Государственная политика и государственные программы как инструмент ее реализации в сфере спортивного образования и массового спорта (на примере Липецкой области)

Комплексное и эффективное развитие физической культуры и спорта выступает в качестве значимого составного элемента государственной социально-экономической политики [1, 3, 4, 8]. Более того, необходимость развития массового спорта обусловлена потребностью в здоровьесбережении населения – формировании потенциала воспроизводства качественного человеческого капитала территории. Главным инструментом обеспечения сохранения здоровья населения является развитие массового спорта. Основным механизмом обеспечения условий для занятия массовым спортом в настоящее время выступают государственные программы [5].

ГРНТИ 77.01.75

Иван Николаевич Макаров – доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры «Менеджмент и общегуманитарные дисциплины» Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации; профессор кафедры «Экономика и управление» Череповецкого государственного университета.

Олеся Алексеевна Волкова – старший преподаватель Липецкого металлургического колледжа.

Александр Александрович Губин – преподаватель кафедры спортивных дисциплин института физической культуры и спорта Липецкого государственного педагогического университета имени П.П. Семенова-Тян-Шанского.

Общие принципы государственной политики в сфере физкультуры и спорта определены Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 04.12.2007 г. № 329-ФЗ. Эффективность реализации государственной политики в области физической культуры и спорта базируется не только на этих принципах, но и на наличии разработанной с учетом комплексного подхода нормативно-правовой базы. Следует отметить, что на начальном этапе развития государственной политики в данной сфере отсутствовало комплексное регулирование, что существенно снижало эффективность этой политики.

Материалы и методы

Помимо упомянутого выше базового для рассматриваемой области Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при проведении исследования учитывались положения следующих нормативно-правовых актов: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; концепция Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2015 г. № 30); Закон Липецкой области от 25.12.2006 г. № 10-ОЗ «Стратегия социальноэкономического развития Липецкой области на период до 2024 года»; постановление Администрации Липецкой области от 06.09.2013 г. № 405 «Об утверждении государственной программы Липецкой области "Развитие физической культуры и спорта Липецкой области"».

• •    создание новой национальной системы физкультурно-спортивного воспитания населения

• •    разработка и реализация комплекса мер по пропаганде физической культуры и спорта как важнейшей составляющей здорового образа жизни

• •    модернизация системы физического воспитания различных категорий и групп населения, в том числе в образовательных учреждениях профессионального образования

• •    совершенствование подготовки спортсменов высокого класса и спортивного резерва для повышения конкурентоспособности российского спорта на международной арене; усиление мер социальной защиты спортсменов и тренеров

• •    развитие организационно-управленческого, кадрового, научно-методического, медикобиологического и антидопингового обеспечения физкультурно-спортивной деятельности

• •    развитие инфраструктуры сферы физической культуры и спорта и совершенствование финансового обеспечения физкультурно-спортивной деятельности

• •    создание системы обеспечения общественной безопасности на объектах спорта и организации работы с болельщиками и их объединениями

Рис. 1. Задачи, определенные в процессе формирования государственной политики в сфере спорта и спортивного образования (сформулировано авторами)

Результаты

Развитие физической культуры и спорта в рамках государственной политики сохранения народонаселения и обеспечения его здоровья предполагает решение комплекса проблем социального ха- рактера, в том числе образовавшихся в отечественной экономике и в обществе после перехода к новой, пока еще формирующейся модели социально-экономического развития, контуры которой были обозначены еще в 2014 г., скорректированы пандемией Covid-19 в 2020-2021 годах и дополненной с началом специальной военной операции в 2022 году.

В настоящее время в числе задач (рисунок 1), определенных в процессе формирования государственной политики в сфере спорта и спортивного образования, можно выделить укрупненные блоки, связанные с популяризацией и развитием массового спорта, совершенствованием системы спорта высоких достижений и модернизацией инфраструктуры. Имеющийся опыт реализации отраслевой государственной политики свидетельствует, что, как правило, наиболее эффективным механизмом ее реализации выступает набор государственных программ. А существующий опыт реализации отраслевых государственных программ, в свою очередь, подтверждает, что наибольшую эффективность имеют именно программно-целевые методы, обеспечивающие в большей степени, нежели другие, рациональное применение ресурсов и формирование комплексного варианта решения существующих проблем [2, 7].

Рис. 2. Последствия нескоординированного подхода вне программно-целевого метода

Масштабность задач, стоящих перед государством и находящих свое отражение в целях и задачах программных документов, предполагает комплексность системы мер и инструментов, что также определяет целесообразность применения программно-целевого прохода. Системный и интеграционный характер данного метода определяет возможность осуществления концентрации ресурсов для принятия и реализации решений комплексного характера, что, в свою очередь, определяет эффективность деятельности по ключевым направлениям. Последствия нескоординированно-го подхода вне программно-целевого метода представлены на рисунке 2.

В противном случае реализация каждого приоритетного направления и проведение мероприятий в его рамках будут предполагать наличие индивидуальных и отдельных решений (следует подчеркнуть, что под индивидуальным решением подразумевается отнюдь не персонифицированность решения, а обособленный характер его принятия, выделение в отдельное направление в рамках текущей деятельности). Результатом подобного процесса может стать потеря комплексности мероприятий, снижение синергетического эффекта и снижение эффективности расходования средств.

Еще раз нужно подчеркнуть, что реализация мероприятия в рамках программ осуществляется на всех уровнях: федеральном, уровне субъектов федерации и муниципальном. При этом не требует дополнительного пояснения тот факт, что органы местного самоуправления, в полномочиях которых находится проведение мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры спорта на местах, в большинстве своем не имеют средств на эти цели.

Данному методу (программно-целевому) присущи и определенные риски, в частности финансового и административного характера:

• 1.    К финансовым рискам можно отнести: снижение объема финансирования в процессе реализации (как следствие это приводит к пересмотру и сокращению предусмотренных мероприятий, корректировке программы и падению ее эффективности); невыполнение обязательств, принятых на себя субъектами; при ограниченности финансирования и недостаточном разграничении вопросов развития физической культуры и спорта по направлениям могут формироваться диспропорции развития вследствие неравнозначного распределения средств в регионах.

• 2.    К административным рискам можно отнести различные риски неэффективного управления: несвоевременное заключение госконтрактов; недостаточная проработка и низкое качество материалов при реализации программы; необоснованная корректировка или же наоборот отсутствие необходимой корректировки программ и др.

Соответственно, низкая эффективность управления программами становится причиной как экономических потерь, так и формирования отрицательных социальных эффектов, снижения результативности смежных программ. Это подчеркивает важность оптимального подбора инструментов реализации целей в комплексном решении. Минимизация административных рисков в данном направлении возможна только путем осуществления сбора оперативной и объективной информации о ходе реализации программ. Отсутствие подобной отчетной информации следует рассматривать как непосредственный фактор риска. Это обуславливает осуществление мониторинга реализации программы и отдельного контроля над соответствием программы существующей и потенциально формирующейся экономической и социальной конъюнктуре, т.е. анализ обоснованности корректировки.

Теперь обратим внимание непосредственно на Липецкую область. Государственная политика по развитию физической культуры и спорта в Липецкой области нацелена на увеличение численности населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом. Реализация данной политики осуществляется в рамках инфраструктурной системы физической культуры и спорта региона. В регионе функционирует спортивная инфраструктура мощностью в 3,6 тысяч спортивных сооружений различной направленности, что формирует предпосылки для предоставления благоприятных условий для занятия спортом гражданами всех категорий и закрепления в регионе принципов здорового образа жизни.

Государственная программа Липецкой области «Развитие физической культуры и спорта Липецкой области» разработана в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Липецкой области на период до 2024 года. Реализация мероприятий по созданию, развитию и модернизации объектов соответствующей инфраструктуры Липецкой области приводят к явным положительным результатам: значительному росту уровня обеспеченности граждан спортивными объектами (на 11,6% за период 2017-2019 гг. – см. рисунок 3). К сожалению, нам приходится констатировать, что в последующие годы вследствие всем известных пандемийных событий реализация данной программы и ввод в действие новых спортивных сооружений были минимизированы.

75,0

70,0

65,0

60,0

55,0

Рис. 3 . Уровень обеспеченности населения Липецкой области спортивными сооружениями в период 2017-2019 гг., % (построено авторами по информации Правительства Липецкой области)

Сроки и этапы реализации государственной программы

Цель государственной программы

Задачи государственной программы

Показатели задач

Подпрограммы

Рис. 4 . Паспорт государственной программы Липецкой области «Развитие физической культуры и спорта Липецкой области» (построено авторами по информации Правительства Липецкой области)

В рамках популяризации занятий спортом и привлечения к регулярным занятиям детей и подростков Липецкой области осуществлены мероприятия по созданию во всех муниципальных образованиях региона спортивных школ (развивается 48 видов спорта, из них 4 адаптивных). В организациях спортивной направленности занимается 44,5 тыс. детей и подростков, что свидетельствует о росте популярности спорта среди представителей молодого поколения. В соответствии с паспортом государственной программы Липецкой области (основные положения представлены на рисунке 4), цели программы исходят из приоритетов развития государственной политики в области развития физической культуры и спорта и коррелируют с целями Стратегии Липецкой области.

Программа имеет две подпрограммы, нацеленные на достижение поставленных задач: развитие физической культуры, а также массового спорта и спорта высших достижений. В качестве ожидаемых результатов реализации программы заявлены следующие:

• •    доля граждан Российской Федерации, проживающих на территории Липецкой области, систематически занимающихся физической культурой и спортом, с 27,0% в 2014 году увеличится до 55,0% в 2024 году;

• •    количество населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, с 311,6 тыс. чел. в 2014 году увеличится до 600,0 тыс. чел. в 2024 году;

• •    количество спортсменов - кандидатов в спортивные сборные команды России по видам спорта с 130 чел. в 2014 году увеличится до 135 чел. в 2024 году.

Мониторинг реализации сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации

\______________________________________________________________________________/

• • оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления

_____________________________________________________________________________________/

• •    оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

  /-------------------------------------------------------------------------------------S

оценка соответствия плановых и фактических сроков, результатов реализации документов стратегического планирования и ресурсов, необходимых для их реализации ч__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________*

• •    оценка уровня социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и состояния национальной безопасности Российской Федерации, проведение анализа, выявление возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению

разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования

S____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________♦

Рис. 5 . Основные задачи проведения мониторинга реализации программ

При этом, реализация инструментария государственных программ с использованием программно-целевого планирования предполагает необходимость постоянного циклического мониторинга исполнения программы [6]. Под мониторингом и контролем реализации программных документов в рамках законодательства понимается «деятельность по комплексной оценке хода и итогов реали- зации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности» (цит. по: тексту Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).

На рисунке 5 представлены основные задачи проведения мониторинга реализации программных документов.

Заключение

Важным этапом при разработке комплекса основных мероприятий и целевых программ выступает учет наличия возможности формировать структуру контрольных событий программы. Выполнение данных контрольных событий является фактором оценки результатов, как промежуточных, так и окончательных, позволяя сформировать оценку эффективности выполнения мероприятий. Значимой составляющей является и открытость процесса разработки и оценки программ. Необходимым является общественное обсуждение и привлечение экспертного сообщества не только на стадии формирования программы, но и при оценке реализации и обсуждении итогов ее реализации.