Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений

Местное самоуправление как институт власти, наиболее приближенный к населению, не может успешно функционировать в условиях закрытости. В этой связи деятельность органов местного самоуправления должна строиться на основе публичности и широкой информированности граждан, тесного общения с местным сообществом, опираться на его мнение. Все перечисленные элементы охватываются принципом гласности.

Ведущее место в правовой регламентации местного самоуправления и его принципов принадлежит Конституции Российской Федерации, которая довольно подробным образом урегулировала институт местной власти и сопутствующие ему принципы. И.А. Алебастрова отмечает, что провозглашение принципов в конституциях очень полезно, например законодателям, которые при разработке законов непременно должны иметь в виду указанные ими ориентиры, хотя перегружать конституции принципами – общими установками все же не следует1.

В Конституции Российской Федерации нашли отражение как принцип местного самоуправления, чего требует Европейская хартия местного самоуправления, так и несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление: принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130), самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти (ст. 12), принцип гарантированности местному самоуправлению права на судебную защиту (ст. 133) и др. Вместе с тем исследуемый принцип гласности местного самоуправления не получил прямого закрепления в конституционных нормах, хотя Конституция СССР 1977 года содержала несколько статей, так или иначе регулирующих гласность. Напомним, что статья 9 провозгласила широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения. Статья 94 устанавливала, что деятельность Советов народных депутатов строится на основе гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов Советов перед населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, систематического информирования этими органами населения о своей работе и принятых решениях. В продолжение последней установки исполкомы Советов статьей 149 Конституции обязывались не реже одного раза в год отчитываться на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан2.

Однако не следует из лозунгов Конституции о вовлечении «трудящихся масс» в управление на местном уровне делать далеко идущие выводы о демократизации этих органов, в основу деятельности положивших принцип гласности. В.И. Васильев совершенно справедливо заметил, что Конституция 1977 года по сути дела закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти3.

Конституция Российской Федерации 1993 года принципиальным образом отличается от всех предыдущих основных законов, поскольку она закрепила правовые основы демократического управления, в числе которых – местное самоуправление. Конституционное право граждан Российской Федерации тесно связано с принципом гласности местного самоуправления. Обратим внимание на отдельные конституционные положения, содержащие элементы данного принципа.

В части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации указывается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этой норме со всей очевидностью выступают два субъекта местного самоуправления: народ, т. е. совокупность граждан, проживающих в муниципальных образованиях, а также органы местного самоуправления; и две формы осуществления местного самоуправления: прямого волеизъявления граждан и народного представительства. Осуществление местного самоуправления в обеих формах представляется возможным только при условии взаимодействия населения и органов местного самоуправления, объединяемых единой целью – обеспечение жизнедеятельности муниципальных сообществ. В этой связи отчетливо проявляются такие признаки принципа гласности, как открытость и публичность муниципальной деятельности, возможность населения влиять на принятие решения муниципальными органами, отчетность последних перед гражданами. Вместе с этим, в настоящее время органы местного самоуправления отторгнуты от населения в силу муниципальной забюрократизированности, что сводит на нет сущность местного самоуправления, порождает неверие граждан в правовосстановительную функцию муниципальных органов4.

Статья 18 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. Данная норма несет в себе известные предпосылки принципа гласности, поскольку деятельность местного самоуправления напрямую связывается с защитой прав граждан муниципальных образований, что не может осуществляться в отрыве от тесного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В связи с данной проблемой необходимо проанализировать статью 24 Конституции Российской Федерации, налагающую на органы местного самоуправления и их должностных лиц обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. И хотя данная норма не употребляет термин «гласность», но она наиболее близко отражает содержание таких его сущностных признаков, как открытость и публичность деятельности муниципальных органов, доступ населения к информации об этой деятельности. Более того, названное конституционное положение создает серьезный правовой фундамент для расширения гражданской активности, вовлечения жителей муниципальных образований в управленческие процессы на местном уровне. Не случайно эта конституционная норма нашла дальнейшее подробное урегулирование в федеральном законодательстве.

Показательным в обсуждаемом аспекте является конституционный институт «Местное самоуправление», который в четырех статьях уместил очень емкие формулировки, определяющие судьбу и вектор развития отечественного местного самоуправления. В этом смысле заслуживает внимания статья 130, закрепившая, что:

• 1.    Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

• 2.    Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В части первой статьи закреплен принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, а во второй – принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления. Оба принципа находятся в тесной связи с принципом гласности местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие прямого указания на гласность и открытость при решении населением вопросов местного значения в современных условиях следует отнести к серьезному конституционному пробелу, равно как и то, что в главе, посвященной местному самоуправлению, не нашло закрепления право граждан на местное самоуправление. В связи с этим для оживления гражданской активности, расширения вовлеченности жителей муниципальных образований в процессы решения местных вопросов представляется необходимым в статью 130, открывающую конституционный институт местного самоуправления, внести дополнения в части указания на принцип гласности как базовый принцип местного самоуправления. Восполнение названного конституционного пробела обеспечит надлежащее юридическое закрепление принципа гласности на местном уровне и создаст правовые предпосылки для более активного участия граждан в процессе осуществления местного самоуправления.

Полагаем, что уточнение норм Конституции Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, придаст ясный, понятный смысл институту местной власти, не исключающий его истинную суть, на что нами указывалось и в более ранних работах5. Справедливым в этом смысле видится мнение А.А. Сергеева о том, что если исчезает единообразие в понимании закона, то появляется возможность толковать его в зависимости от целесообразности, возникает неопределенность содержания норм и заканчивается законность. В особенности это относится к основному закону государства и конституционной законности. Потеря конституционной нормой формальной определенности, любая двусмысленность в оценке ее содержания девальвируют Конституцию6.

Обобщая современную конституционную регламентацию принципа гласности, следует отметить, что, хотя в Конституции Российской Федерации 1993 года названный принцип не нашел прямого урегулирования, но конституционные нормы выступили основой для последующего развития законодательства о местном самоуправлении, закрепления его принципов в целом и принципа гласности местного самоуправления в частности.