Государственная служба как среда функционирования конфликтов интересов

По мере становления в РФ новой государственности, роль и значение государственной службы как публично-правового института, призванного обеспечить социально-экономические и политические преобразования в стране, постоянно возрастают. Речь идет о том, чтобы повысить качественный потенциал государственной службы, обеспечить реализацию общей стратегии и координацию практической деятельности государственных органов по работе с кадрами, осуществлять государственную кадровую политику в стране на основе единых методологических подходов.

При прохождении государственной гражданской службы возможны возникновения конфликтов. Среди них наиболее существенным является конфликт интересов. При конфликте интересов цель одного субъекта оказывается достижимой таким образом, что делает невозможным для реализации другим субъектом собственных целей.

Проблема конфликтов в Российской Федерации (бывшем СССР) на государственной гражданской службе долгие годы не рассматривалась в науке. На философском    уровне противоречия (как элемент    конфликта)

анализировался в плоскости классовой борьбы. Представители юридической науки в свою очередь изучали различные виды конфликтов и в разных аспектах: представители трудового права – трудовые споры, проблемы укрепления дисциплины труда; специалисты в области административного и уголовного права - правонарушения и преступления;специалисты гражданского права - споры имущественного и неимущественного характера.12

Термин "конфликт" (от лат.conflictus - столкновение) - определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов,позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу,либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах,либо несовпадение 3 интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

Понятие "конфликт     интересов" в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности. Причем, если в некоторых из этих документов понятие "конфликт интересов" присутствует, но не разъясняется, в других - дается определение этого понятия. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов,крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между 4 ними.

Лишь в начале 90-х годов прошлого века конфликты, как объективная реальность, вызвали интерес у научной общественности.

В свет вышли фундаментальные исследования,положившие начало новому направлению -юридической конфликтологии. По своей сути юридическая конфликтология синтезирует те особенности, которые характеризуют конфликт главным образом с позиций права.5

Теоретическое значение такого подхода состоит в возможности сопряжения конфликтов с государственным институтами (а право - один из них), подчеркивает     А.В. Дмитриев, и, следовательно,рассмотрения конфликтов не в абстрактном социальном пространстве, а в реальной связи действующими правовыми инструментами и структурами. Отсюда и практический смысл такого подхода:установить, могут ли нормы права воздействовать на зарождение, развитие и разрешение конфликта, и если могут, то, как повысить эффективность этого воздействия.6

Конфликты - это продукт    развития человеческого общества, поэтому их и называют социальными конфликтами. Конфликты существуют и в животном мире, но это конфликты не осознанные, они порождаются 7 инстинктивными импульсами, и ими же сглаживаются.

Вступивший в силу с 1 февраля 2005 года Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N79-ФЗ      "О     государственной     гражданской     службе

Российской Федерации" установил правовые, организационные и

СЭ, 2006.

финансово-экономические основы государственной гражданской службы в нашей стране.8

Данный закон ввел новое понятие,которого не было в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", - конфликт интересов. Статья 19 Закона под конфликтом интересов понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской

Федерации или Российской Федерации.

Закон «О противодействии коррупции» рассматривает сложный вопрос конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В определении конфликта интересов,предложенном в статье 10 указанного закона, раскрыты все основные характеристики этой ситуации:9

• -    наличие личной заинтересованности государственного или муниципального служащего. Причем, закон подразумевает не только прямую заинтересованность (когда чиновник имеет непосредственную выгоду от принятия определенного решения), но и косвенную заинтересованность (когда принятие определенного решения может способствовать в дальнейшем реализации определенных планов чиновника);

• -    личная заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение им служебных (должностных) обязанностей. Вообще,судебная практика под

осуществлением служебной деятельности понимает действия лица, входящие в круг его обязанностей, вытекающих из трудового договора с государственными, муниципальными, частными и иными зарегистрированными в установленном порядке предприятиями и организациями независимо от форм собственности, а также с предпринимателями, деятельность которых не противоречит действующему законодательству. Обязанности должностного лица (или иного государственного или муниципального служащего) определяются федеральными законами, Приказами соответствующих министерств и ведомств, уставами и иными нормативно-правовыми актами, а также должностными инструкциями, должностными регламентами и иными локальными актами;10

• -    между указанной заинтересованностью и правами и законными интересами граждан, организаций,общества или государства возникли или могут возникнуть противоречия. То есть, признается необходимым не только анализ сложившейся ситуации, но и перспективный анализ ее развития;

• -    сложившаяся ситуация может привести к нарушению прав и законных интересов граждан, организаций,общества или государства и причинению им ущерба. При этом, имеется в виду как материальный ущерб (убытки и упущенная выгода), так и нематериальный;

Таким образом, под конфликтом интересов закон понимает ситуацию, когда чиновник (государственный или муниципальный служащий) действует вопреки интересам службы в своекорыстных целях.

В соответствии со ст. 41 НК РФ, доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить.11

В качестве конкретных видов доходов законодатель называет: деньги; ценности; иное имущество; услуги имущественного характера; иные имущественные права.

Имущественные права - это права по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом.

Под иными правами, имеющими имущественную оценку, можно понимать права не связанные "жестко" с личностью их обладателя, те права, в отношении которых возможна передача их другому лицу (как правило, на возмездной основе). Например, права на осуществление предпринимательской деятельности, предоставляемые на основе закона или договора, включая, в частности, связанные с разведкой, разработкой, добычей и эксплуатацией природных ресурсов.

В связи с рассмотрением вопроса доходов государственных и муниципальных служащих, получаемых от третьих лиц, разумно также рассмотреть вопрос подарков, получаемых чиновниками. Отечественное законодательство содержит достаточно подробные нормы, препятствующие вовлечению в коррупцию, путем дарения.

П. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ запрещает дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.12

При этом запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

П. 6 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе" запрещает получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки,полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке,

02.10.2007 N 225-ФЗ, от 25.10.2007 N 234-ФЗ, от 04.11.2007 N 251-ФЗ, от 29.11.2007 N 287-ФЗ, от 06.12.2007 N 334-ФЗ, от 24.04.2008 N 49-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 25.12.2008 N 280-ФЗ, от 30.12.2008 N 308-ФЗ, от 09.04.2009 N 56-ФЗ, от 17.07.2009 N 145-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 26.01.1996 N 15-ФЗ7, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Аналогичная норма содержится и в п. 5 ч. 1 ст. 14 ФЗ "О муниципальной службе".13

Представляется, что закон излишне фиксирует личную заинтересованность именно с выгодами материального характера. Государственный или муниципальный служащий вполне может преследовать личные интересы и без непосредственной материальной выгоды: например, для получения неимущественных прав (в частности авторских) или, например, при получении за совершенные действия интимных услуг и т.д.

Необходимо разделить преимущества, получаемых публичным лицом при коррупционной деятельности, на материальные и нематериальные выгоды. При этом,нематериальные выгоды позволяют ставить вопрос о наличии некорыстных коррупционных действий, например, достижение цели корпоративной независимости и укрепление власти незаконным способом, теневое ведомственное лоббирование. Следует согласиться, с тем, что нарушение правил служебной этики, в отдельных случаях может признаваться коррупционной деятельностью.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение, что хорошая администрация для общества важнее, чем самая совершенная конституция. Формирование современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере.

Постановлениями Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 N 21-П, от 15.07.2009 N 13-П) // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. N 5 ст. 410.

Изменяясь, российское общество строит новое государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные эффективно реализовывать функции государства, а точнее - государственного управления, согласно новым потребностям общественного развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности, модернизации и стабилизации общества на основах демократии и права.