Государственная система жизнеобеспечения населения Дальнего Востока: проблемы и решения

С деятельностью органов государственной власти по организации расселения населения, направленной на развитие городов и иных поселений, созданием условий для их развития, формированием производственной, социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры тесно связана система жизнеобеспечения населения, находившаяся в причинно-следственной связи с процессом складывания всех форм хозяйства и методов управления им.

Государственная система жизнеобеспечения населения имела особое значение для освоения и развития российского Дальнего Востока. Предпосылки для жизнеустройства и жизнедеятельности переселенцев на Дальнем Востоке в дореволюционный и советский периоды государственного управления во многом сопоставимы с современным этапом развития региона. При всех различиях во времени прослеживается общность условий и задач. Во-первых, Дальний Восток с его пограничным положением продолжает оставаться зоной повышенного внимания государства в связи с проблемой демографического дисбаланса с Китаем. Во-вторых, целью государственной политики остаётся закрепление населения на дальневосточных территориях, снижение темпов его миграции в центральные районы России и зарубежные страны. В-третьих, всегда признавалась важность участия государства в создании условий для жизне- обеспечения населения, особенно в первые годы их обустройства на новой территории. Первоначально дальневосточные территории заселялись в основном военным контингентом. Отсюда объекты жизнеобеспечения носили характер «казенной надобности», в этом проявлялась специфика организации системы жизнеобеспечения населения на Дальнем Востоке.

Особенностью развития дальневосточных территорий является активный рост городов , в которых темпы роста городского населения всегда были выше, чем в сельской местности. В частности, в 1890–1900-х гг. население в дальневосточном регионе увеличилось в 2,3 раза (с 195,1 тыс. до 462,1 тыс. чел.), а численность горожан в – 2,8 раза (с 40,7 тыс. до 115,7 тыс. чел.), в 1900–1916 гг. – соответственно в 2,1 и 2,6 раза (с 462,1 тыс. до 988,3 тыс. и со 115,7 до 304,8 тыс. чел.). Высокие темпы урбанизации приводили к серьёзным проблемам в организации жизнеустройства населения городов. Жилищная проблема отличалась особой остротой и являлась одной из причин высокого уровня миграции. Основным типом жилья, предназначенного для дальневосточных рабочих, были бараки и казармы , их строительство осуществлялось казенными работодателями и частными предпринимателями, нередко без соблюдения необходимых санитарных норм. Такие крупные работодатели, как Уссурийская железная дорога, Владивостокский порт, Хабаровский арсенал, строили жильё для рабочих, однако оно было очень низкого качества. Но были и другие примеры. Так, на Угловских копях для русских шахтеров нанимали крестьянские дома. Всем работавшим выплачивались квартирные деньги, выдавались керосин, уголь, мебель. Казармы на шахтах и рудниках строились с деревянными полами, двойными застекленными рамами, с кухнями по типу многоквартирных домов.

Льготы и ссуды на домообзаведение привели к ускоренному жилищному строительству и улучшению качества жизни отдельных семей переселенцев. Особенно выросли темпы строительства жилья в городах: например, только в 1907 г. во Владивостоке было возведено до 400 новых капитальных домов, в Хабаровске – до 540, а Благовещенске и Николаевске – до сотни в каждом. В

Приамурском крае, по данным Всесоюзной переписи населения, на конец 1926 г. число домохозяйств достигало 433 301 (крестьянских – 225 443, прочих – 198 720), в т.ч. казарм – 2 108, полуказарм – 1 370, бараков – 2 795, приисковых бараков – 4 1801. Вместе с тем в результате резкого увеличения численности населения дефицит жилья продолжал сохраняться.

Адаптация переселенцев к новым условиям жизни и быта зависела от организации интеллектуальной среды обитания. Отдаленность дальневосточного региона от центра и условий цивилизации отрицательно влияли на моральнонравственное состояние людей. В рапорте приамурскому генерал-губернатору Н.Л. Гондатти от 30 марта 1915 г. № 143 охотский уездный начальник писал, что «отсутствие регулярных и частых почтовых сообщений сделали то, что население означенного уезда погрузилось в непробудную спячку, до крайности обленилось, опустилось нравственно и физически, сделалось совершенно неспособным к упорному труду»2. Власть осознавала, что для закрепления населения в регионе и создания условий жизнеобеспечения переселенцев требовались срочные меры. Об этом можно судить по отчёту приамурского генерал-губернатора С.М. Духовского, в котором подчеркивалось, что «в ряду мер, имеющих своею целью содействовать развитию Приамурского края, видное место должно принадлежать мерам, направленным к улучшению условий здешней жизни», в т.ч. мерам по улучшению путей сообщения, почтовой и телеграфной связи, торговли, таможенного досмотра, устройства библиотек, музеев, собраний произведений живописи и скульптуры, театров, учёных, литературно-музыкальных и иных обществ и клубов3.

Развитию территории и закреплению на ней населения способствовали государственные меры, в частности вывод жилищного строительства из налогообложения в первые годы заселения дальневосточных территорий; предос тавление льгот на ведение хозяйства владельцам социально-значимых объектов; обеспечение дальневосточников жильём, а также кредитование строительства объектов водоснабжения, канализации, освещения мест общего пользования и благоустройства населенных пунктов. Отдельные группы налогоплательщиков (религиозные объединения, общественные организации инвалидов, музеи, библиотеки, богадельни), которые участвовали в создании социальной инфраструктуры, освобождались от налогообложения. В результате принятия данных мер на русском Дальнем Востоке быстро росли объекты жилищного и коммунального хозяйства, развивалась социальная и инженерная инфраструктура, создавались благоприятные условия для жизнеобеспечения и жизнедеятельности переселенцев, что позитивно сказывалось на условиях проживания горожан, общественном порядке и безопасности жизни населения. Совокупность методов правового регулирования и стимулирования позволяла эффективно вести хозяйствование всех форм собственности и ведомственной принадлежности, развивать частный бизнес.

Начавшиеся процессы индустриализации дальневосточных окраин потребовали дополнительных кадров. Дефицит рабочей силы советская власть, так же как и государственная власть Российской империи, стремилась ликвидировать за счёт переселенцев. К январю 1927 г. население в Дальневосточном крае уже достигло 1 885 693 чел.1, и удовлетворять жилищно-бытовые потребности населения без прямого участия государства было невозможно. У переселенцев советского времени отмечались жилищно-бытовые проблемы, схожие с проблемами переселенцев в период до 1917 г. Так, рабочие жили в непригодных для проживания бараках, а качество строившихся домов не позволяло в них жить зимой, что создавало условия для миграции. Крайне неудовлетворительное обеспечение жильём городского населения порождало в регионе множество экономических, социальных и культурных проблем. Отсутствие элементарных бытовых условий, «жилищный кризис», по признанию руководства ДВК, составляли одну из основных причин текучести кадров, размеры которой были столь значительны, что кадровый состав отдельных предприятий полностью, а иногда и дважды менялся в течение одного года. Обеспеченность кадрами на предприятиях Дальнего Востока составляла не более 60 %, при этом текучесть достигала 100–130%. И это при том, что потребность в кадрах постоянно увеличивалась, так как этого требовало развитие дальневосточного региона. Была существенно расширена посевная площадь, выросло число совхозов, колхозов и машинотракторных станций. Строились промышленные гиганты – судостроительный завод, завод № 126, БАМ, Артём-ГРЭС, Цемент-строй, велось городское коммунальное строительство. Увеличивались лесозаготовки, а вместе с ними число леспромхозов, лесхозов. Создавались новые организации, росло количество культурных учреждений, возникали новые административные районы. Массовое заселение региона приводило к тому, что население испытывало большие трудности и неудобства из-за дефицита обычных товаров, продуктов питания, жилья, жилищно-бытовых услуг, связи, школ, больниц, культурно-просветительных учреждений, поэтому процесс миграции сопровождал индустриальное развитие дальневосточных территорий, создавал угрозу для обеспечения обороноспособности дальневосточных границ страны. При таких обстоятельствах считалось, что «почти единственным мероприятием, дающим наибольшую эффективность, являются партийные и ведомственные мобилизации, проводимые ЦК ВКП(б) и Наркоматами»1. Вместе с тем процесс мобилизации также сопровождался текучестью кадров, которая на отдельных стройках и предприятиях достигала 52 %.

Начиная с середины 1930-х годов, на Дальнем Востоке наблюдался абсолютный рост средств на строительство жилья и его содержание. Объём государственного жилищного строительства постепенно увеличивался и достиг 70% в общей структуре жилищного строительства. Вместе с тем потребность в жилье оставалась не удовлетворенной даже в 1960–1980-х гг., годы наибольше- го объёма жилищного строительства в регионе. Сохраняется дефицит жилья и в современный период, что служит причиной активизации миграции дальневосточного населения в другие регионы страны и за её пределы.

Вполне понятно, что жилищные условия во многом определяются не только количеством, но и качеством предоставляемого жилья, наличием так называемых элементарных удобств в населенных пунктах. Сложное положение было и остается с водоснабжением. Ухудшает санитарное состояние городов и вызывает много нареканий со стороны общественности отсутствие предприятий канализации, что не изменилось и в 2000-х гг. Проблемы населения в жилищно-бытовой сфере не способствовали развитию региона, и поэтому требовали принятия безотлагательных мер и обязательного участия государства в их решении.

Схожесть государственной политики в дооктябрьский, советский и постсоветский периоды состоит в том, что власти стремились создавать условия для закрепления кадров в регионе путём улучшения условий труда, быта и воспитания подрастающего поколения. Осуществлялся ряд мер по повышению культурного и оздоровительного уровня населения; уделялось внимание формированию социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры с целью повышения качества жизни дальневосточников. Меры по улучшению здравоохранения предусматривали значительный объём капиталовложений в строительство учреждений здравоохранения, что способствовало значительному росту обеспеченности населения услугами больниц и диспансеров. С каждым годом увеличивалось число общеобразовательных школ. Открывались рабфаки, школы рабочей и крестьянской молодёжи и курсы по ликвидации неграмотности. Укрепление материально-технической базы сельского хозяйства Дальневосточного края привело к созданию 66 совхозов, более 60 колхозов, в т.ч. 49 рыболовецких. В колхозах и совхозах строились производственные, жилые и культурно-бытовые объекты, что способствовало увеличению производства продуктов земледелия и животноводства. Как специализированная отрасль, развивалось парниково-тепличное хозяйство. Формирование собственной продовольствен- ной базы улучшало благосостояние колхозников, работников совхозов и населения в целом и способствовало закреплению населения в регионе.

Таким образом, анализ государственной системы жизнеобеспечения дальневосточников показал, что основным фактором для Дальнего Востока во все исторические периоды его развития являлась обеспеченность населения жильём, продовольствием, социально-бытовыми услугами. Человек, имевший свое жильё, работу, являлся идеальным оседлым гражданином, налогоплательщиком, заинтересованным в общественном порядке.

Дальневосточный регион и сегодня требует особого внимания государства, так как основные проблемы жизнеобеспечения населения остаются не разрешенными в полном объёме. Жилищный кризис по-прежнему ведёт не только к необоснованному росту стоимости квадратного метра строящегося жилищного фонда, квартирной платы, но и, в первую очередь, создает условия для миграции населения. Кадровый дефицит на Дальнем Востоке заставил государство вернуться к социальной политике, и национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Доступное комфортное жилье – гражданам России» тому подтверждение. Большое значение для развития региона имеет федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года», что свидетельствует о неизменности государственного курса на решение задач по жизнеобеспечению населения Дальнего Востока России в ближайшей и длительной перспективе. Для решения задач необходимы новые совершенные механизмы взаимодействия органов власти всех уровней, основными задачами которых является выполнение регулятивных и координирующих функций, формирование научно-технических и технологических приоритетов инновационной деятельности с учётом специфики отрасли и региона. В этих условиях центр взаимодействия смещается от простого потребления жилищно-коммунальных услуг населением к установлению постоянного диалога, сотрудничества с использованием максимально возможного количества каналов. Инновации в системе жизнеобеспечения в значительной степени определяют государственные принципы регулирования инновационного процесса экономическими стимулами, налогами и льготами.

Роль государства должна заключатся скорее не в государственной программе, а в государственной политике, например в области жилищного дела. Ведь на государство в рыночной экономике возлагается не только реализация собственных программ, но и координация региональных и муниципальных путём принятия законов и иных нормативных актов, определяющих «правила игры» на рынке жилищно-коммунальных услуг. На государство ложится обязанность гарантировать соблюдение этих правил, а также принимать необходимые для их обеспечения административные решения. Кроме того, как и любой другой собственник, государство обладает своею собственностью и своим бюджетом, которые могут быть использованы для решения возникающих проблем в публичном интересе, т.е. в интересах общества в целом. На него ложится и задача по некоторому выравниванию уровня жизни как между гражданами, так и между муниципалитетами, в силу социальной функции государства. В частности, успешное решение жилищного вопроса (как и любого другого общественного вопроса) может быть достигнуто только сочетанием всех политик – государственной, муниципальной и гражданской. Однако без создания государственного сектора в строительном комплексе вряд ли удастся обеспечить ввод числа необходимых квартир, обеспечить (в случае необходимости) невыгодную мелким инвесторам периметральную застройку и предотвратить рост цен на жильё в условиях рыночного формирования цен на землю, цемент, металл, лесоматериалы. Кроме того, в каждом городе следует иметь льготно-ипотечную строительно-эксплуатирующую муниципальную компанию. Только в этом случае можно будет перевести проектирование и строительство жилья с критерия максимума прибыли инвестора (а это гарантирует низкое качество возводимого жилья и высотную застройку) на критерий минимума затрат на строительство, эксплуатацию, капитальный ремонт, модернизацию, снос и утилизацию здания. А это и гарантирует высокое качество строительства, и исключит строительство неэкономичного в эксплуатации и антигуманного высотного жилья. Важ- нейшим резервом повышения вклада проекта доступного жилья в социальноэкономическое развитие региона и муниципального образования является внедрение государственной и муниципальной ипотеки с чётким разделением их функций с коммерческой ипотекой, что и будет служить социальной инновацией в жилищно-коммунальной сфере. Несомненно, богатый опыт хозяйствования, историческая традиция оказания материальной поддержки лицам, испытывающим нужду в жилье и в других бытовых услугах, сегодня заслуживает пристального внимания и имеет перспективы практической реализации в современной России.

ЯРОСЛАВЦЕВА Татьяна Александровна, к.и.н., доцент кафедры муниципального управления Дальневосточной академии государственной службы