Государственная политика по стимулированию рождаемости и поддержки семей с детьми: практика современной России

Вопрос поиска инструментов для улучшения демографической ситуации в современной России уже не первый год является приоритетом государственной политики. Реализованный в стране в последние несколько лет комплекс мер по улучшению демографической картины содержит в себе три основных блока: повышение миграционной привлекательности страны, снижение уровня смертности россиян, а также рост рождаемости. Данные, отраженные в разного рода отчетах и исследованиях по всем этим направлениям, свидетельствуют о хрупкости платформы для выводов о качественном прорыве в состоянии демографической ситуации в стране. Например, в части миграционного притока было зафиксировано, что в «2005–2017 годах (за исключением кризисных 2008–2009 годов) наблюдался общий тренд роста основных показателей миграции населения в РФ – число прибывших и выбывших, сальдо миграционного прироста за указанный период демонстрировали положительные значения»1. В то же время «с 2011 года присутствует сокращение миграционного прироста (сальдо) внешней (межгосударственной) миграции в России, свидетельствующее о снижении миграционной привлекательности страны для иностранных граждан»2.

В последнее время на высшем политико-административном уровне все активнее стал подниматься вопрос о необходимости повышения эффективности политики в области стимулирования рождаемости. В частности, вице-премьер правительства РФ Т.А. Голикова недавно заявила, что «Россия катастрофически теряет население», «падает рождаемость, и не такими, как нам хотелось бы, темпами снижается смертность»3. По мнению заместителя министра труда РФ А.В. Вовченко, основной причиной снижения рождаемости в России является падение уровня доходов населения за последние годы4. Возможно, именно вследствие выделения данного фактора как приоритетного в определении рождаемости Минтруд РФ в лице его руководителя М.А. Топилина придерживается позиции, что меры по увеличению рождаемости должны быть направлены прежде всего на экономическое стимулирование5. В данной модели выглядит вполне оправданным выраженный акцент на инструментах финансово-материального стимулирования рождаемости и поддержки семей с детьми в комплексе мер семейной политики, реализуемых современным российским государством.

Если в целом обратиться к вопросу анализа современной реализуемой в РФ государственной политики стимулирования рождения в семьях россиян как можно большего числа детей (и дальнейшей господдержки семей с детьми), то их довольно условно, но, тем не менее, можно распределить по нескольким группам.

Первая группа – это меры финансово-материального характера. В данном случае речь идет как о мерах, охватывающих семьи с одним-двумя детьми, так и о мерах, распространяющихся на многодетные семьи (чаще всего это семьи с тремя и более детьми). К мерам финансово-материальной поддержки и стимулирования рождаемости относятся разного рода субсидии, пособия, единовременные выплаты на детей, социальная помощь, предоставление многодетным семьям жилья, земли (на определенных условиях), скидки на определенные услуги/товары, бесплатный проезд на отдельных видах общественного транспорта, бесплатное посещение ряда культурных учреждений, представление льготных путевок в детские лагеря и др.

Наиболее крупной мерой текущего государственного финансового стимулирования рождаемости выступает федеральный материнский капитал, размер которого на 2019 г. определен в сумме около 453 000 рублей. На настоящий момент в РФ действует правило о получении материнского капитала после рождения второго и последующего ребенка, однако в 2019 г. профильные выс- шие должностные лица все более активно стали говорить о возможности разрешить выплату материнского капитала после рождения первого ребенка1. Кроме того, по инициативе Минтруда и при поддержке членов правительства РФ программа материнского капитала будет продлена как минимум до 2024 г., а возможно, получит и дальнейшее пролонгирование2.

Одной из пока обсуждаемых на уровне правительства РФ мер государственной материальной поддержки семей с детьми выступает формирование более доступной недвижимости для молодых семей и семей с детьми. Как показывают опросы, проведенные среди молодежи в целом и студенческой молодежи в частности, именно нацеленность на обретение стабильного финансового дохода и решение жилищного вопроса являются основными барьерами для появления детей в молодой семье3. Между тем стабильно наблюдаемое уже несколько лет подряд увеличение возраста рождения у россиян первого ребенка формирует риск негативного решения вопроса о появлении в семье второго и последующего малышей.

Вторая группа мер поддержки современным российским государством семей с детьми представляет собой комплекс акций организационного профиля и состоит из двух компонентов: 1) мер по созданию условий для работы матерей с маленькими детьми; 2) мер по повышению доступности дошкольного образования детей в возрасте до 3 лет. В период с 2019 по 2022 г. в РФ действует национальной проект «Демография» с предусмотренным для его реализации объемом финансирования в сумме около 3 трлн руб.⁴ В данный национальный проект входят 5 федеральных проектов, 2 из которых («Финансовая поддержка семей при рождении детей» и «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет») прямо связаны с проводимой государственной политикой по стимулированию рождаемости. Выход молодых мам на работу напрямую связан с возможностью получения места для ребенка в детском саду (яслях).

В России длительное время существовал существенный дисбаланс между числом детей, находившихся в очередях на место в государственных дошкольных учреждениях, и числом мест, которые могли быть предоставлены им. Данная ситуация присутствовала практически во всех регионах РФ и приобрела настолько острую социальную значимость, что стала объектом специального указа Президента РФ, предусматривающего в пункте 1 в) указание Правительству РФ «обеспечить достижение следующих показателей в области образования: достижение к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет»5. За последние годы государство реализовало большой объем работы в данной области, и в январе 2018 г. на совещании премьер-министра РФ Д.А. Медведева с членами правительства РФ было сделано заявление, что «проблема доступности детских садов для детей в возрасте от трех до семи лет практически решена, и сейчас перед государством стоит новая задача – обеспечить местами в дошкольных учреждениях детей до трех лет»1. По отчетным данным, решение вопроса с местами в дошкольных учреждениях страны идет активными темпами: «по состоянию на 1 октября 2017 года доступность дошкольного образования для детей до трех лет составляла 75,8 процента, на 1 октября 2018 года – 79,2 процента»2, а на «1 января 2019 г. – в целом по РФ составила 99,08%»3. Но вместе с тем все еще нерешенной остается проблема доступности мест в яслях: в частности, «в больше чем половине субъектов РФ (а именно – в 55 регионах) дефицит мест в яслях составляет от 7 до 50 процентов, а в 19 субъектах страны в ясли не могут устроить от 1 до 7 процентов детей. При этом лишь в восьми российских регионах нет проблемы переполненных детских учреждений»4.

В современном российском социуме присутствует активная критика в адрес правительства РФ в целом и профильных министерств в частности, связанная с тем, что результативность, т.е. реальное состояние в сфере доступности дошкольного образования, не соответствует формализованным отчетам об эффективности данного направления госполитики. Местами имеют место фальсификация данных, уплотнение групп в детских садах в ущерб качеству дошкольного образования, низкий уровень доступности дошкольных учреждений для детей, проживающих в небольших сельских населенных пунктах, и т.п. Как показывают результаты исследования Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, проведенного в 2016 г., «в целом на сегодня (2016 г.) дошкольные учреждения посещают лишь 64,6% детей, однако значение данного показателя демонстрирует постоянный рост с 1998 года, когда он составлял 53,9% (за исключением небольшого падения в 2009 году). Тем не менее сегодняшний показатель все еще находится ниже, чем в 1990 году, когда он находился на уровне 66,4%, ...при этом качество предоставляемых образовательно-воспитательных услуг ухудшается»5. Подобная критика имеет свои основания, но ее наличие не отрицает при этом вектор нацеленности высших должностных лиц и государственных структур на решение вопроса повышения доступности дошкольного образования в РФ. При этом отметим, что говорить о существенных позитивных социальных эффектах данной политики, существенном росте позитивного настроя молодых семей в пополнении их состава несколькими детьми пока преждевременно.

К третьей группе реализуемых российским государством мер по улучшению демографической картины за счет стимулирования рождаемости и увеличения числа детей в семьях относятся меры пропаганды и развития социально привлекательного, социально престижного статуса отцовства и материнства. В современной России можно наблюдать постепенно набирающую силу смену модели воспитания детей. В ХХ в. существенную роль в данном процессе выполняли старшие члены семьи – чаще всего бабушки и отчасти – дедушки. Они забирали детей на лето, ездили с ними в санатории и дома отдыха, проводили выход- ные и т.п. В последние десятилетия в силу объективных и субъективных причин (повышение пенсионного возраста, увеличение социальной активности пожилых лиц и ряда других) объем времени и сил, которые бабушки и дедушки могут и хотят посвятить своим внукам, существенно сократился. На место бабушек в современной семье работающих родителей к ребенку приходят няни, которые очевидно являются более финансово затратным воспитательным ресурсом. Часто российские семьи с тремя и более детьми (особенно малолетними) становятся перед дилеммой – увольнение мамы с работы для заботы о семье или поиск финансовых ресурсов для оплаты услуг няни или нянь. В подобной ситуации вопрос увеличения числа детей в семье зачастую требует от родителей взвешенного обсуждения всех «за» и «против». Если прибавить к этому то, что значительное число семей (особенно молодых) используют возможности жилищной ипотеки, даже при условии льготной ипотеки для семей с двумя и более детьми1, то очевидно, что это весьма ощутимый барьер на пути увеличения детского состава семьи. Особенно остро аспект финансового состояния и возможности появления в семье второго и последующего детей актуален для молодых семей, зачастую только вступивших на профессионально-карьерный путь, что отражается на уровне их денежного дохода. Более того, современная российская молодежь в вопросе обеспечения своей семьи склонна полагаться не на помощь государства или родителей, а на свои силы2. Если им приходится выбирать между родителями, работой, друзьями и государством, то именно от последнего (т.е. от государства) молодые семьи меньше всего склонны ожидать какой-либо качественной поддержки в решении их финансовых и материальных вопросов.

Если говорить о возможных путях повышения эффективности государственной политики по стимулированию рождаемости, то, на наш взгляд, можно выделить следующие: во-первых, это расширение типов семей, на которые будет распространяться основная доля мер господдержки. Не только многодетные, но и, как минимум, семьи, имеющие 2 детей, должны обладать доступом к расширенному пакету государственных льгот и выплат. Во-вторых, нужно существенно увеличить меры финансовой поддержки матерей/отцов, находящихся в отпуске по уходу за малолетним ребенком. В этом вопросе как некий образец можно привести опыт Скандинавии, например Норвегии – страны, демонстрирующей устойчивые качественные результаты в демографической политике в целом и политике стимулирования рождаемости в частности. «Матери, ходившие на работу до рождения ребенка, в течение последующих сорока двух недель получают полное возмещение зарплаты. В качестве альтернативы им предлагают 80% от зарплаты, но на протяжении года»3. В Финляндии матери (отцы), находясь в отпуске по уходу за новорожденным ребенком длительностью в 9 месяцев, получают около 80% зарплаты. После этого они имеют право на отпуск по уходу за ребенком до 3 лет при фиксированной сумме отпускных по уходу за ребенком (около 600 евро в месяц в зависиости от региона).

Позитивное влияние финансовой помощи на рождаемость очевидно само по себе и в то же время доказано рядом зарубежных исследований. К примеру, Л. Гонзалес пришел к заключению, что всеобщее детское пособие в Испании c 2007 г. размером в 2 500 евро увеличило рождаемость на 6% [González 2013]. Коэн, Дехеджия и Романов также сделали подобный вывод о положительном влиянии детского государственного пособия в Израиле [Cohen, Dehejia, Romanov 2013]. Однако государственные меры материально-финансовой поддержки семей с детьми – важный, но не достаточный компонент роста эффективности политики стимулирования рождаемости. Опыт ряда субъектов РФ показывает, что во многом детский состав семьи определяется не только и не столько финансовыми условиями, сколько социокультурными нормами и традициями. В России рекордсменами по рождаемости традиционно уже несколько лет подряд выступают такие далеко не самые успешные в финансово-экономическом плане субъекты, как Республика Тыва (20,4 рождений на 1 000 чел. населения), Чечня (20,2), Ингушетия (15,8), Дагестан (15,5). Это регионы, где семья с несколькими детьми является социально распространенной нормой. В большинстве же регионов России (и особенно в крупных населенных пунктах) широко распространенной базовой моделью семьи является семья с одним-двумя детьми. Это отчасти является следствием влияния ряда факторов окружающей среды – распространенности 1–2-комнатных квартир в жилых домах, автомобилей, на задние сиденья которых можно поставить максимум 2 детских автокресла, и т.п.

Четвертым потенциальным вариантом повышения рождаемости является, с нашей точки зрения, формирование государством реальной доступности качественных яслей и детских садов. Данное направление предусматривает не только строительство зданий, но обеспечение их качественным педагогическим составом (например, в той же Финляндии на группу из 15 детей приходится минимум трое одновременно работающих педагогов, имеющих высшее профильное образование), сокращение числа детей в группах до приемлемого рабочего уровня, обеспечение реального рабочего режима детсадов с 7 утра до 19 ч вечера (а не с 8 до 16–17 ч, как это часто делается на практике), возможность получения ребенком места в яслях/детсаде при первом запросе, а не через месяцы ожиданий, и т.п.

Финансовые, инфраструктурные, социокультурные аспекты государственной политики по стимулированию рождаемости должны рассматриваться и реализовываться как связанный между собой комплекс синергетических инструментов, дополненных соответствующей социальной пропагандой, в т.ч. и прежде всего направленной на молодежь.

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований и Экспертного института социальных исследований, проект № 19-011-31083 «Семейные стратегии современной российской студенческой молодежи: 10 лет спустя (выводы для современной социальной политики в области семейных отношений)».