Государственная дума I и II созывов: внешнеполитические аспекты парламентской деятельности (апрель 1906 – июль 1907 гг.)

О бновление государственного устройства страны в период Первой русской революции 1905–1907 гг. затронуло фундаментальные основы политической системы и привело к изменениям в сфере внешней политики. Де-юре внешнеполитические полномочия императора полностью сохранялись и даже были расширены. Согласно Основным законам 1906 г. глава государства по-прежнему держал в своих руках все нити управления международными отношениями (определял общий внешнеполитический курс государства, заключал международные соглашения, осуществлял текущий контроль за деятельностью министерства иностранных дел). Де-факто появление представительной власти, формирование многопартийности, расширение гражданских и политических свобод существенно усложнили процесс функционирования внешнеполитического механизма Российской империи, создав целый ряд косвенных инструментов давления на международную политику самодержавия. Переход к думской монархии стал ключевым фактором, который определил стремительный рост интереса российского общества к вопросам внешней политики, заметное усиление влияния общественного мнения на выработку и принятие важнейших внешнеполитических решений.

Накануне созыва Законодательного собрания представители высшей бюрократии, участвовавшие в обсуждении правового статуса Государственной думы, пытались оставить максимум полномочий за императором и в области управления, и в области законодательства. Особо оговаривалось, что внешняя политика вместе с вопросами обороны, управления императорским двором будет выведена из-под юрисдикции депутатов1.

На практике исполнительной власти не удалось полностью исключить Государственную думу из внешнеполитического процесса. Во-первых, Законодательное собрание получило право утверждать проект государственного бюджета, включавшего расходы МИД на содержание центрального аппарата, дипломатических и консульских постов. От Госдумы зависело предоставление дополнительных ассигнований, рассмотрение штатных изменений, перераспределение средств между отдельными статьями сметы. Во вторых, Государственная дума, не выходя за рамки своих компетенций, могла осуществлять международную деятельность, развивать сотрудничество с зарубежными парламентами, налаживать контакты с межпарламентскими организациями. В-третьих, в арсенале депутатского корпуса имелось право запроса к правительственной администрации по поводу незакономерных действий. Также парламентарии в случае необходимости получали возможность «задавать вопросы» министрам, обращаться в правительство за дополнительными разъяснениями интересующих дел. И запросы, и вопросы могли быть использованы Думой для привлечения внимания к внешнеполитическим проблемам и оказания давления на дипломатическое ведомство.

Политическая конфигурация Государственной думы I созыва (27 апреля – 8 июля 1906 г.) оказалась совершенно неожиданной для нового Совета министров во главе с И.Л. Горемыкиным. Практически сразу оппозиционные фракции, сформировав парламентское большинство, начинают последовательное наступление на власть, выступая за расширение полномочий народного представительства и введение парламентаризма. В ответ на тронную речь монарха депутаты принимают решение подготовить адрес – своего рода декларацию о намерениях, «законодательную программу думских работ». Среди главных приоритетов провозглашается создание ответственного министерства, проведение политической амнистии, установление всеобщего избирательного права, преобразование местного управления, реализация аграрной реформы с отчуждением части помещичьих земель.

4 мая 1906 г. на пленарном заседании, посвященном обсуждению заключительной части адреса, народные избранники поднимают вопрос об участии российского парламента в формировании и реализации внешнеполитического курса страны. М.М. Ковалевский, лидер партии демократических реформ, обращает внимание присутствующих, что в проекте документа отсутствует позиция Законодательного собрания по внешней политике. «Я полагаю, что Государственная дума как представительное учреждение Российской империи не может игнорировать ее отношений к дру- гим народам Европы и должна высказать свою общую точку зрения… какой внешней политике Россия желает следовать»1. В ходе развернувшейся дискуссии выяснилось двоякое отношение законодателей к внесению в адрес пункта о международной политике. Многие депутаты подвергли сомнению своевременность и целесообразность данной инициативы. Доводы противников упоминания в тексте международной тематики высказал В.Д. Набоков: «Как ни симпатично предложение М.М. Ковалевского и как по своему существу оно ни возбуждает… полнейшего сочувствия, но тем не менее… оно не желательно. Мы здесь никакой внешней политики не касались, мы говорили о другом, чего будем ждать от Государя; мы указывали на вопиющие наши нужды, на страшные внутренние язвы…»2 Авторитетного кадетского юриста поддержали товарищи по партии Ф.И. Родичев, кн. Д.И. Шаховской, И.В. Галецкий, В.А. Племянников, Е.Г. Шольп, В.Е. Якушкин, трудовик Г.Н. Шапошников.

Большинством голосов поправка М.М. Ковалевского была отклонена и не попала в окончательный текст документа. Между тем, радикальные настроения «Думы народного гнева» в полной мере отразились на обсуждении внешнеполитической части адреса. Все участники дискуссии сходились в одном: российскому представительному учреждению необходимо включиться в борьбу за влияние на внешнеполитический курс самодержавия и «завоевать себе право участия в международных делах»3.

Свою международную деятельность Государственная дума I созыва начинает с налаживания контактов со старейшей международной организацией – Межпарламентским союзом. Неоднократно обращаясь к причинам и урокам недавней Русско-японской войны, парламентарии весьма высоко оценивали деятельность Межпарламентского союза по пропаганде идей международного третейского суда, ограничения вооружений, регламентации военных действий. Кроме того, сотрудничество российского пар- ламента с представительными учреждениями других стран открывало широкие возможности для парламентской дипло -матии, способствовало повышению роли Государственной думы в формировании внешнеполитического курса правитель ства.

На заседании Государственной думы 30 июня 1906 г. принимается решение всту-пить в Межпарламентский союз и напра-вить своих представителей на XIV кон -гресс в Лондон. В состав русской парла-ментской делегации было избрано 6 чел.: А.Ф. Аладьин (трудовик), А.В. Васильев (кадет), М.М. Ковалевский (Партиядемо-кратических реформ), М.Я. Острогорский (беспартийный), Ф.И. Родичев (кадет), А.А. Свечин (кадет). Прибыв в Лондон, депутаты Госдумы планировали нала дить связи с представителями деловых и политических кругов Великобритании, лидерами парламентских групп других государств. Однако события в России нарушили запланированный ход визита. Открытие межпарламентского кон гресса в стенах Вестминстерского дворца совпало с роспуском Государственной думы I созыва. Председатель думской делегации М.М. Ковалевский был вынуж-ден сделать заявление об окончании мис сии думцев и немедленном возвращении на родину1. Члены Межпарламентского союза просили представителей россий ского парламента продолжить работу до окончания форума, предлагая обойти юридические формальности, связанные с изменением их статуса. Но решение пре рвать визит в Великобританию осталось неизменным, подогрев интерес зарубеж ной прессы к роспуску Государственной думы и превратив думцев в «настоящих героев дня».

Центральным событием открытия конференции стала речь англий ского премьер - министра Г. Кэмпбелла -Баннермана, имевшая большой резонанс в Петербурге. Он заявил, что первый официальный акт русского парламента в области внешней политики — избрание делегатов на межпарламентский конгресс мира — хороший симптом и для будущего России, и для будущего Европы. «Новые учреждения имеют часто тревожную, если не бурную молодость... Мы можем сказать с полной искренностью: Дума умерла, да здравствует Дума!»2

В российских правящих кругах высту пление Г. Кэмпбелла Баннермана расце нили как прямую поддержку либеральной оппозиции и как вызов, направленный непосредственно против государствен ного строя и Николая II. «Некорректный» комментарий по поводу парламентского кризиса грозил подорвать наметив шееся русско - английское сближение. Российская либеральная печать призы вала исполнительную власть не драма тизировать ситуацию и более взвешенно отнестись к словам британского премьера: «Возглас сэра Кэмпбелла-Баннермана...-это прежде всего выражение безусловного сочувствия к русскому народному пред ставительству, признание его жизненно сти, законных прав на существование и торжественное пожелание его скорейшего возрождения. Никакой критики, ни рез кой, ни мягкой, по адресу русского прави-тельства тут не содержится»3.

В конечном итоге происшедший инци дент не сказался на русско английских отношениях. Дипломатические ведомства двух стран, заинтересованные в сближе нии, вскоре продолжили консультации по урегулированию сложных азиатских вопросов, завершившиеся разделом сфер влияния в Афганистане, Тибете и Персии. Между тем, признание и поддержка, ока занная российским депутатам со стороны правительств и представительных учреж дений ведущих западных стран, показали, что Государственная дума стала весомым фактором не только внутренней, но и внешней политики страны.

Министр иностранных дел А.П. Извольский в междумский период предпринял несколько попыток привлечь российский парламент к участию во внеш -неполитическом процессе. Формы этого участия, не выходя за рамки Основных законов, должны были наладить посто янное сотрудничество правительства с ведущими политическими партиями и обществом в целом по вопросам внеш ней политики, усилить влияние МИДа на общественное мнение и, самое главное, при необходимости обеспечить твердую опору планируемым внешнеполитиче ским шагам самодержавия на международной арене.

Первая попытка расширить внешнепо -литические прерогативы народного пред -ставительства завершилась неудачей. В августе 1906 г. Совет министров отклонил инициативу МИДа, предусматривавшую предварительное обсуждение в стенах Государственной думы международных соглашений, носящих экономический характер. И только вторая попытка, когда А.П. Извольский решил действовать в обход правительства и обратился непо средственно к императору, принесла результат. Николай II согласился с аргу-ментами докладной записки, разрешив министру иностранных дел в тех случаях, которые он признает нужными, давать Законодательному собранию соответству-ющие разъяснения1.

В Государственной думе II созыва (20 февраля — 2 июня 1907 г.) оппозицион-ные партии вновь получили значитель ный перевес. Надежды премьер министра П.А. Столыпина наладить конструктивное взаимодействие двух ветвей власти и так тика умеренных «Думу беречь» были обре -чены на провал. С каждым днем станови лось все более очевидно, что совместная законодательная работа правительства и оппозиции невозможна. Проигнорировав основные законопроекты Совета мини стров, народные избранники выдвинули на первый план наиболее конфликтные внутриполитические вопросы — отмену военно полевых судов, проведение поли тической амнистии, принудительное отчуждение частновладельческих земель. Следует отметить, что сфера внешней политики на пленарных заседаниях II Думы не затрагивалась, получив лишь некоторое освещение при рассмотрении сметы МИДа на текущий год.

В конце февраля 1907 г. правительство представило Законодательному собра нию проект государственной росписи доходов и расходов. Депутаты подвергли министерский документ серьезной кри тике. Прежде всего, нарекания вызвала структура и сам порядок составления бюджета. Члены бюджетной комиссии Думы отмечали, что смета составлена без четкой систематизации, логической обработки, необходимых расчетов. Не меньше претензий было и к содержанию проекта бюджета внешнеполитического ведомства. Депутаты обратили внимание на слабое обоснование расходных статей сметы, предложив в будущем пересмо треть распределение окладов высшим дипломатическим чиновникам, сократить расходы на представительские функции, проанализировать эффективность кон сульских учреждений. По мнению дум цев, министерство не потрудилось предо ставить бюджетной комиссии «сообра жения, освещающие смету с общегосу дарственной точки зрения», разъяснить первоочередные потребности ведомства, текущие цели и задачи, стоявшие перед русской дипломатией на международной арене. Представители ведомства также ни словом не обмолвились о предстоящей реформе министерства2.

30 мая 1907 г. доклад по смете рас -сматривался бюджетной комиссией с участием чиновников МИДа во главе с А.П. Извольским. Председатель комис сии М.П. Федоров выразил твердую уве-ренность, что при представлении сметы на 1908 г. министр иностранных дел познакомит Государственную думу с про граммой намеченных реформ. Депутаты подготовили собственные рекомен дации по совершенствованию работы МИДа. Список из 12 пунктов был пере дан Извольскому и содержал следующие предложения: «1. Более правильная по -становка работы в центральных учреж дениях. 2. Реорганизация Учебного отде -ления восточных языков. 3. Сокращение расходов на телеграфные сношения. 4. Сокращение штатов так называемых “чиновников особых поручений” при генерал - губернаторах. 5. Реформа изда -ний Министерства иностранных дел, ныне совершенно не удовлетворяю -щих цели. 6. Сокращение кредитов на “путевое довольствие”. 7. Сокращение “секретных расходов”. 8. Уменьшение необычайно крупных жалований, полу чаемых послами; сокращение ненужных дипломатических постов. 9. Экономия в расходовании денег на наем и содержание помещений. 10. Сокращение ненужных консульских постов. 11. Реформа цер ковных учреждений при посольствах и миссиях. 12. Реформа вопроса о нештат ных агентах»1. Министр иностранных дел обещал дать «подробные ответы по всем пунктам вопросного листа». Однако 2 июня 1907 г. последовал роспуск российского парламента, прервав намеченные консультации бюджетной комиссии и Министерства иностранных дел.

Таким образом, несмотря на кратковременный период работы Государственной думы I и II созывов, тяжелейший внутренний кризис, депутатский корпус не оставил без внимания внешнюю политику Российской империи. С первых дней Госдума включилась в борьбу за право участия в международных делах. Парламентские фракции предпринимали активные шаги по развитию межпарла- ментского сотрудничества, налаживанию конструктивных взаимоотношений с Министерством иностранных дел при рассмотрении бюджета. Появление законодательного учреждения открывало новые возможности и для политических партий, стремившихся усилить свое влияние на внешнеполитический процесс, и для самодержавия, все больше нуждавшегося в поддержке обществом проводимого международного курса. Учитывая данное обстоятельство, в мае 1907 г. император разрешил министру иностранных дел выступать перед депутатами с разъяснениями вопросов внешней политики. Российский парламент фактически наделялся правом «совещательного голоса», имея возможность напрямую получать необходимую информацию и декларировать собственную позицию.