Города-миллионники России: типология в интересах формирования мер федеральной городской политики

DOI:

Пространственный анализ социально-экономических систем рассматривает города и агломерации как базовые элементы связей и отношений на различных уровнях пространственной иерархии. Следствием этого является значимое внимание к формированию, функциям и трансформации урбанистического каркаса. В России сложилась длительная традиция исследования как в целом страновой урбанистической структуры, так и ее значимых элементов – столиц, нестоличных городов-миллионников, малых, периферийных, проблемных (моно-, депрессивных) городов, наукоградов, городских агломераций.

Актуальной проблематикой городских исследований сегодня являются также вопросы управления городами и агломерациями [Зубаревич, Сафронов, 2019; Кузнецова, 2018; 2021; Лавров, 2016; Селиверстов, 2020; Лексин, 2014; Минакир, 2020; Швецов, 2017].

Также отражение в литературе получила проблема формирования в постсоветский период городской политики в России. Отмечается [Кузнецова, 2017], что таковая не сложилась как целостная сфера управления в силу отсутствия региональной политики. Так, принятая в 2019 г. Стратегия пространственного развития РФ оперировала понятиями «агломерации» и «центры» (агропромышленные, минерально-сырьевые, центры экономического роста), не подразумевая под последними напрямую города [Распоряжение Правительства РФ № 207-р, 2019].

Как следствие, городская политика в России складывалась как ситуативный (реактивный) механизм, адресованный ареалам тех или иных

(локализованных в городах) проблем (шахтерские города, моногорода, ЗАТО). Формирование подхода, предполагающего, напротив, активизацию «точек роста», прослеживается в настоящее время в развитии и функционировании таких (часто локализованных в городах) инструментов, как ОЭЗ, свободный порт Владивосток, специальные административные районы (в Калининграде и Владивостоке), территории опережающего развития. Однако формирование таких стимулов опирается на учет интересов преимущественно макрорегионального уровня (например, Дальний Восток и Арктика).

Отсутствие системной городской политики служит фактором недоиспользования потенциала урбанистических центров, торможения их динамики в силу отсутствия адаптации принимаемых на федеральном уровне решений к особенностям городов разного класса. Так, несмотря на то что в настоящее время разносторонне исследованы столичные города и агломерации [Нефедова, Трейвиш, 1998; Лаппо, 2012; Зубаревич, Сафронов, 2019; Кузнецова, 2017], ряд крупнейших городов и их агломераций (например, миллионники и агломерации Юга России [Дружинин, 2008; Киселева, Митрофанова, Колоскова, 2021; Сущий, 2022]), менее значимыми объектами анализа остаются отдельные классы городов, их сравнительные параметры, проблемы развития и потребности в сфере реализации мер федеральной политики. Современные типологии городов РФ также преимущественно нацелены на максимизацию числа рассматриваемых городов [Лимонов, Несена, 2015; Землянский и др., 2020; Кириллов, Махрова, 2020; Нефедова, Трейвиш, 1998; Зубаревич, Сафронов, 2019]. В этой связи авто- ром поставлена цель – проанализировать структуризацию класса крупнейших городов (как городских округов, то есть за исключением столиц), выявить их иерархию, отличия ключевых компонентов развития как предпосылку выстраивания адаптивной политики активизации их потенциала.

Методы исследования

Сегодня одним из значимых инструментов сопоставления городов являются синтетические индексы. В числе таковых [Землянский и др., 2020] перечисляются Urban Sustainability Index института McKinsey, Sustainable Cities Index (ARCADIS2), Global Liveability Index, ряд российских индексов, предлагается новый индекс городского развития (ИГР).

Анализ данных по городам включает формирование различного рода типологий. Приемами их построения служат как расчетные коэффициенты [Кириллов, Махрова, 2020], так и регрессионный анализ для выявления факторов городской динамики или кластерный анализ на главных компонентах [Лимонов, Несена, 2015].

Значимыми методическими приемами анализа, позволяющими объективизировать оценки, служат учет людности при анализе социально-экономических параметров, интеграция оценок демографических и социально-экономических индикаторов (например, [Зубаревич, Сафронов, 2019]).

В настоящей работе иерархизация городов-миллионников РФ (городских округов) основана на анализе душевых актуальных и динамических социально-экономических показателей. Принятый подход ограничивает число таких показателей рядом ключевых (характеризующих именно урбанистическую динамику). Это исключает наслоение взаимозаменяемых и дублирующих показателей и не предполагает формирование «интегральной» оценки городов, что, в свою очередь, позволяет избежать субъективности при интеграции показателей в «синтетический» индекс.

Оценивались:

– коэффициент изменения численности населения;

– средняя величина естественного прироста населения;

– объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами крупных и средних организаций (обрабатывающие производства) – как от- ражение: индустриально-инновационного статуса, в силу интеграции современной обрабатывающей промышленности с наукой и образованием; инвестиционного потенциала, в силу приоритета капиталоемкости производства и, поскольку рост современной промышленности происходит за счет модернизации, реструктуризации, диверсификации, перспективных наукоемких разработок и технологий, удержания высокотехнологичных производств [Кузнецова, 2017];

– инвестиции в основной капитал по крупным и средним организациям;

– ввод в действие жилья;

– оборот розничной торговли – как отражение потребительского потенциала населения города и агломерации и роли города как распределительного хаба (с учетом зоны обслуживания городов-миллионников).

Анализируются душевые показатели по 14 городам-миллионникам РФ за 2022 г., а также динамика 4 социально-экономических и демографических показателей за 2019–2022 годы. Полученные (актуальные и динамические) показатели сопоставляются со средним для группы городов, что позволяет ранжировать города на основании отношения их показателей к средним по группе.

Период расчета динамики (2019–2022 гг.) охватывает время реализации ряда шоков развития (старт которым был дан пандемией коро-новируса в 2020 г.). Выбор 2019 г. позволяет зафиксировать предкризисные позиции городов, тогда как учет динамики демонстрирует реакцию городов на шоки.

Данными для анализа послужила база данных муниципальной статистики и статистических изданий Росстата [Группировка городских округов ... , 2022; Регионы России ... , 2022]. Итогом анализа выступила классификация городов с анализом элементов лидерства и отставания.

Результаты и обсуждение

Актуальность исследования классов городов для формирования адаптивной городской политики

Пространственный фактор, а также концентрация населения, производства и контактов, реализуемая городами, остаются существенными факторами экономического развития [Носова, 2018]. Роль городов-миллионников в социальноэкономическом развитии стран трактовалась с разных сторон [Флорида, 2014; OECD Territorial

Reviews ... , 2006; Fujita, Thisse, 2013]. Их устойчивыми характеристиками и преимуществами являются: рынок сбыта, развитость рыночной инфраструктуры, центральные функции, узловое положение в транспортной системе.

Согласно взглядам Г.М. Лаппо [Лаппо, 2012], большие города – это главная арена урбанизационных процессов. Роль подобных городов как «моторов» развития подтверждают и международные сопоставления [World Development Report ... , 2009]. Города обеспечивают функционирование охарактеризованного Р. Флоридой [Флорида, 2014] креативного класса; миллионникам и столицам в РФ принадлежит ведущая роль в становлении креативных индустрий [Гоффе, 2014]. Им же свойственно и явление классической кластеризации по М. Портеру в силу концентрации (сгущения) хозяйственных акторов, интеллектуальных, кадровых, финансово-организационных и производственных ресурсов. Кроме того, города-миллионники имеют неоспоримое преимущество в виде опоры на ресурсы «своих» агломераций и регионов.

Одновременно наличие крупного города в региональной урбанистической структуре, как правило, является залогом устойчивости и перспектив региональной социально-экономической динамики, предрасположенности к реализации агломерационных эффектов [Кириллов, Махрова, 2020]. Без успешного развития крупнейших городов невозможно обеспечение инновационного развития экономики страны и формирование ее современной структуры [Кузнецова, 2021].

Несмотря на охарактеризованный (и реализуемый) потенциал городов-миллионников в РФ, они, в отличие от столиц, остаются муниципалитетами с характерным для муниципального уровня набором проблем развития [Бухвальд, Вален-тик, 2021]. Одной из причин пролонгации таких проблем служит отсутствие целостной стратегии развития таких городов, что не позволяет выстроить эффективную городскую политику и противоречит практике ряда стран, где дополнением традиционной региональной политики становится городская политика, призванная выявить и интенсифицировать потенциал городов и агломераций [Попов, Пузанов, Полиди, 2018].

Такая политика лежит в русле «Новой программы развития городов ООН» [Новая программа ... , 2017] и «городской» повестки ОЭСР [Global State ... , 2021]. Сегодня четкую национальную политику городского развития имеют 92 государства, а 58 формируют ее [Бухвальд,

Валентик, 2021]. Документально такая политика оформлена в Германии, Польше, Чехии, Австралии, Японии, ряде развивающихся стран [Попов, Пузанов, Полиди, 2018].

В России основанием затруднений при формировании городской политики стал фактор отсутствия достаточной информационной базы в отношении городов. Лишь по ее становлению стал возможен анализ, в том числе в интересах разработки Стратегии пространственного развития [Кузнецова, 2021].

Иного рода препятствием явилось отсутствие в постсоветский период целостной региональной политики как основы городской политики. Как отмечает в этой связи О.В. Кузнецова [Кузнецова, 2017], в первом российском нормативно-правовом акте о региональной политике – Указе Президента РФ № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» – города рассматривались в качестве «точек роста». На практике же федеральная поддержка ориентировалась на ряд «проблемных» типов городов – шахтерские (в рамках поддержки депрессивных городов), наукограды, моногорода, ЗАТО; приоритетом же федеральной поддержки стали не города, а субъекты РФ [Указ Президента РФ № 803, 1996].

Новым приоритетным объектом политики с принятием Стратегии пространственного развития России [Распоряжение Правительства РФ № 207-р, 2019], а также в рамках Указа Президента РФ № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» стали городские агломерации [Кузнецова, 2017; Указ Президента РФ № 13, 2017].

В Стратегии был обозначен приоритет развития городских агломераций для ускорения развития и формирования полицентричного пространства [Зубаревич, Сафронов, 2019]. В целом агломерации заняли место основного объекта федеральной политики, хотя существует мнение о необходимости сдерживания роста ключевых городов [Швецов, 2017]. В полной мере спорность акцента на городских агломерациях обозначилась в дискуссии о Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов России (2005–2020 гг.). Как следствие, крупнейшие города РФ (без учета столиц), по сути, находятся вне фокуса государственной политики, сконцентрированной, с одной стороны, на проблемных городах, с другой – на городских агломерациях.

Вместе с тем сегодня реализуется ряд «точечных» инструментов социально-экономического стимулирования, часть из которых – в городах. Однако такие инструменты либо не «привязаны» к конкретному классу городов (ТОР, СПВ, САР), либо носят принципиально всеохватывающий (не зависящий от класса городов) характер (например, федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» на 2018–2024 гг.).

В то же время развитие национальной городской политики в России должно быть продолжено в русле целостного видения перспектив всей системы городов и их разных типов. Основанием дифференциации политики служит тот факт, что различия в уровне социально-экономического развития городов-муниципалитетов значимо зависимы от объективных факторов – численности населения, статуса, специализации и географического положения [Кузнецова, 2021; Зубаревич, Сафронов, 2019].

Вариативность политики представляется залогом ее эффективности и отвечает тренду на ее кастомизацию, делающую экономические управленческие решения более индивидуальными, учитывающими особенности конкретных территорий [Кузнецова, 2018]. Актуальность смены государственных приоритетов в направлении децентрализации и дифференциации в отношении городов и агломераций подчеркивают Р.А. Попов и соавторы [Попов, Пузанов, Полиди, 2018]. Реализация задачи соответствующей дифференциации требует анализа конкретных классов городов и формирования их типологии.

Дифференциация и типология городов-миллионников России

Позиции 14 крупнейших городов-миллионников РФ в демографической структуре харак- теризуются, согласно переписи 2020 г. [Итоги ВПН-2020], долей населения, лишь незначительно уступающей населению столиц. Характерно, что средняя численность населения крупнейших городов (кроме столиц), субмиллионников (городских округов с населением 0,5–1 млн чел.) и прочих крупногородских округов (0,25–0,5 млн чел.) уменьшается примерно с равным шагом 2 : 1 (табл. 1).

Следует выделить лидерство среди городов-миллионников РФ по численности населения Новосибирска (1,6 млн чел.) и Екатеринбурга (1,5 млн чел.). В то же время динамика населения в группе носила в исследуемый период неоднозначный характер. Так, лидерам не удалось нарастить население, тогда как в г. Краснодаре, Красноярске такой рост достиг 10 %; в Казани, Уфе и Волгограде он также был заметен. Одновременно в Нижнем Новгороде, Перми и Челябинске отчетливо проявилась депопуляция, значимый вклад в которую внес отрицательный естественный прирост (с 2020 г., периода пандемии), который обусловил сокращение населения в 2019– 2022 гг. в городах-миллионниках, за исключением Краснодара и Казани (см. табл. 2).

Достигнутые значения душевых социальноэкономических показателей городов значимо различны (см. табл. 3). Так, отличие душевого промышленного производства в обрабатывающей сфере между Краснодаром и таким центрами, как г. Челябинск и Уфа, – более чем 6-кратное. Лидерами обрабатывающего производства можно назвать г. Пермь и Нижний Новгород. Инвестиционное насыщение экономики в 2022 г. на максимальном уровне имело место в Казани, за которой со значимым отрывом следовали остальные миллионники; аутсайдерами же списка были г. Новосибирск, Самара, Красноярск, Волгоград и Челябинск.

Таблица 1

Группировка городских округов по численности населения по субъектам РФ

Класс	Население, тыс. чел.	Городские округа, ед.	Доля в населении РФ, %	Средняя численность населения в группе, млн чел.
РФ, всего	147,2	–	100	–
Москва и Санкт-Петербург (справочно)	18,6	–	12,6	–
Городские округа, в том числе:	78,8	612	53,5	–
Крупнейшие города (1 млн и более)	17,1	14	11,6	1,22
Крупные города, в том числе: – субмиллионники (0,5–1 млн чел.)	14,1	23	9,6	0,61
– прочие крупные (0,25–0,5 млн чел.)	15,9	46	10,8	0,35

Примечание. Составлено по: [Группировка городских округов ... , 2021].

Столь же значимо отличались и душевые параметры ввода жилья (разброс также достиг 6 раз): безусловным лидером являлся г. Краснодар; г. Омск, Волгоград, Челябинск и Нижний Новгород демонстрировали уровень кратно ниже среднего. Мягче – лишь вдвое – отличия были по душевому обороту розничной торговли (на противоположных концах списка – г. Краснодар и Омск), чему способствует учет только крупных и средних предприятий (табл. 3).

В свою очередь, динамические показатели свидетельствовали о столь же значимо разных городских траекториях (см. табл. 4). Так, весьма заметное сокращение душевого промышленного производства в ряде традиционных индустриальных центров (г. Пермь, Волгоград, Омск)

Таблица 2

Демографические параметры городов-миллионников

Город	Население к концу 2022 г.	К динамике, 2019–2022 гг., %	Естественный прирост, 2022 г., промилле	Среднегодовой естественный прирост, 2019–2022 гг., промилле
Краснодар	1 121	109,7	0,2	1,1
Новосибирск	1 635	100,6	–2,9	– 3,1
Екатеринбург	1 539	100,9	–0,8	– 1,2
Нижний Новгород	1 213	95,4	–6	–6,8
Казань	1 315	104,6	0,6	0,2
Омск	1 111	96,2	–4,7	–5,3
Самара	1 164	100,6	–5,6	–6,4
Ростов-на-Дону	1 136	99,8	–4,4	–4,4
Уфа	1 158	102,6	–5	– 3,4
Красноярск	1 198	109,4	–1,5	– 1,7
Воронеж	1 052	99,4	–4,5	–5,2
Пермь	1 027	97,3	–3,4	–3,9
Волгоград	1 026	101,7	–5,9	–6,9
Челябинск	1 183	98,8	–1,7	– 2,7
Среднее	1 206	101,2	– 3,26	– 3,5

Примечание. Составлено по: [Регионы России ... , 2022; Итоги ВПН-2020]. В табл. 2–4 жирным выделено превышение среднего по группе.

Таблица 3

Душевые индикаторы социально-экономических параметров городов-миллионников в 2022 г. (по крупным и средним предприятиям)

Город	Объем отгруженных товаров собственного производства, работ и услуг собственными силами, обрабатывающие производства, тыс. руб. / чел.	Инвестиции в основной капитал, тыс. руб. / чел.	Ввод в действие жилья за счет всех источников, кв. м общей площади / чел.	Оборот розничной торговли, тыс. руб. / чел.
Краснодар	91	131	2,686	326
Новосибирск	207	66	0,794	201
Екатеринбург	392	141	0,905	249
Нижний Новгород	431	149	0,473	238
Казань	351	190	0,665	208
Омск	342	118	0,382	162
Самара	314	80	0,547	185
Ростов-на-Дону	298	129	1,062	196
Уфа	591	136	1,010	173
Красноярск	382	96	0,696	171
Воронеж	202	121	0,840	179
Пермь	422	137	0,803	182
Волгоград	296	78	0,389	187
Челябинск	586	74	0,478	187
Среднее по группе	350	120	0,84	200

Примечание. Составлено по: [Регионы России ... , 2022].

и г. Краснодаре сопровождалось одновременным наращиванием обрабатывающей сферы в г. Новосибирске, Екатеринбурге, Казани. Опережающий рост душевых инвестиций отчасти коррелирует с опережающим ростом обрабатывающей промышленности. В «потребительском» сегменте можно указать на значимый (11,6 % в год в среднем по группе) рост душевого розничного товарооборота; нижесредним среднегодовым приростом при этом характеризовались г. Уфа, Екатеринбург, Казань и Самара. Рост показателя душевого ввода жилья в среднем достигал 6 % в год, однако в 6 городах имело место среднегодовое сокращение показателя, тогда как в Краснодаре, Нижнем Новгороде, Омске, Уфе, Перми наблюдалось кратное опережение среднего, что демонстрирует значимо отличную оценку перспектив центров населением – покупателями недвижимости.

Сопоставление значений демографических, а также достигнутых социально-экономических и динамических показателей позволяет констатировать значимую неоднородность группы городов-миллионников РФ. Условной мерой такой неоднородности может выступать число показателей (демографических, статических и динамических), по которым городами достиг- нуто превышение средних по группе значений (см. рис. 1).

Так, исходя из количества показателей, где достигнуто превышение среднего, условным лидером можно назвать г. Екатеринбург, который имел в 2022 г. вышесредний уровень по всем 4 социально-экономическим показателям, вышесред-нюю динамику по одному из показателей и вы-шесредние параметры естественного прироста населения.

В целом первый , «лидирующий», тип миллионников (г. Екатеринбург, Краснодар, Казань, Уфа, Нижний Новогород) имеет 3–4 вышесред-них душевых показателя, 2–4 вышесредних динамических показателя, характеризуясь также вышесредними динамикой населения и естественным приростом за период.

Второй тип : при вышесредних параметрах по 1–2 показателям и по 1–3 показателям динамики, в половине городов сокращение населения дополнялось отрицательным естественным приростом.

Наконец, третий тип (г. Волгоград, Омск, Самара) – города-миллионники с нижесредними значениями по всем 4 показателям и нижесредним показателем динамики по 2–3 показателям в сочетании с отрицательным естественным при-

Таблица 4

Динамика душевых индикаторов социально-экономических параметров городов-миллионников в 2019–2022 гг. (по крупным и средним предприятиям), % / год

Город	Объем отгруженных товаров собственного производства, работ и услуг собственными силами, обрабатывающие производства, тыс. руб. / чел.	Ввод в действие жилья за счет всех источников, кв. м общей площади / чел.	Оборот розничной торговли, тыс. руб. / чел.	Инвестиции в основной капитал, тыс. руб. / чел.
Краснодар	–12,6	14,3	19,1	6,7
Новосибирск	12,6	7,5	13,3	3,2
Екатеринбург	12,0	1,6	8,5	8,2
Нижний Новгород	7,2	20,8	14,5	31,8
Казань	17,8	–1,5	6,7	28,2
Омск	–19,1	13,4	12,6	9,3
Самара	12,2	7,2	7,9	–4,5
Ростов-на-Дону	12,6	–0,7	15,5	18,5
Уфа	2,7	18,6	4,1	13,4
Красноярск	8,2	–4,7	10,2	1,8
Воронеж	9,6	–9,9	11,8	4,9
Пермь	–11,0	20,7	13,4	8,0
Волгоград	–17,8	–1,1	13,2	5,4
Челябинск	13,9	–2,0	11,3	4,8
Средний процент изменения	3,4	6,0	11,6	10,0

Примечание. Составлено по: [Регионы России ... , 2022].

ростом, что характеризует перспективы таких центров как сложные.

Таким образом, российские миллионники демонстрируют значимо различные значения ключевых социально-экономических показателей, а показатели динамики свидетельствуют о разных траекториях их развития в наиболее значимых сферах.

Таким образом, города-миллионники не являются однородной «зоной благополучия», что применительно к исследовательской практике означает ограниченную аналитическую ценность анализа миллионников в числе широкого круга городов РФ.

В практическом плане анализ демонстрирует значимую потребность в следующем:

– формировании политики, учитывающей специфику, неоднородность и расхождение трендов городов-миллионников;

– целевой (адаптированной к наиболее острым проблемам отдельных групп центров) политике; приоритетной группой внимания являются города, в которых социально-экономическое отставание сопровождается демографическим;

– верификации ключевых векторов городских и региональных стратегий с учетом относительных позиций исследуемых городов.

Данные приоритеты могут быть реализованы посредством адаптации регуляторных механизмов отраслевой и бюджетно-налоговой сферы, внесения уточнений в действующие государственные программы и региональные государственные программы РФ.

Заключение

Отсутствие системной городской политики в России в постсоветский период выступает фактором пролонгации реактивной городской политики и ее сосредоточения на проблемных ареалах и городских агломерациях. Отсутствие системного управленческого видения роли и места крупнейших городов порождает проблемы реализации их общесистемного потенциала.

Исследование городов-миллионников РФ свидетельствует, что они отличаются значимо различными траекториями динамики социально-экономических параметров, формируя, в том числе, подгруппу городов с отставанием по демографическим и социально-экономическим показателям. Это является основанием выстраивания предметной и дифференцированной политики в отношении как класса крупнейших городов в целом, так и типов городов внутри данного класса. При этом реализация управленческих векторов может идти как по пути адаптации к потребностям таких городов уже реализуемых мер, так и в направлении верификации разрабатываемых городских и региональных стратегий для учета ими позиций соответствующих центров и формирования задач активизации их макросистемного потенциала.