Государственная поддержка жилищно-коммунального хозяйства региона

КОЖЕВНИКОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ младший научный сотрудник отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах

В статье проведен анализ текущего состояния жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области, выявлены ключевые проблемы данной сферы региональной экономики, к числу наиболее важных из которых относятся высокий уровень износа основных фондов и непроизводительных потерь ресурсов, неэффективное использование имеющихся финансовых средств. Обосновано, что существующие темпы обновления основных фондов и нового строительства в отрасли не позволяют провести ее полноценную модернизацию. При этом объемы государственной поддержки жилищно-коммунального хозяйства региона являются недостаточными, имеют тенденцию к сокращению и снижению доступности и направлены прежде всего на точечное решение проблем. В связи с этим обоснована актуальность развития механизмов государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве, выявлены приоритетные направления государственной политики и предложены инструменты, реализация которых позволит сформировать благоприятный инвестиционный климат в отрасли и будет способствовать привлечению частных инвестиций в данную сферу региональной экономики.

Жилищно-коммунальное хозяйство, инвестиционные процессы, государственная поддержка, государственно-частное партнерство, Вологодская область.

Внедрение рыночных механизмов хозяйствования в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) страны характеризовалось отказом от монопольного положения государства в управлении данной сферой экономики, сокращением объемов ее бюджетного финансирования. Основным принципом реформирования российского ЖКХ было про- возглашено достижение самоокупаемости отрасли на основе перехода на экономически обоснованные тарифы. В связи с этим уровень возмещения потребителем затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг имел тенденцию к ежегодному росту. Если в советский период население оплачивало только около 4 – 5% от их стои- мости, а остальные издержки покрывались за счет бюджета в форме дотаций, то в настоящее время установленный уровень возмещения составляет более 90% (в Вологодской области в 2012 году – 99,6%, Псковской области – 100%, в среднем по СЗФО – 92,9%, во Владимирской области – 100%) [2; 3; 4]. Данное обстоятельство является одной из главных причин, обусловивших рост тарифов на протяжении последних лет.

Вместе с тем следует отметить, что реальная потребность в инвестициях для модернизации отрасли настолько велика, что покрыть ее за счет тарифов возможно только при их галопирующем росте. Однако это связано с резким нарастанием социальной напряженности в обществе, сокращением реальных доходов и снижением качества жизни населения.

Хроническое недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства является главной причиной кризисного состояния данной сферы экономики и фактором, обусловившим дальнейшее нарастание уровня физической и моральной изношенности основных фондов. Так, если в 2008 году в Вологодской области отслужили свои нормативные сроки и нуждались в замене 37% тепловых и паровых сетей, то в 2012 году - 41% (табл. 1). Аналогичная ситуация наблюдается в сфере водоснабжения и водоотведения.

По состоянию на 1 января 2013 года в среднем по региону износ сетей канализации составил 69,8%, водопровода – 69,6%, тепловых сетей – 61,6% [1]. Высокий уровень физического и морального износа инженерных коммуникаций ведет к большим непроизводительным потерям ресурсов в сетях (воды, тепла), росту аварийности и снижению качества предоставляемых услуг.

По оценкам Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области, потребность в инвестициях для приведения в норматив- ное состояние основных фондов ЖКХ региона оценивается в 53 млрд руб. Вместе с тем без кардинального изменения организационно-экономического механизма управления данной сферой экономики привлечь такие объемы финансовых ресурсов в ближайшее время не представляется возможным.

При этом основной объем имеющихся средств в отрасли направляется не на капитальные вложения, а на покрытие высоких эксплуатационных издержек хозяйствующих субъектов (в 2012 году 92,2% от общего объема расходов предприятий ЖКХ региона приходилось на данные статьи, в то время как на инвестиционные цели – лишь 7,8% финансовых средств1) [3; 12].

Существующие темпы обновления изношенных объектов коммунальной инфраструктуры недостаточны. Так, в настоящее время ежегодно заменяется только 1 – 2% от общей протяженности сетей (водоснабжения, канализации, теплоснабжения), тогда как реальная ежегодная потребность для проведения их полноценной модернизации – 10 – 12%, а для прекращения дальнейшего нарастания уровня их износа – 4 – 5% [8].

При этом развитие систем коммунальной инфраструктуры за счет нового строительства в течение последних десятилетий резко сократилось. Если в 1991 году в области было введено в эксплуатацию 73,4 км водопроводных сетей, то в 2008 – 2012 гг. объемы их ввода упали в среднем в 4 – 5 раз. Практически не осуществляется нового строительства тепловых сетей и сетей канализации. Исключением является отрасль газоснабжения, которая довольно динамично развивается за счет привлечения частных инвестиций в транспортировку и распределение газа (табл. 2).

Таблица 1. Состояние коммунального хозяйства Вологодской области

Показатель	Год					2012 г. к 2008 г., +\-, п. п.
	2008	2009	2010	2011	2012
1. Протяженность тепловых и паровых сетей, км	1876,4	1916,4	1816,8	1834,6	1840,7	-35,7
из них нуждается в замене, % в их общей протяженности	36,7	29,3	40,5	39,9	41,0	4,3 п. п.
заменено в течение года, км	42,9	40,3	33,6	35,5	30,4	-12,5
заменено в течение года, % в общей протяженности водопроводных сетей	2,3	2,1	1,8	1,9	1,7	-0,6 п. п.
2. Протяженность водопроводных сетей, км	2616	2620	2659,8	2637,4	2671,5	55,5
из них нуждается в замене, % в их общей протяженности	29,0	30,3	30,8	32,0	32,0	3,0 п. п.
заменено в течение года, км	37,4	43,0	38,4	34,7	33,9	-3,5
заменено в течение года, % в общей протяженности водопроводных сетей	1,4	1,6	1,4	1,3	1,3	-0,1 п. п.
3. Протяженность канализационных сетей, км	978	989,3	1021,9	1018,6	1035,1	57,1
из них нуждается в замене, % в их общей протяженности	18,9	17,2	18,3	22,1	23,0	4,1 п. п.
заменено в течение года, км	8,4	7,1	10,8	7,9	4,9	-3,5
заменено в течение года, % в общей протяженности водопроводных сетей	0,9	0,7	1,1	0,8	0,5	-0,4 п. п.

Источник: Коммунальное хозяйство Вологодской области в 2012 году: стат. бюллетень / Вологдастат. – Вологда, 2013. – 53 с.

Таблица 2. Ввод в действие коммунальных сетей в Вологодской области, км

Коммунальная инфраструктура	1991 г.	2000 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2012 г. к 1991 г., раз
Водопровод	73,4	8,9	6,7	10,7	8,8	19,8	5,3	0,07
Канализация	4,3	0,9	2,0	0,2	8,8	0,0	1,0	0,23
Теплоснабжение	13,3	4,9	0,1	0,0	0,5	0,0	0,8	0,06
Газовые сети	99,5	87,5	34,4	122,6	49,8	137,7	32,7	0,33

Источник: Сфера услуг Вологодской области: стат. сб. / Вологдастат. – Вологда, 2013. – 81 c.

Аналогичная ситуация наблюдается в жилищном хозяйстве региона. Сокращение государственного финансирования данной сферы, а также недостаточные объемы отчислений собственников на капитальный ремонт не позволяют решить проблему нарастания уровня ветхости и аварийности жилищного фонда региона. Так, в 2012 году к данной категории относилось 6% общей площади жилья региона, что на 0,4 п. п. выше уровня 2008 года (табл. 3). При этом ежегодно капитально ремонтируется только 2 – 3% жилищного фонда, что недостаточно для устранения его изношенности.

В связи с этим в настоящее время его «недоремонт» в целом по области оценивается более чем в 26 млрд. рублей. Решение данной проблемы федеральные и региональные органы власти видят в организации новой системы капитального ремонта. Для этого в 2013 году в Вологодской области была создана некоммерческая организация «Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Вологодской области». Основными функциями данной структуры являются:

• -    аккумулирование взносов собственников на капитальный ремонт;

• -    осуществление функций технического заказчика;

• -    финансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов, включенный в региональную программу;

• -    оказание консультационных и информационных услуг собственникам, управляющим компаниям (ТСЖ, ЖСК), местным органам власти по вопросам организации и проведения капитального ремонта;

• -    взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления области в целях своевременного проведения ремонта общего имущества многоквартирных домов [10].

Доходы Фонда формируются за счет ежемесячных взносов собственников на капитальный ремонт (на 2013 год они установлены в размере 6,60 руб./кв. м площади

Таблица 3. Состояние жилищного фонда Вологодской области

Показатель	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2012 г. к 2008 г., раз (п. п.)
Жилищный фонд, тыс. кв. м	30461,4	30968,5	31316,8	32028,6	32322,6	1,06
Ветхий и аварийный жилищный фонд, тыс. кв. м	1712,7	1853,0	1897,0	1897,7	1950,2	1,14
% от общей площади жилищного фонда	5,6	6,0	6,0	5,9	6,0	+0,4
Капитально отремонтировано жилищного фонда, тыс. кв. м	1078,4	644,5	831,0	77,3	924,5	0,86
% от общей площади жилищного фонда	3,5	2,1	2,7	0,2	2,9	-0,7 п.п.
Источник: Жилищный фонд Вологодской области: инф. записка / Вологдастат. – Вологда, 2013. – 36 с.

жилья), привлекаемых кредитов (займов), а также прочих доходов. Данные средства будут направляться исключительно на проведение капитального ремонта, а также погашение процентов по заемным средствам. Все административно-хозяйственные расходы, связанные с деятельностью данного института, будут финансироваться за счет средств регионального бюджета.

Таким образом, основное бремя финансирования капитального ремонта и содержания жилищного фонда в соответствии с действующим законодательством переложено на собственника, а государство в лице фонда при этом будет осуществлять организационную и сопроводительную работу.

Рыночные преобразования активно осуществляются и в коммунальной сфере области. Так, в течение последних лет большинство муниципальных унитарных предприятий (МУП) были ликвидированы и преобразованы в организации частной организационно-правовой формы (ООО, ОАО), владеющие объектами коммунальной инфраструктуры на основе частной собственности, договоров аренды. Вместе с тем данные соглашения являются краткосрочными и не обязывают предприятия к осуществлению капиталовложений в обновление инженерной инфраструктуры. Иными словами, бизнес привлекается преимущественно к управлению объектами ЖКХ и не несет какой-либо ответственности за их модернизацию.

При этом объемы государственного финансирования отрасли в течение последних лет снижаются. Ликвидировано перекрестное субсидирование и дотирование предприятий, бюджетные средства предоставляются преимущественно на выплату субсидий населению при оплате жилищно-коммунальных услуг и поддержку других льготных категорий граждан.

Одним из главных инструментов поддержки отрасли на федеральном уровне в настоящее время является Фонд содействия реформированию ЖКХ, деятельность которого продлена до 1 января 2018 года. Однако следует отметить, что доступность финансовой поддержки данного института постепенно уменьшается, что обусловлено ужесточением требований, предъявляемых к регионам для ее получения. В частности, привлечение средств Фонда к реализации региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов требует наличия значительного софинансирования за счет бюджета. Так, для Вологодской области на 2013 год оно предусмотрено на уровне 45,23% от общего объема необходимых финансовых средств, что в условиях бюджетного кризиса оказалось неподъемным для подавляющего большинства муниципальных образований региона2.

Кроме того, Фонд оказывает поддержку субъектам РФ в сфере модернизации систем коммунальной инфраструктуры населенных пунктов с численностью не более 250

тыс. человек, коммунальные предприятия (за исключением МУП) которых владеют объектами инженерной инфраструктуры на условиях долгосрочной аренды (не менее 5 лет), концессии или частной собственности. Стоимость всех мероприятий региональной программы по модернизации систем коммунальной инфраструктуры не должна быть меньше 100 млн рублей.

Средства могут направляться в форме субсидий предприятиям на уплату процентов по долгосрочным кредитам (в размере не более ⁹ / 10 ставки рефинансирования), а также на выполнение работ по инженерным изысканиям (подготовку проектной документации и ее экспертизу, разработку программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения).

Вместе с тем существует целый ряд условий (отсутствие просроченной кредиторской задолженности, наличие долгосрочных тарифов в сфере теплоснабжения, коллективных приборов учета и др.), выполнение которых является обязательным для получения этой формы государственной поддержки. С данными ограничениями сталкиваются в первую очередь малые и средние муниципальные образования, где рыночные отношения в отрасли не получили широкого распространения, но в то же время ЖКХ находится в наиболее кризисном состоянии.

На региональном уровне в настоящее время также реализуется ряд государственных программ поддержки жилищно-коммунального хозяйства. При этом финансовые ресурсы направляются преимущественно на решение жилищной проблемы малообеспеченных и других льготных категорий граждан (дети-сироты, многодетные семьи, ветераны Великой Отечественной войны) и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях области.

Однако объемы бюджетного финансирования весьма ограниченны. Так, на реализацию подпрограммы «Комплексная модернизация систем коммунальной инфраструктуры» Государственной программы Вологодской области «Обеспечение населения Вологодской области доступным жильем и формирование комфортной среды проживания на 2014 – 2020 гг.» в течение всего периода из областного бюджета предусмотрено всего 42 млн рублей [1].

Государственную поддержку предполагается осуществлять в форме предоставления субсидий муниципалитетам на реализацию инвестиционных проектов по модернизации систем коммунальной инфраструктуры. Необходимым условием для ее получения является наличие у предприятия утвержденной инвестиционной программы, а также определенного уровня софинансирования со стороны хозяйствующего субъекта и местного бюджета.

Кроме того, возможно предоставление субсидий ресурсоснабжающим организациям на уплату процентов по кредитам. Вместе с тем данный вид поддержки, на наш взгляд, будет доступен далеко не всем организациям. Одним из критериев ее предоставления является отсутствие у предприятий задолженности в бюджет по уплате налогов, сборов, страховых взносов и т. п. Вместе с тем в течение 2008 – 2012 гг. объем такой кредиторской задолженности у коммунальных предприятий региона вырос в 1,2 раза и составил в 2012 году 291,5 млн рублей [3]. Таким образом, значительная часть организаций, находящихся в нестабильном финансовом состоянии и не обладающих необходимыми ресурсами для модернизации систем коммунальной инфраструктуры, исключается из числа потенциальных получателей этой формы государственной поддержки.

Ключевые индикаторы реализации данной подпрограммы представлены в таблице 4. Как видим, ее ограниченный бюджет не позволит кардинально изменить ситуацию и провести технологическую модернизацию отрасли. При этом основной акцент сделан на увеличение до 30% доли заемных средств в общем объеме капиталовложений в коммунальную сферу региона.

На обеспечение населения области питьевой водой, отвечающей требованиям санитарной безопасности, и снижение уровня загрязнения водных объектов направлена реализация государственной программы «Вода Вологодчины». Программа предполагает выделение субсидий из федерального и регионального бюджетов на софинасиро-вание затрат на реализацию инвестиционных проектов по модернизации отрасли водоснабжения и водоотведения.

Кроме того, содействие развитию жилищного строительства в регионе (как правило, многодетным семьям) оказывается путем обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой. В 2011 году на данные цели было выделено 13,2 млн рублей, в 2013 году – только 8,24 млн рублей. Однако данные средства из бюджета выделяются в крайне малых объемах и нерегулярно, что не позволяет признать эту меру государственной поддержки действенной [11].

Таким образом, ключевыми проблемами существующего механизма государственной поддержки ЖКХ являются следующие:

• -    ее ограниченные объемы, которые имеют тенденцию к дальнейшему сокращению;

• -    снижение доступности государственной поддержки для потенциальных получателей;

• -    прямые бюджетные инвестиции (субсидии в рамках государственных программ «Жилище», «Чистая вода» и др.) позволяют лишь точечно решать проблемы и не создают условий для привлечения внебюджетных инвестиций в ЖКХ;

• -    средства институтов развития (ГК «Внешэкономбанк») предоставляются только на крупные инвестиционные проекты (более 2 млрд. рублей), в то время как основные проблемы отрасли сосредоточены в малых и средних муниципальных образованиях.

В связи с хроническим недофинансированием жилищно-коммунального хозяйства, нестабильным финансовым состоянием бюджетной системы региона привлечение внебюджетных инвестиций (в том числе на принципах государственно-частного партнерства) является крайне актуальной задачей, нашедшей свое отражение в стратегии реформирования отрасли, государственных программах и

Таблица 4. Индикаторы подпрограммы «Комплексная модернизация систем коммунальной инфраструктуры»

Показатель Год 2020 г. к 2012 г., п. п. 2012 (факт) 2014 (план) 2015 (план) 2016 (план) 2017 (план) 2018 (план) 2019 (план) 2020 (план) Доля протяженности тепловых и паровых сетей, нуждающихся в замене, % от общей протяженности сетей 40,7 40,7 40,6 40,5 40,4 40,3 40,2 40,1 -0,6 Доля протяженности водопроводных сетей, нуждающихся в замене, % от общей протяженности сетей 32,0 32,0 31,9 31,8 31,7 31,6 31,5 31,4 -0,6 Доля утечек и неучтенного расхода воды, % от объема воды, поданной в сети 22,3 22,3 22,3 20,8 20,0 19,2 18,4 17,6 -4,7 Доля заемных средств в общем объеме капитальных вложений в системы теплоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, % – 22,2 24,7 27,2 30,0 30,0 30,0 30,0 - других нормативных актах [5; 6]. Так, в 2013 году было принято распоряжение губернатора Вологодской области, которым был утвержден график передачи в концессию или долгосрочную аренду объектов энергетики и коммунальной сферы [9]. Вместе с тем в этих документах не представлены механизмы и инструменты поддержки партнерских отношений власти и бизнес-структур в ЖКХ.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимы совершенствование существующей системы стратегического планирования в отрасли и разработка инструментов, позволяющих провести интеграцию механизмов партнерства в практику программно-целевого управления, бюджетирования и управления реализацией инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства.

Привлечению внебюджетных инвестиций в ЖКХ и развитию государственно-частного партнерства в отрасли будет способствовать выполнение следующих условий:

• -    создание стабильных «правил игры» для всех участников (стабильная и развитая нормативно-правовая база, долгосрочное (5 – 7 лет) тарифное регулирование в отрасли и др.);

• -    проведение инвентаризации, технического обследования, регистрации права собственности на объекты коммунальной инфраструктуры;

• -    разработка и утверждение в муниципалитетах региона программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры как инструмента, позволяющего согласовать инвестиционные планы хозяйствующих субъектов со стратегическими целями территориального развития;

• -    внедрение нового механизма управления объектами ЖКХ (концессия, межмуниципальное сотрудничество);

• -    разработка модели финансирования проектов государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве региона на основе оптимального распределения нагрузки между хозяйствующими субъектами, бюджетами всех уровней и потребителями.

Реализация комплекса вышеперечисленных мероприятий позволит устранить «инвестиционный голод» и решить проблемы в отрасли на основе превращения жилищно-коммунального хозяйства региона в привлекательный сегмент для частных инвестиций.