Гарантии реализации местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации

имени Н.П. Огарёва, Саранск, Россия, ,

National Research Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russia, ,

Конституция Российской Федерации 1993 года1 закрепила существование публичной власти. Местное самоуправление определяется как самостоятельная форма местного властвования. Оно является одной из форм осуществления народом своей власти (Боренштейн, Курасова, 2022). Поэтому публичную власть необходимо трактовать как принадлежность всей полноты власти народу, где на местном уровне муниципальная власть принадлежит местному сообществу. Причем местное самоуправление имеет две группы форм своего осуществления – непосредственное (референдум, выборы и др.) и опосредованное (через органы местного самоуправления). И, соответственно, население осуществляет эту власть как непосредственно, так и через органы местного самоуправления на местном территориальном уровне. Статьи 71, 80, 132 Конституции России трактуют публичную власть через власть органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые в целом образуют систему публичной власти. В 2020 году ряд поправок, внесенных в Основной закон нашего государства, посвящены содержательному наполнению понятия публичной власти. В частности, главным аргументом этой категории является то, что посредством нее народ в полной мере реализует свое право на осуществление принадлежащей ему власти, и она осуществляется через два уровня – государственную и муниципальную власть. В статьях Конституции Российской Федерации 71, 80, 132 содержатся нормы, определяющие эти уровни власти. Понятие публичной власти дает и Федеральный закон от 08.12.2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете», где под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства2.

Необходимо учитывать и принцип самостоятельности уровня местного самоуправления, регламентированный в статье 12, где закрепляется не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Все это определяет необходимость проведения глубокого исследования не только содержания каждого из уровней публичной власти, но и перспективы развития законодательства, определяющего их взаимоотношения. И поскольку местное самоуправление развивается в рамках развития государства, государственного регулирования, возникает проблема, насколько последнее будет гарантировать и создавать условия для развития муниципального самоуправления.

Основой функционирования местного самоуправления является субъективное право на осуществление местного самоуправления, которое определяется нормами Конституции и систе- мой законодательства Российской Федерации. Право на осуществление местного самоуправления является основой организации и деятельности муниципального уровня публичной власти (Гадаборшев, Маркина, 2021; Бялкина, 2019). Гарантирование этого права – важнейшая составляющая всего механизма осуществления публичного властвования в государстве. Необходимость изучения этой стороны осуществления муниципальной власти диктуется несколькими моментами. Первое – это проблемы формирования системы законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне, а также определения путей его совершенствования. Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 04.08.2023 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах России» определяет, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории1. Сегодня важной проблемой является создание новых законов, регулирующих сферу местного самоуправления, для приведения действующего законодательства к новым требованиям конституционных основ, связанных с поправками 2020 года. И первым шагом является проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной вла-сти»2, который столкнулся со многими трудностями в своем принятии, поскольку многие его положения не нашли поддержки ни у общественности, ни у депутатского корпуса Государственной Думы Российской Федерации. И второе – необходимо изучить накопленный опыт, условия осуществления местного самоуправления и роли в нем непосредственно граждан.

Также отметим, что хотя Конституция Российской Федерации определяет в системе публичной власти органы местного самоуправления, но дальнейшее законодательное регулирование трактует это расширительно. Так, проект Федерального закона называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», что справедливо учитывает всю организацию местного самоуправления в понимании публичной власти, а не только его одну форму – органы местного самоуправления, которые являются частью единой системы публичной власти.

Несомненно, законодательство России развивается и изменяется, это характерно и для сферы местного самоуправления. Но главным в этом процессе должно стать не только сохранение механизма гарантирования, но и его развитие и совершенствование, этого требует современное реформирование системы публичной власти в России. Новые подходы не должны отменять существующие законодательные гарантии, которые являются эффективными. При ином подходе невозможно реализовывать определенные цели, задачи, функции, свойственные различным уровням муниципального самоуправления. Все гарантии нельзя сводить только к нормам права их фиксирующим. Это сложный и эффективно работающий механизм, где выпадение хотя бы одной составляющей (нормы права) приведет к сбою всей работы и отдельных звеньев, хотя с точки зрения функционирования они будут иметь юридическую силу.

Конституционное право определяет гарантии как систему правовых средств, обеспечивающих возможность реализовать права и свободы физических и юридических лиц, установленных Конституцией Российской Федерации.

Авторы одной из научных статей справедливо определяют, что под конституционными гарантиями необходимо понимать положения, которые обеспечивают реализацию, защиту, охрану конституционных норм и принципов, установленных в законодательстве. Без эффективной реализации конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина все права представляются лишь декларативными (Габиева, Шуайпова, Курбанов, 2021: 61).

Законодательным примером можно назвать Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3. Он посвящен вопросам гарантирования и определяет механизм гарантирования конституционного права избирать и быть избранным, а также права участвовать в референдуме.

К совокупности правовых средств, которые определены в различных нормативных правовых актах, относятся правовые гарантии. С их помощью создаются условия эффективного функционирования местного самоуправления и реализации права на осуществление местного самоуправления. Такие средства определены соответствующими правовыми нормами, которые создают возможность реализации цели, которую выдвигает для себя законодатель. А вот условия представляют собой предпосылки к формированию процесса для надлежащей реализации соответствующих прав. Условия также являются элементом системы гарантирования.

Внешняя среда для возможности развития местного самоуправления определяется совокупностью условий, которые обеспечивают реализацию права на осуществление местного самоуправления. И создание таких условий может привести как к ускорению, так и торможению реализации данного права. Поэтому в данном случае условия - это объективные предпосылки развития муниципального самоуправления. К числу таких условий можно отнести экономические составляющие общего развития субъекта Российской Федерации и конкретной муниципальной территории. Для опосредованного функционирования муниципальной власти создаются органы местного самоуправления, которые входят в единую систему публичной власти.

При гарантировании права на осуществление местного самоуправления как на федеральном уровне, и в первую очередь в Конституции России, так и региональных уровнях, должны создаваться равные возможности для каждого муниципального образования, функционирующего в пределах конкретного субъекта Российской Федерации. Необходимо учитывать при определении условий развития муниципальной власти и реализации права на осуществление местного самоуправления такие факторы, как уровень экономического развития конкретного региона, его географическое положение, существующие местные традиции, обеспеченность квалифицированным кадровым потенциалом, уровень образовательной деятельности.

Несправедливо, когда подрывается сам принцип реализации местного самоуправления, определяемый как учет исторических традиций, а также не учитывается национальный состав населения, проживающий на территории муниципального образования. Эти факторы определяют перспективы и условия развития муниципальной территории.

Местное самоуправление провозглашается одной из основ конституционного строя России, определяет возможность гражданам реализовать свое право на осуществление местного самоуправления. Соответственно, государство имеет обязанность по обеспечению местного самоуправления.

Таким образом, гарантии, определенные государством, представляют собой его обязанность, используя различные средства, создать и обеспечить реализацию условий для эффективного функционирования местного самоуправления, поддерживать и совершенствовать условия для его поступательного развития путем совершения активных действий или не совершения действий, которые могут нанести ущерб муниципальному самоуправлению.

В правовой науке выделяют ряд составляющих системы гарантий. Это общие и юридические гарантии. К числу первых относят политические, организационные, экономические, социальные и ряд других.

Местное самоуправление функционирует в первую очередь на основе реализации права на осуществление местного самоуправления, присущее как индивидуальным гражданам, так и местному населению. Поэтому к числу общих гарантий отнесем ряд возникающих общественных отношений, которые определяют развитие местного самоуправления как высшего достижения развития общества и реализации гражданских инициатив. Это экономические, политические, социальные отношения, ценности и устои самого общества. С точки зрения местного самоуправления, общие гарантии позволяют формировать законодательную базу его регулирования, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают стабильность функционирования системы публичной власти, предполагают создание новых правовых норм, закрепляющих компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления.

Современное развитие местного самоуправления диктует необходимость не только пересмотра ряда норм действующего законодательства, но и пересмотр основных принципов, которые должны найти свое закрепление в новом Федеральном законе. И таким шагом явился проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который сейчас проходит активное обсуждение в обществе.

Однако как в этом проекте, так и действующем Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, в закрепленной норме, определяющей понятие местного самоуправления, не обоснованно упущена формулировка о его гарантировании. Поэтому, законодателю необходимо восполнить данный пробел и на основании формально-юридического подхода включить гарантирование местного самоуправления в соответствующую норму, закрепляющую понятие местного самоуправления.

Определяя гарантии, которые устанавливаются государством, то есть соответствующие правовые средства, обеспечивающие реализацию права на осуществление местного самоуправления, необходимо учитывать территориальную организацию публичной власти. К ней относятся федеральный и муниципальный уровни, субъекты Российской Федерации. Гарантии также предполагают выработку способов предупреждения нарушения этого права, а также определение способов его восстановления.

Конституция Российской Федерации является основой всего механизма обеспечения прав в правовой системе. В ней отражаются наиболее важные виды общественных отношений, определяются приоритеты в их развитии, устанавливаются необходимые границы и определяются возможности дальнейшего правового регулирования. Поскольку Конституция России является актом прямого действия, то она представляет собой непосредственное обеспечение защиты прав субъектов, закрепляет конституционно-правовые гарантии. Как справедливо отметили М.А. Липчанская и Т.В. Заметина, необходимо рассматривать конституционно-правовые гарантии в качестве правовых условий (Липчанская, Заметина, 2018: 76).

Прямое действие Конституции России просматривается не только в правоприменении по конкретным ситуациям, но и при защите нарушенного права. Ю.И. Гревцов полагает, что «первым и, пожалуй, основным признаком прямого действия конституционной нормы (критерием такого действия), является ее реальное и прямое применение общими судами». «Если же общие суды не могут признать или защитить субъективное право, закрепленное в конституционной норме, опираясь только на текст этой нормы, следовательно, рассматривать такую конституционную норму, как имеющую прямое действие, достаточных оснований нет» (Гревцов, 1998: 96). Б.С. Эбзеев определил важное правило: «Единство и целостность правовой системы, ведущее положение в которой занимает конституционное право и его главный источник – Конституция, предопределяет возложение на законодателя, исполнительную и судебную власть, обязанности предусмотреть и обеспечить надежный инструментарий реализации конституционных норм, их охраны и защиты, базовые начала которого установлены в самом Основном Законе (Эбзеев, 2008: 5).

В Конституции Российской Федерации закрепляются положения, создающие конституционные основы функционирования местного самоуправления. Население самостоятельно решает вопросы местного значения на территории муниципального образования. Основополагающее право на осуществление местного самоуправления определяет существование обязанности государства и государственной власти обеспечить функционирование муниципальной власти. Это прослеживается в виде четких предписаний, например, создать законодательство в сфере местного самоуправления, причем необходимо предоставить большее количество возможностей субъектам Российской Федерации, соблюдать конституционный запрет – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В плане взаимоотношений между уровнями публичной власти, четко следовать принципу, что наделение отдельными государственными полномочиями возможно только на основе закона.

К гарантиям местного самоуправления, определенным в Конституции России, также необходимо отнести право на судебную защиту, свободу слова и многие другие. Все они обеспечивают реализацию субъективных прав граждан. Но и коллективные права также гарантированы Основным законом, например, возможность изменения границ муниципальных образований может быть проведено только с учетом мнения населения, проживающего на этих территориях, и различные предложения по отступлению от этого правила не допустимы.

Подводя итог анализу государственных гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления, можно определить, что они должны развиваются по: 1) созданию собственных организационных основ при наличии самостоятельности в реализации данного права; 2) возможности населения самостоятельно определять структуру органов муниципальной власти; 3) совершенствованию финансовых и материальных основ. Этому должна способствовать четкая регламентация этих направлений в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

К числу гарантирования функционирования муниципальной власти необходимо отнести и муниципальные гарантии.

Муниципалитетам представлено право самостоятельно регламентировать ряд общественных отношений, создавать посредством принятия муниципальных правовых актов местное муниципальное законодательство. Все муниципальное нормотворчество можно определить как набор правовых средств, именуемых правовыми гарантиями, на основании которых достигается главная цель местного самоуправления – обеспечить возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения.

О муниципальных гарантиях говорят многие известные ученые-правоведы. Например, Н.С. Бондарь в своей известной работе говорит об особом виде гарантий – муниципальных гарантиях прав и свобод граждан (Бондарь, 1998: 268–290). Е.С. Шугрина провела исследование этого вида гарантий в своей диссертации на соискание степени доктора юридических наук1. Полностью разделяем подходы коллег и значимость муниципально-правовых гарантий. Ведь большая часть всех социальных льгот предоставляется людям на муниципальных территориях на основе взаимоотношений между уровнями публичной власти (государственной и муниципальной). Соответственно, реализация социальной поддержки граждан финансируется как из государственного, так и из муниципального бюджетов, что говорит о существовании единого публичного механизма обеспечения социально-экономических прав граждан.

Можно выделить состав муниципальных гарантий, которые закрепляются в уставах муниципальных образований. К ним относятся организационные и материальные гарантии.

Организационные гарантии муниципального уровня включают в себя: 1) территориальный состав муниципального образования; 2) реально работающий механизм форм непосредственного осуществления местного самоуправления; 3) эффективно работающий механизм опосредованного осуществления местного самоуправления (система органов местного самоуправления, должностные лица).

К материальным гарантиям относятся муниципальная собственность (возможность ее обладанием и распоряжением) и местные финансы, в первую очередь формирование и исполнение муниципального бюджета.

Реализация права на осуществление местного самоуправления осуществляется в рамках целостного механизма, где важную часть составляют муниципальные гарантии. Они объективны, действуют непосредственно и охраняют право населения на осуществление местного самоуправления. Для реального осуществления местного самоуправления необходимо учитывать сложившиеся государственные и муниципальные гарантии и определять пути их совершенствования.

Таким образом, гарантии реализации местного самоуправления – одно из наиболее важных составляющих механизма реализации права на осуществление местного самоуправления, функционирования местного самоуправления, его встраивание в понятие публичной власти, а его органов – в единую систему публичной власти Российской Федерации. И этому способствуют сегодняшние исследования данных проблем многими представителями правовой науки, а также вырабатываемые предложения по реформированию законодательства в этой сфере.