Государственная семейно-демографическая политика

Н аучное осмысление актуальнейшей для нашей страны проблемы эффективности государственной демографической политики будет несостоятельным без обращения к соответствующему опыту зарубежных стран. Особый интерес в этом вопросе представляют страны Западной Европы, что обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, именно Западная Европа на протяжении многовековой истории являлась двигателем просвещения, высокого культурного развития, научного и технического прогресса, поэтому неоднократно служила положительным образцом цивилизационного развития для многих стран мира, в т.ч. и для России.

Во-вторых, прежде всего страны Западной Европы обладают наибольшим опытом функционирования демократического социального государства, к построению которого Россия стремится на современном этапе.

В-третьих, страны Западной Европы являются светскими (в основном) государствами, но с преобладанием в их конфессиональном пространстве христианства, что, на наш взгляд, является одним из существенных факторов, определяющих специфику современной демографической политики в части решения проблемы повышения рождаемости.

В-четвертых, западноевропейские государства первыми в новейшей истории столкнулись с проблемой демографического кризиса в результате падения рождаемости, а следовательно имеют более длительную практику решения демографических проблем.

Все вышеозначенное обусловило актуальность проблематики, к которой мы обратились в данной статье.

Еще в 1950 г. доля Европы в мировом населении составляла 22%, сейчас она составляет 10,7%, а к 2050 г., согласно прогнозам экспертов, составит 7,5% [Саррацин 2012: 292]. В результате длительного спада рождаемости и высокой общей продолжительности жизни (75,1 года) в странах Западной Европы происходит процесс старения населения. Средний возраст сегодняшних жителей Европы – 40,2 года, тогда как в Западной Азии – 25 лет, в Африке – 19,7 года [Саррацин 2012: 292-293]. В России этот показатель приближается к европейскому и составляет сегодня 37,5.

На демографическое состояние современной Европы все в большей степени влияют представители мусульманских народов, которые проявляют высокую активность в деторождении. Как реакция на разрастание анклавов иных цивилизаций в Европе усиливается ксенофобия, наблюдаются проявления расизма. С другой стороны, в Западной Европе усиливается влияние ислама, что уже приводит к серьезным противоречиям в этноконфессиональных отношениях [Антонов 2010: 141].

Остается констатировать – современная Европа терпит существенные изменения этнического состава населения, которые при сохранении интенсивности миграционных процессов и низкого уровня рождаемости коренных европейских народов могут привести к тяжелым последствиям, когда коренные европейцы станут этническими меньшинствами в своих странах.

Конечно, в условиях собственной депопуляции ее экономические последствия помогает смягчить рост внешней миграции. Но это губительно с точки зрения национальной безопасности и социально-политической стабильности. Между тем без решения проблем, связанных с демографическим кризисом, невозможно рассчитывать на историческое будущее.

Тяжелое демографическое положение западноевропейских государств способствовало усилению внимания государственной власти, политических и общественных организаций к проблемам воспроизводства населения. Свыше 20 европейских стран сочли необходимым воздействовать на рождаемость с целью ее повышения, необходимого для предотвращения депопуляции ¹ . Однако вопрос о рождаемости, числе детей в семье в западных обществах считается исключительно личной, свободной областью индивидуального выбора, и государственное вмешательство в эти вопросы (в т.ч. и на пропагандистском уровне) в некоторых странах воспринимается в обществе отрицательно. Чаще всего в странах Западной Европы проводится активная семейная политика, не нацеленная конкретно на демографическое развитие, но в некоторых случаях (Ирландия, Франция и др.) она включает методы материального стимулирования репродуктивного поведения путем финансовой и иной материальной поддержки семей с детьми. В некоторых странах (Великобритания, Бельгия) с либеральной политико-идеологической ориентацией властей государство занимает нейтральную позицию по отношению к вопросам репродуктивного поведения. Однако такие мероприятия, как, например, пособия и льготы семьям с детьми, могут одновременно способствовать реализации целей как семейной, так и демографической политики. В этой связи мы будем далее использовать термин «семейно-демографическая политика».

Проведение семейно-демографической политики на Западе обосновывается, прежде всего, общесоциальными интересами, связанными с развитием государства всеобщего благосостояния. Либеральная модель отличается низким уровнем помощи семьям, ориентирована на более нуждающиеся категории граждан и рассчитывает на рыночные механизмы материальной поддержки, особенно в вопросах ухода за детьми. Консервативная (традиционная) модель учитывает характер занятости родителей и исходит из традиционного представления о разделении труда между супругами как в публичной, так и в приватной сфере. Социально-демократическая модель характеризуется предоставлением государственных пособий всем семьям, высоким уровнем материальной помощи работающим родителям и усилиями, направленными на обеспечение гендерного равенства как в занятости, так и в родительстве [Esping-Andersen 1990: 23-24].

В современной российской модели семейно-демографической политики обнаруживаются смешанные черты социально-демократической и традицион- ной моделей. Социально-демократическая модель, как правило, не имеет высокого и устойчивого успеха в решении проблемы низкой рождаемости. Наиболее результативной в демографическом смысле оказалась консервативная модель семейно-демографической политики, но при условии ее существенного дополнения правовым и идеологическим компонентом.

В свое время в странах Запада государство сыграло одну из ключевых ролей в увеличении значимости тех факторов, которые способствовали кризису института семьи и снижению рождаемости [Макдональд 2007]. В конце 1960-х гг. на Западе начинается процесс ослабления государственного контроля в области брачносемейного поведения населения. В основном это было связано с развитием рыночной экономики и расширением новых сфер потребления. Контролируемые государством (и уже почти не контролируемые церковью) традиционные нормы брачно-семейного и сексуального поведения все больше вызывали отторжение и несогласие в обществе, особенно среди молодого поколения. Этому во многом способствовали новые развивающиеся сферы рынка (например, массмедиа, различные сети услуг и др.), которые стремительно наращивали свое влияние на формирование культурно-информационной среды, а следовательно на сознание и поведение граждан. Государствами западноевропейских стран брачно-семейное и репродуктивное поведение как область регулирования в традиционном представлении была существенно пересмотрена. Новая позиция государства теперь состояла не в защите и укреплении традиционных норм социального поведения, с помощью которых оно регулировало общественные отношения, а в создании условий для развития рынка и удовлетворения потребностей общества потребления. В конце 1960-х гг. в странах Западной Европы начинается процесс либерализации законодательства в семейной, демографической сфере. Государство легализует аборты, упрощает процедуру развода, снимает ограничение с рекламы и продажи контрацептивов и др. [Клупт 2008: 20].

Итак, в условиях нового, постиндустриального общества в отношении брачносемейного, репродуктивного поведения устанавливаются иные формы воздействия, основанные на минимальном вмешательстве. Для государства теперь становится более важным наращивание возможностей манипулирования сознанием избирателей как потребителей, поэтому социально-эконмические причины демографического кризиса в странах Запада обусловлены стремительным развитием рыночной экономики.

При изучении опыта государственной семейно-демографической политики зарубежных стран важное значение приобретает осмысление роли политикоуправленческой деятельности государства в области решения демографической проблемы. В этой связи необходимо рассмотреть особенности реакции государственной власти на возникающие проблемы в демографическом развитии. Особый интерес представляет институциональный подход к формированию семейно-демографической политики, основные меры ее реализации, а также политико-идеологическая позиция действующей власти по отношению к вопросам демографического развития, от которой зависит идейное содержание семейно-демографической политики.

Основными направлениями реализации современной семейнодемографической политики в странах Западной Европы являются универсальные детские пособия, выплачиваемые независимо от доходов семьи; социальная защита родительских прав и прав матери в период беременности и в послеродовой период (оплачиваемые отпуска по уходу за ребенком, пособия на детей и т.д.); субсидирование услуг по уходу за детьми, услуг образования, здравоохранения; дополнительные пособия семьям с низкими доходами; налоговые льготы семьям с детьми и др.

Для сравнения: в России осуществляются преимущественно единовременные денежные выплаты и пособия на детей. Самое длительное пособие – это ежемесячные выплаты по уходу за ребенком, которые семьи могут получать до достижения им 3-летнего возраста. Дальнейшие трудности, с которыми сталкиваются родители: при устройстве ребенка в детский сад, получении детьми среднего и высшего образования остаются без внимания государства (за исключением сирот и малоимущих). Следовательно, в российской практике сохраняются некоторые элементы либеральной модели, что противоречит политико-идеологическому курсу демографического развития страны.

Многие зарубежные исследователи считают, что среди способов материальной поддержки семей с детьми финансовое поощрение рождаемости является слабо эффективным. Ряд исследований свидетельствуют, что наиболее действенным способом стимулирования рождаемости является институциональное развитие системы доступных услуг по уходу и воспитанию детей. Поэтому многие ученые приходят к выводу, что чем более развит для женщин с детьми доступ к средствам, которые позволяют им совмещать работу и родительские функции, тем скорее они переходят от рождения первого ребенка к рождению второго и третьего [Тындик 2010: 164].

Из зарубежных моделей реализации семейно-демографической политики наибольший практический интерес представляет опыт Ирландии. В Ирландии государство осуществляет всесторонний подход к семейно-демографическим проблемам. Обращает на себя внимание тот факт, что семейно-демографическая политика Ирландии получила сильное институциональное развитие. Формы институционализации семейно-демографической политики достаточно разнообразны, проблемами семьи и демографии занимаются специальные учреждения в различных сферах. Вопросы демографического развития и защиты семьи в этой стране находятся в компетенции Департамента по делам семьи и социальной защиты, который формулирует соответствующую политику социальной защиты, включая помощь в связи с безработицей, болезнью, материнством, уходом за детьми, вдовством, старостью и др. [Понкин 2007: 100].

Под руководством Департамента по делам семьи и социальной защиты действует в статусе государственного представительства Агентство поддержки семей. «Задачи Агентства состоят в том, чтобы оказывать поддержку семьям, укреплять принципы стабильности в жизни семей, предотвращать разрушение браков и способствовать созданию благоприятной окружающей среды для семей в сообществах на местном уровне» [Понкин 2007: 100]. Все эти учреждения решают практические задачи семейно-демографической политики, способствуют укреплению социального статуса института брака и семьи, противодействию абортам, осуществлению различных видов помощи родителям по уходу и воспитанию детей и др.

Таким образом, в Ирландии государство занимает активную конкретную позицию в семейно-демографических вопросах. Об этом свидетельствуют общеевропейские показатели. Конечно, демографическая ситуация в странах Западной Европы на современном этапе характеризуется общим снижением рождаемости до уровня ниже простого замещения поколений. Общий суммарный коэффициент рождаемости в странах ЕС составляет 1,581. Тем не менее самые высокие показатели рождаемости в Ирландии (2,02). Также в сравнении с другими странами Европы заметно выше данные показатели у Франции (2,00), чуть ниже у Великобритании (1,91) и Бельгии (1,80). Самые низкие показатели длительно сохраняются в Германии (1,31), которая, пытаясь решить данную проблему за счет массового привлечения мигрантов-беженцев, сегодня оказалась в сложней -шей ситуации, не только угрожающей внутренней стабильности страны, но и грозящей подорвать целостность всего Евросоюза.

Обращает на себя внимание тот факт, что семейно-демографическая политика таких стран, как, например, Ирландия, имеет определенные внутренние особенности. Приоритетный характер семейно-демографической политики позволил Ирландии добиться одного из самых низких показателей разводов в мире и самого высокого уровня рождаемости в Европе. Следует отметить, что финансовые механизмы реализации семейно-демографической политики в Ирландии являются не самыми высокими среди стран Западной Европы, но при этом более широко развита основанная на традиционализме идеологическая составляющая семейно-демографической политики в этой стране.

Ирландия на протяжении истории была одной из самых консервативных стран в Европе. Еще 20 лет назад однополые отношения в этой стране приравнивались к уголовному преступлению, и политико-идеологическое отношение власти к семейно-демографическим вопросам выражалось, прежде всего, в ориентации на всестороннюю поддержку и защиту традиционных ценностей института брака и семьи. В свою очередь, менталитет ирландцев тяготеет к национальным традициям, поэтому идейный и практический курс государственной семейнодемографической политики всегда хорошо коррелировал с потребностями населения и с исторически сложившейся культурой. Однако с 2015 г. ситуация в семейно-демографической сфере начала утрачивать свою традиционалистскую устойчивость, что связано с распространением в странах Европы идеи защиты прав сексуальных меньшинств. 22 мая 2015 г. в Ирландии прошел референдум об однополых браках. Эта страна стала первой в мире, которая вынесла вопрос легализации однополых отношений на общенациональное голосование (в других странах Европы эти решения принимались парламентами или судами). По результатам референдума 62% ирландцев высказались за легализацию однополых союзов ¹ . В контексте рассматриваемой проблематики мы можем с полным основанием отметить, что это событие ставит под сомнение дальнейшую традиционалистскую ориентацию семейно-демографической политики в Ирландии и подрывает возможности ирландского государства обеспечить нравственную защиту института семьи и базовых ценностей общества. Вместе с тем положительный опыт семейно-демографической политики Ирландии (о котором было сказано выше) имеет большое значение для исследования позитивных практик государственной политики повышения рождаемости.

В этом смысле сравнительно иной опыт наблюдается в Германии. В этой стране после окончания Второй мировой войны меры финансовой поддержки семей с детьми не были акцентированы на материальном стимулировании репродуктивного поведения и идее роста рождаемости, как в Ирландии или во Франции, послевоенная семейно-демографическая политика которых основывалась на идее демографического роста, укрепления ценностей института семьи. Обращает на себя внимание тот факт, что политика материальной и идеологической поддержки рождаемости в Германии ассоциировалась с идеологией Третьего рейха, которая в послевоенные годы подверглась историческому забвению. В этой связи в послевоенной Германии, несмотря на устойчивую материальную поддержку семей с детьми, отношение к семейно-демографическим проблемам приобрело чисто социальное содержание (в смысле социальной защиты), поэтому институциональные и культурно-информационные усло- вия не оказывали значительного воздействия на изменение норм социального поведения в отношении брака, семьи и деторождения в направлении демографического роста. В Германии уже более 40 последних лет сохраняется низкий уровень рождаемости, не обеспечивающий замещение поколений [Ткаченко 2016: 332-333].

В последние годы все большее число государств Западной Европы демонстрируют либеральную позицию (невмешательство, в т.ч. и в духовно-нравственном плане) в отношении брачно-семейного, репродуктивного поведения населения, что на современном этапе способствует дальнейшему усилению факторов демографического кризиса.

Безусловно, в каждой стране формируется собственная институциональная модель семейно-демографической политики. Но рассмотренный опыт Ирландии и Германии свидетельствует о том, что реализацию семейно-демографической политики должны обеспечивать специальные институты, образующие широкую сеть внутренних и обратных связей. Это повышает потенциал организационных, ресурсных, информационных и иных возможностей семейно-демографической политики в достижении ее целей. Таким образом, принципиально важным условием повышения эффективности государственной семейно-демографической политики является применение институционального подхода при ее разработке и реализации.

Для России может быть очень полезным обращение к изучению западноевропейского опыта семейно-демографической политики. Однако необходимо отметить, что прямое копирование мер скорее всего не приведет к аналогичным результатам. Институциональное, культурное, политическое развитие каждой страны имеет свои национальные особенности, поэтому по-разному обусловливает эффективность семейно-демографической политики.

Все это приводит нас к мысли, что исправлять ситуацию в демографической сфере России следует с помощью развития собственной национальной модели демографической политики, основанной на потенциале отечественных культурно-исторических накоплений.