Государственная политика принятия политических решений: теоретический анализ

Принятие решений в общественных системах является сложным процессом. Политическое решение – это осуществляемый в коллективной или индивидуальной форме процесс определения задач политического действия, выбор определенной программы, обозначающей цель, этапы, способы и практические шаги их достижения. Политическое решение – это всегда сложный диалектический процесс, начинающийся с появления политической проблемы и заканчивающийся ее разрешением. Политическое решение представляет также средство разрешения конфликтных политических ситуаций. Разрешается конфликт посредством серии политических решений.

Среди множества проблем современного управления важнейшими являются разработка, принятие и осуществление управленческого решения, представляющего собой основной элемент управляющего воздействия.

Управленческие решения разделяются по форме представления на устные и письменные, В органах государственного управления наиболее распространенной является письменная форма управленческого решения. Письменные управленческие решения органов государственного управления рассматриваются в качестве правовых актов, которые выражают властные начала, присущие управлению, осуществляемо- му этими органами. Указанные правовые акты разделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты управления содержат определенные правила, рассчитанные на неоднократное применение, на основе которого могут возникнуть конкретные административноправовые отношения. Эти акты издаются с целью регулирования определенных, достаточно однотипных общественных отношений, относящихся к сфере государственного управления, например, нормы и порядок получения жилья из государственного фонда, порядок приема и рассмотрения обращений граждан в государственные органы власти. Индивидуальные акты управления издаются органами управления и должностными лицами по оперативным и другим текущим вопросам, возникающим в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Индивидуальные акты управления, являясь актами применения норм права, должны всегда основываться на нормативных актах, являющихся их юридической основой.

Все частные политические процессы объединены одной и той же потребностью их субъектов повлиять на принимаемые государственной властью политические решения. Главная задача всех участников различных по значению политических процессов состоит в том, чтобы включить свои интересы и требования в принимаемые институтами государственной власти управленческие решения. Важное место государства отмечено Э.Д. Дагбаевым: «Значимость государства как политического института определяется тем, что именно эта организация способна в максимальной степени концентрировать в своих руках власть и ресурсы и таким образом влиять на социальные изменения» [1].

Политические решения принимаются людьми для разрешения конкретной политической ситуации. Если исходить из того, что политическая деятельность есть последовательная, внутренне связанная цепь политических событий и явлений, а также совокупность поступков различных субъектов политики, то в качестве исходного момента, «пускового механизма» всех событий и поступков выступает именно политическое решение. Оттого, насколько продуманным и точным является политическое решение, зависит успех или неудача того или иного политического деятеля, репутация политических институтов и организаций.

Как утверждает В.И. Жуков: «Политическое решение представляет собой осознанный выбор субъектом деятельности варианта действий из многих возможных» [3]. При этом принятие по- литического решения обусловлено диалектикой таких понятий, как свобода и ответственность. Чем выше статус субъекта, принимающего решение, в иерархии участников политических событий, тем выше степень его свободы в выборе вариантов действий. Вместе с тем это означает и более высокий уровень его социальной ответственности за избранный им вариант [3, с. 839].

Политическое решение - это и акт волевого усилия лица, принимающего решение (ЛПР). Добиваться поставленной цели в политике - это значит встретить возможное противодействие других участников политических событий, следовательно, предусмотреть проявление значительных волевых усилий по реализации [3, с. 839]. Политическое решение предполагает также возможность применения санкций в отношении тех субъектов (индивидов, групп, организаций), которые не признают обязательств, налагаемых на них данными целями.

Политическое решение есть в то же время согласование целей и средств их достижения одним субъектом политической деятельности с целями и средствами, установленными другим субъектом. Политическая жизнь общества есть взаимодействие интересов различных участников политических событий, преследующих свои цели. Их реализация возможна посредством проведения ряда политических мер, действий, в частности, через политические решения.

Специфика сферы государственного управления, в которой соотношение политических сил, интересы классов и наций находят свое выражение в конкретных решениях различных органов власти и иных предметных действиях лиц и структур, крайне многообразна. И это не случайно, ибо государство решает самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица, например, за разрешением на строительство дачи. На специфику процесса принятия решений влияет, прежде всего, легальность государственного управления, использование этой управляющей системой официальных, имеющих правовые последствия средств и методов административного (вплоть до физического) принуждения. При этом главным объектом целенаправленных усилий государства является общество в целом, которое исключает какие-либо простые решения. В то же время общество не только задает масштаб и сложность управления, но и обладает определенными статусными возможностями в процессе принятия решений. По свидетельству А.И. Соловьева: «В выработке обще- коллективных целей принимают участие не только наделенные полномочиями профессионалы, но и обладающие определенными правами и прерогативами представители разнообразных массовых и групповых объединений. Поэтому принятие решений в государстве выливается в непрерывный диалог профессионалов и общественности, имеет форму соучастия управляющих и управляемых» [4].

Таким образом, в самом общем виде процесс идентификации лица, принимающего решение (т.е. реально определяющего содержание задач и берущего на себя ответственность за проектируемые действия) есть постоянное взаимооппо-нирование представителей административных структур государственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), консультантов и экспертов, а также разнообразных органов общественности (партий, групп давления, СМИ и т.д.).

Как утверждает А.И. Соловьев: «Острота процесса идентификации лица, принимающего решение, выражает соперничество не только интересов, но и человеческих амбиций, чувств, настроений, заблуждений и т.д. Различия интересов и статусов лиц, претендующих на роль лица, принимающего решение, а также невозможность пресечь неформальные способы давления на данную управленческую позицию превращают принятие решений в процесс непрерывного согласования интересов, соизмерения статусов и ресурсов каждой из сторон. Причем в этом многосложном взаимодействии официальные полномочия и позиции нередко не дают никаких особых преимуществ. Несмотря на наличие официальных публичных центров власти и управления, решения зачастую принимаются в узких комиссиях (на собраниях) должностных лиц, советами крупных промышленных концернов, партийными комитетами, группами, лоббирующими свои интересы» [4, с. 483].

На процесс принятия управленческих решений влияет структура с наличием законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, организация центральных и местных уровней власти и сложные отношения государственных органов и групп давления. По мнению А.И. Соловьева: «Такое положение постоянно сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми должна руководствоваться государственная администрация, а именно: критерии экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. В силу необходимости решения этих основополагающих для себя задач институты политического управления и принятия решений зачастую усиливают нерациональный характер постановки общегосударственных целей. Такое положение связано и с наличием особой ответственности элиты перед общественным мнением, которое сориентировано не столько на действительное понимание решаемых проблем, сколько на приемлемое для себя разъяснение действий руководства. А политическое влияние общественности, как известно, может побуждать власти к совершенно непредсказуемым действиям» [4, с. 485].

Политические решения могут широко варьироваться, они могут быть государственными, муниципальными, общественными, партийными, приобретать форму институционального дизайна, под которым подразумевается «сложившаяся концептуальная модель взаимодействия политических институтов, оказывающих важнейшее влияние на развертывание политических процессов» [2].

По свидетельству А.И. Соловьева: «Политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общественного развития и руководящей всей системой государственного управления. Его управленческие возможности ограничиваются воздействием иных центров политического влияния, а также сложившимися в обществе морально-этическими традициями и обычаями, судебной властью, воздействием структур общественного мнения. При этом политическое давление связано, как правило, не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь выполнять рекомендации политических лидеров страны» [4, с. 486].

Главным субъектом, осуществляющим власть, служат не политические, а исполнительные структуры, и прежде всего правительство, как федерального, так и регионального уровня. Как утверждает А.И. Соловьев: «Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоя- тельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать и даже изменять политические решения, принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или саботируя решения политического руководства, то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров» [4, с. 487].

Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкая сфера политического и административного государственного воздействия, опирающегося на властные полномочия для защиты совместных ценностей в политике и легитимное принуждение. «Административная фаза» государственного управления характеризует особенности внутри- и межорганизационных взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, во внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, определяющих порядок прохождения документов по различным управленческим инстанциям и другие аспекты управленческих отношений подобного типа» [4, с. 488].

По мнению А.И. Соловьева: «Выделенные уровни государственного управления показывают, что в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей. По любому вопросу, включенному в зону ответственности государства, процесс принятия решений осуществляется одновременно с учетом разнородных и подчас противоречащих друг другу подходов и механизмов, каждый из которых поддерживает особый баланс отношений государства с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов» [4, с. 488-489].

Кроме того, на выработку и реализацию решений влияют: самоорганизация и самоуправление, общественные организации, экономическая и социальная политика. Возрастает роль муниципального управления, основными характеристиками которого являются: организация власти на местах, концентрированность ресурсов, сильное взаимное влияние принимаемых решений на среду, сочетание начал централизации с учётом местных условий. Осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в муниципальном управлении предполагает необходимость исполнения предписаний органов государственной власти и преобладание стратегических решений социальной направленности.

Усложняют работу управленческих органов, как государственного, так и муниципального уровня, объективные обстоятельства. В РФ 2/3 территории – север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затраты инфраструктуры, уязвимые границы, транспортная сеть. Принятие политических управленческих решений требует учёта как объективных факторов, так и функционирования хозяйственного механизма, развития социальной, экологической и других сфер.

Решение является одним из видов мыслительной деятельности и проявлением воли человека. Управленческие решения всегда связаны и изменениями в организации, их инициатором обычно выступает должностное лицо или соответствующий орган, несущий полную ответственность за последствия контролируемых или реализуемых решений. Границы компетенции, в рамках которой он принимает решение, четко обозначены в требованиях формальной структуры. Однако число лиц, привлекаемых к подготовке решения, значительно больше числа лиц, облеченных властью.