Государственная кадастровая оценка земель как правовой мем

А втор термина «мем» Ричард Докинз определяет его как репликатор, т.е. объект, который для размножения копирует сам себя. Мемы могут размножаться как по воле носителя, так и вне зависимости от нее. Считается, что именно Докинз впервые предложил использовать концепцию репликатора (мема) применительно к социокультурным процессам. Примеры мемов, приводимые самим Докинзом, – это мелодии, устойчивые языковые выражения, мода, технология постройки арочных сводов и др. [Докинз 2011]. Более подробно с идеями Докинза можно ознакомиться непосредственно в его трудах «Эгоистичный ген» и «Расширенный фенотип». Наибольшей известностью последнего времени пользуются интернет-мемы («превед-медвед», «меня интересуют только мыши, их стоимость и где приобрести», «эй ты кто такой, давай до свиданья»).

Для целей настоящей статьи (вне дискурса меметики) мемы можно определить как свойство информации, придающее ей дополнительное поведенческое проявление, в т.ч. самовоспроиз-водство. Количественное накопление воспроизведенного мема может оказывать деструктивное влияние на информацию, свойством которой он является. Законотворческая деятельность в Российской Федерации не избежала мемонизации. Данная деятельность в РФ собственно нормативными правовыми актами не регламентируется. По мнению известных российских правоведов, в стране отсутствуют нормы конституционного (государственного) права, регулирующие правила юридической техники создания нормативного правового акта, очередность в законотворческом процессе, его достаточность либо избыточность в какой-либо отрасли права1. Более того, сами по себе перечисленные темы законотворческого процесса табуированы для публичного обсуждения. Более того, сотрудники администрации Президента РФ некоторые федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией РФ при ее принятии в 1993 г., и в 2014 г. считают преждев- ременными2. Отсутствие приведенного регулирования ведет, с одной стороны, к бесконечному множеству изменений и дополнений к отраслевому законодательству. С другой стороны, одним из следствий подобного законотворчества выступает избыточность использования в одних отраслях права определенных шаблонов, стандартизированных понятий, сформулированных и предназначенных к использованию в других отраслях права и являющихся, согласно приведенному определению, мемами в праве. Например, Кодекс об административных правонарушениях менялся Государственной думой IV созыва 65 раз, V созыва – 107, а в текущем созыве депутаты корректировали кодекс 164 раза3.

Одним из первых и ставшим самым ярким правовым мемом современности выступил мем «минимальный размер оплаты труда» (далее – МРОТ). Термин МРОТ в российском законодательстве появился в 1991 г. в связи с принятием закона РСФСР от 19 апреля 1991 г.4, и в период с 1992 г. по начало 2010-х гг., вопреки своему названию и Конвенции Международной организации труда/ ООН № 131 «О минимальной заработной плате, 1970»5, являлся законодательно установленным размером денежных средств, применяемым как для регулирования размера оплаты труда, так и для определения:

– размеров пособий по временной нетрудоспособности;

– выплат в возмещение вреда, причиненного увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей;

– обязательных налоговых и не налоговых платежей;

– уставных капиталов субъектов предпринимательской деятельности;

– штрафов, налагаемых за совершение административного правонарушения;

– штрафов, применяемых в качестве санкции за совершение преступления1.

Совершенно очевидно, что придание МРОТу иных функций, нежели регулирование трудовых отношений, привело к невозможности его использования по назначению. Фактически функции МРОТа в законодательстве России в настоящее время выполняются величиной прожиточного минимума трудоспособного населения через установление их нормативной взаимозависимости.

Подобным межотраслевым инструментом правового регулирования, уже начавшим проявлять способности к репликации в текущей реформе органов государственной власти и управления, земельной реформе и реформе гражданского законодательства, становится понятие «государственной кадастровой оценки [недвижимости]». В современном законодательстве РФ под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя:

– принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

– формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

– отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

– определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

– экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

– утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

– опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

– внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости2.

Кадастровой оценке противопоставлена рыночная, определенная законом как наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Можно заключить, что государственная кадастровая оценка является стоимостью объекта недвижимости, определенной методами массовой оценки и соотносящаяся с рыночной стоимостью объекта оценки в случаях, прямо предусмотренных законом либо судебным актом [Майборода 2013: 31]. Кадастровую оценку недвижимости, исходя из выполняемых ею функций в исторической ретроспективе, можно рассматривать в качестве развития правовых категорий налогового права: инвентаризационной стоимости и нормативной цены земли. Инвентаризационная стоимость для целей налогообложения физических лиц определяется как восстановительная стоимость объекта с учетом износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы и услуги3. Нормативная цена земли для целей налогообложения – это показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости4, при этом соотношение нормативной цены земли и рыночной цены земельного участка правительством РФ допускалось только в пределах 25% превышения рыночной цены над нормативной5. В советском земельном праве государственный земельный кадастр содержал сведения регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель и служил целям организации эффективного использования земель и их охраны, планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства, а также осуществления других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель1. Иначе говоря, функционально государственный земельный кадастр (кадастр недвижимости) сменил экологическое информационное наполнение на экономическое.

Однако, в отличие от указанных дефиниций «нормативная цена земли» и «государственный земельный кадастр», имевших регулятивные функции, соответственно, только в налоговом и только в земельном отраслях, термин «государственная кадастровая оценка» приобрел черты межотраслевого инструмента.

Согласно принципу платности использования земель, сформулированному в п. 7 ч. 1 ст. 1 и ст. 65 Земельного кодекса РФ, использование земель в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата2. Налог на недвижимость до настоящего времени на территории РФ не введен в полном объеме, однако при исчислении земельного налога в соответствии с требованиями ст. 390 Налогового кодекса в качестве налоговой базы используется кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложе-ния3. Таким образом, мем «кадастровая стоимость земельного участка» используется в налоговом праве.

Такая форма платы за землю, как арендная плата, закреплена в ч. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ и является бланкетной нормой, корреспондирую- щей к отраслевым законодательным актам и подзаконным нормативным правовым актам, осуществляющим регулирование применительно к категории земель и уровню публичной организации собственника-арендодателя. Общим параметром указанного массива законодательства выступает установление размера арендной платы в процентном диапазоне, исчисляемом от размера кадастровой оценки земельного участка. Например, арендная плата земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения установлена в размере 0,3% его кадастровой стоимости4; арендная плата за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, определена в размере 2% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков; стоимость аренды земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, составляет 1,5% кадастровой стоимо-сти5; размер арендной платы за аренду земельного участка, находящегося в федеральной собственности и предоставленного (занятого) для размещения тепловых станций, обслуживающих их сооружений и объектов, определен в размере 1,6% кадастровой стоимости соответствующего земельного участка6. Таким образом, мем «кадастровая стоимость земельного участка» используется в гражданском законодательстве в качестве регулятора существенного условия договора аренды земельного участка – размера арендной платы.

Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе- ния», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным федеральным законом, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.8. Кодекса об административных правонарушениях. Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. и очередными изменениями КоАП санкция за данное правонарушение установлена в виде штрафа, исчисляемого в процентах от кадастровой стоимости земельного участка. Таким образом, мем «кадастровая стоимость земельного участка» используется и в законодательстве об административной ответственности для целей определения размера ответственности1.

Приведенное использование инструмента государственной кадастровой оценки со всей очевидностью свидетельствует о его распространении в иные отрасли законодательства, нежели правовое регулирование оценочной деятельности. Вполне ожидаемыми явятся проявления исследуемого мема в уголовном законодательстве (например, в санкциях, предусматривающих ответственность за порчу земли) и в гражданско-правовом регулировании сделок с недвижимостью для целей фискальной легализации фактических объемов сделок с нею. Предпосылки для последнего уже созданы ч. 11 и 13 ст. 39 проекта изменений в Земельный кодекс1, внесенного на рассмотрение Государственной думы РФ правительством РФ2, согласно которым стартовая цена аукционной продажи земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, определена в размере ее кадастровой стоимости, а продажи права на заключение договора аренды составляет 1,5% кадастровой оценки.

Само по себе использование стандартизированного (шаблонного) правового инструмента не может оцениваться ни как отрицательное, ни как положительное явление, помимо очевидного удобства такого применения в законотворческом процессе. Не вызывает сомнений, что именно это удобство и является базовой причиной мемонизации законотворческих процедур. Однако в деятельности по применению норм права при достижении определенного предела размножения функция мема как удобного инструмента при законотворчестве вытесняется невозможностью его использования именно в тех целях, для которых он, собственно, создавался. Данный процесс со всей наглядностью продемонстрирован в мемонизации законодательства о минимальном размере оплаты труда. Утрата термином МРОТ регулятивной функции в трудовых отношениях не привела к каким-либо очевидным негативным последствиям. Использование суррогатных терминов затруднило когнитивные процессы, но не повлияло на правоприменительные.

В отличие от приведенного примера, современная массовая государственная кадастровая оценка земель явилась затратной деятельностью государства, финансирование которой производилось из бюджетов различных уровней на условиях размещения заказов для обеспечения государственных нужд. Многоэтапность процедуры массовой оценки, призванная обеспечить ее максимальную объективность, влекла за собой и ее затратность. Утрата термином «кадастровая оценка» надлежащей правовой функции (оценка для целей налогообложения) вследствие мемо-низации будет означать бесцельность всего финансирования этих затрат из бюджетов различных уровней. Это является неприемлемым, и именно в указанной связи рассмотренная мемо-низация законодательства должна остановить свое победное шествие.