Главные достижения Алексея Кудрина на посту министра финансов

С момента своего назначения на должность министра финансов Алексей Кудрин проводил последовательную политику по сокращению внешнего госдолга РФ, накопленного как в советский период, так и после 1991 года.

С назначения в августе 2000 года управляющим от РФ в Международном валютном фонде (МВФ) до сентября 2001 года – Алексей Кудрин провел инвентаризацию всех внешних долгов РФ. На тот момент объем государственного внешнего долга РФ составлял 143,3 млрд. долларов, из которых 93,3 млрд. долларов были долгами СССР, а 50 млрд. долларов – «новыми» долгами, образовавшимися после 1991 года.

Уже в октябре 2001 года Кудрин сделал первый шаг к сокращению госдолга, подготовив поручение президента досрочно погасить задолженность ЦБ перед МВФ (11,7 млрд. долларов). Окончательно он был погашен в феврале 2005 года – притом, что по графику платежи должны были осуществляться до 2008 года. Экономия на процентах составила 204 млн. долларов – впоследствии она была использована для финансирования созданного в 2006 году инвестиционного фонда РФ [1].

В продолжение этого процесса в ноябре 2002 года Минфин начал обмен «коммерческой» задолженности СССР – за три последующих года РФ выплатила по долгу вместе с процентами более 56 млрд. долларов. На январь 2004 года основной госдолг РФ сократился до 119 млрд. долларов, что позволило Минфину заявить: по основным показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга, отношение платежей по госдолгу к экспорту товаров и услуг в 2003 году составило 10%, к доходам федерального бюджета – около 17,8%. В феврале 2004 года РФ полностью расплатилась с Германией по долгам бывшего СССР бывшей

ГДР, перечислив последний транш «живыми» деньгами в размере 75 млн. долларов (всего РФ заплатила немцам 500 млн. долларов).

В июне 2006 года Минфин договорился о досрочном погашении долга Парижскому клубу – с дисконтом 1 млрд. долларов. К 21 августа 2006 года Москва погасила весь долг перед Парижским клубом в размере 21,3 млрд. долларов, а общая экономия от долгосрочного погашения составила 7,7 млрд. долларов. К декабрю 2006 года завершился обмен второй части коммерческой задолженности бывшего СССР на еврооблигации РФ на общую сумму 1,075 млрд. долларов – в структуре внешнего долга РФ долг СССР сократился со 130 млрд. долларов в начале 2000 года до 4,9 млрд. долларов [2].

В октябре 2010 года РФ сделала первую крупную заявку на переход в категорию международных кредиторов, пообещав предоставить кредит 4 млрд. евро на спасение экономики Исландии. Кредит выдан так и не был.

Налоговая реформа, инициированная Алексеем Кудриным в 2000 году, оказала наибольшее влияние на всю последующую экономическую политику РФ в течение десятилетия. Технически именно она предопределила и появление дела ЮКОСа в 2003 году, и «нефтяное изобилие» 2007-2008 годов, и неожиданно быстрое восстановление экономики после кризиса 2008-2010 годов. В ходе ее осуществления введена единая шкала подоходного налога в 13%, ликвидированы налоги с оборота и налог с продаж, снижены ставки НДС и налога на прибыль, общее число налогов сократилось в три раза. В результате налоговой реформы налоговая нагрузка сократилась почти на все виды бизнеса [3]. Налоговая реформа, позволила в 2007-2009 годах резко нарастить объемы социальных расходов и начать второй раунд обсуждения реформы системы здравоохранения и пенсионной реформы – инициативы 2002-2003 годов в этой области были неудачными и не имели финансовой базы.

Налоговые реформы Алексея Кудрина начались с пересмотра налогообложения «нефтянки». В октябре 2000 года Кудрин возглавил комиссию Белого дома по защитным мерам во внешней торговле. В декабре того же года Министерству по налогам и сборам (МНС) и Минэкономики было поручено разобраться с налогообложением в отрасли. В ноябре 2000 года Алексей Кудрин объявил о том, что «результаты проверки нефтяных компаний выявили масштабное сокрытие их прибыли». В 2003-2004 годах на базе этих исследований Минфин подготовил ряд поправок к Налоговому кодексу (НК), повысив экспортные пошлины на нефть и НДПИ. Параллельно финансовое ведомство вело атаку на местные налоговые льготы: в ноябре 2003 года Алексей Кудрин предложил Госдуме с 1 января 2004 года упразднить действие чукотских, мордовских и калмыцких налоговых льгот по налогу на прибыль. Госдума удовлетворила предложение без возражений [2].

В марте 2003 года Минфин представил, а правительство одобрило план новой налоговой реформы на 2003-2005 годы. Суть предложений Минфина заключалась в снижении базовой ставки НДС с 20% до 18% с сохранением льготной 10-процентной ставки для ряда товаров. Упрощение возврата НДС при капстроительстве снижало налоговую нагрузку еще на 60 млрд. руб., или на 0,4% ВВП, отмена налога с продаж, которую правительство уже утвердило, – на 0,4% ВВП, другие решения – еще на 0,5% ВВП. В сумме это давало требуемые 2% ВВП снижения налоговой нагрузки на экономику. Тогда же было запланировано, что в 2005 году единый социальный налог должен быть снижен с 36,5% до 26% (с сохранением регрессивной шкалы). С тех пор Алексей Кудрин не допустил никакого снижения налогов вплоть до 2011 года. По его инициативе налоговая реформа трансформирована в совершенствование налогового администрирования.

Третья реформа, проводимая Алексеем Кудриным, затронула бюджетную сферу. Свой первый бюджет 2001 года Алексей Кудрин составил исходя из скромных 18-19 долларов за баррель и в условиях отказа МВФ предоставлять стабилизационные кредиты. Стабилизационный фонд, который считался в середине 2000-х альтернативой стратегии массированных госинвестиций, выполнил свои функции в кризис такого масштаба, который правительство физически предусмотреть не могло.

Уже в 2001 году министр финансов Алексей Кудрин предпринял первую попытку изменить бюджетные правила 90-х годов – перевести допдоходы 2001 года в финансовый резерв 2002 года. В 2003 году Минфин предложил трансформировать финансовый резерв в стабилизационный фонд, который начал наполняться доходами в 2004 году. Алексея Кудрина мало интересовали инвестиционные возможности такого фонда – он настойчиво отстаивал консервативный подход его хранения в устойчивых низкодоходных активах под контролем Минфина и ЦБ. В качестве уступки за неприкосновенность стабфонда в 2005 году Минфин согласился на создание в бюджете-2006 инвестиционного фонда [4]. Тогда же Алексей Кудрин впервые сформулировал свое отношение к созданию инновационной экономики, которую президент Дмитрий Медведев возвел в ранг национальной политики в 2007 году: «Если инфляция выше 3%, все разговоры об инновационной экономике – болтовня». В 2008 году стабфонд был разделен на резервный фонд и фонд будущих поколений, и большая часть резервного фонда была потрачена на антикризисные мероприятия правительства 2009 года [2].

Консервативное отношение к средствам стабфонда Алексея Кудрина объясняется неудачной попыткой прямо сократить госрасходы. Созданная им в 2002 году комиссия по оптимизации бюджетных расходов не смогла добиться поставленной цели сокращения госрасходов на 1% ВВП – расходы поддались только на 0,2% ВВП. После этого опыта Алексей Кудрин сменил тактику – ежегодно усложняя правила формирования бюджета. В 2004 году Минфин заменил годовой бюджет трехлетним финансовым планом. В Бюджетном кодексе была изменена бюджетная классификация, делавшая расходы более прозрачными для Минфина, и был законодательно определен строгий график подготовки бюджета. В 2006 году эта реформа дополнена новыми предложениями – раздельным учетом нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов федерального бюджета, а сам бюджет был окончательно переведен на трехлетнее планирование. Тогда же сделанная Минфином попытка полностью изымать из экономики нефтегазовую ренту потерпела провал, но в ходе дискуссий по этой проблеме Алексею Кудрину удалось существенно расширить источники наполнения стабфонда за счет НДПИ на нефть, природный газ и газовый конденсат, а сам размер фонда был привязан в процентах к размеру ВВП.

Вся конструкция бюджета, подготовленная за этот период Минфином, в полной мере была использована на выполнение социальных планов Владимира Путина – повышение зарплат бюджетникам и пенсионную реформу. В мае 2010 года Минфин подготовил новый этап бюджетной реформы. Основной элемент реформы – перевод 90% бюджетного финансирования на программный метод. Но в 2011 году реформа была отложена на год по предвыборным обстоятельствам – ведомства не справились с составлением госпрограмм в рамках жесткой бюджетной экономии и необходимостью исполнять предвыборные обещания президента и премьера.

Одной из уже практически забытых, но крайне важных с любой точки зрения реформ, проведенных Алексеем Кудриным, была реформа всей системы государственных финансов. Процесс этот начался еще в ноябре 2000 года, когда Государственный таможенный комитет был переведен на казначейское обслуживание. Уже в декабре 2002 года Алексей Кудрин призвал губернаторов и местные власти как можно быстрее отказаться от обслуживания своих бюджетов в собственных казначействах и передать все средства Федеральному казначейству, которое становится базой для новой системы госфинансов [2].

В июне 2004 года благодаря банковской реформе произошло ограничение числа мелких банков и усиление банковского регулирования, рост требований по достаточности капитала для всех банков с 2% до 10% [5].

Уже в феврале 2004 года Алексей Кудрин признал успешным завершение первого этапа банковской реформы, начатой в 2003 году. «Задачи прошлой стратегии на 90% исполнены и по объему капитализации банков, по кредитованию реального сектора. Мы ставили задачи принять закон о страховании банковских вкладов – он принят. Мы ставили задачи ввести ряд новых нормативов в надзоре – они введены. Например, достаточность капитала. Мы ставили задачу перехода на МСФО – с 1 января он введен, и все банки уже прошли предварительную подготовку специалистов. Мы ставили задачу вывести из состава коммерческих банков госучреждения, передать все пакеты Минимуществу и их продать. На 80% это исполнено», – констатировал вице-премьер. Впрочем, регулирование сферы госфинансов имело и обратную сторону – постепенное усиление роли в экономике госбанков, которые государство продавать не спешило. Еще в мае 2002 года Алексей Кудрин предложил правительству слияние Внешторгбанка и Внешэкономбанка СССР после предстоящей реорганизации последнего. Но реорганизация Внешэкономбанка СССР в Банк развития состоялась только в 2007 году, причем полуофициальные идеи постановки ВЭБа под общебанковский контроль и его приватизации потерпели крах: структура превращена в Банк развития. Внешторгбанк, переименованный в 2006 году в ВТБ, в июне 2002 года был выкуплен правительством у ЦБ за 42 млрд руб. Но в программу приватизации банк попал только в 2010 году – в феврале 2011 года государством были проданы 10% акций банка. Борьбу за сокращение доли государства в банковском секторе Алексей Кудрин не оставлял ни на один месяц. Так, в августе 2006 года разрабатываемая Национальным банковским советом стратегия развития госбанков предполагала в ближайшее время сокращение до контрольного пакета доли государства в Сбербанке и ЦБ. Довольно медленно шла и реализация идей Минфина по развитию специализированных госбанков.

Однако не меньше слов о результатах профессиональной деятельности Кудрина говорят тенденции и динамика основных экономических показателей России за время руководством им Министерством финансов РФ.

Таблица 1 – Основных экономические показатели России за время руководством Министерством финансов РФ Алексея Кудрина

Сегодняшнее состояние финансов в России, также можно охарактеризовать как кризисное. На пути преодоления последствий кризиса ряд мероприятий десятилетней давности оказался бы не лишним [6].