Государственная транспортная политика как базовый компонент управления агломерациями: кейс Санкт-Петербурга

Транспорт является одной из важнейших базовых отраслей национальной экономики, функционирование которой напрямую влияет на социально-экономическое развитие и безопасность государства. Транспортная система как технологически взаимосвязанная совокупность различных видов транспорта, транспортных коммуникаций, транспортной инфраструктуры служит фундаментом для развития всех отраслей экономики. Кроме того, она выступает механизмом политического управления в решении стратегических задач для достижения национальных целей развития страны в условиях изменяющихся внешних условий. Этим объясняется особая роль государственной транспортной политики (Троилина, 2021).

Государственная транспортная политика заключается в целенаправленной координации деятельности органов власти и организаций всех уровней и ориентирована на обеспечение потребностей населения и отраслей экономики. Основным инструментом реализации государственной транспортной политики и достижения национальных целей является государственная программа «Развитие транспортной системы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596. В соответствии с указанной программой стратегическими целями государственной транспортной политики развития транспортного комплекса страны выступают «повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий, увеличение скорости и объема доставки грузов, в том числе транзитных… повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма, увеличение скорости и объема доставки грузов, в том числе транзитных»1.

Следует отметить, что с учетом государственного устройства цели и задачи транспортной политики на отдельно взятом уровне власти в отдельно взятом субъекте могут быть достигнуты, но лишь в рамках ограничений, возникающих в связи с территориальным делением. Стирание таких административных границ представляется возможным в отношении территорий, в том числе являющихся частями различных субъектов Российской Федерации, представляющих собой агломерации. Становление государственной политики в отношении агломераций позволит обеспечить комплексный подход к решению государственных задач, направленных на рациональное социально-экономическое развитие государства в целом и отдельных территорий в частности.

Значение слова agglomerare в переводе с латинского включает в себя и истоки (присоединять), и конечную цель (накоплять). Так, под агломерацией чаще всего представляется объединение, присоединение рядом расположенных территорий, а целью такого рода объединения является увеличение, интенсификация благ путем одновременного аккумулирования и распределения различных видов ресурсов.

Поскольку конечной целью рассмотрения отдельных территорий как агломераций является экономическое развитие, то следует обратиться к термину с точки зрения экономических наук. Так, согласно Современному экономическому словарю, под агломерацией понимается компактное расположение, группировка поселений, не только объединенных в пространственном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями2.

Феномен агломерации уже с новым посылом в условиях действующих ограничений захватывает все больше сфер жизни. В настоящее время законодательно не закреплены механизмы управления агломерациями, что, в свою очередь, не позволяет в полной мере обеспечить исполнение стоящих перед государством с учетом вызовов времени задач путем решения их на уровне не отдельно взятых субъектов Российской Федерации или федеральном уровне в целом по стране, а на уровне территорий с устойчивыми связями без изменения их конституционно-правового статуса. При этом решение задач подобным способом позволяет использовать механизмы в целях как перспективного развития по всем направлениям одних отдельно взятых структурных единиц, так и изменения вектора развития по заданным направлениям других структурных единиц. Подобный подход позволит нивелировать пренебрежение интересами меньшего количества лиц для социально-экономического развития сельских поселений, малых городов и территорий в пользу большего количества лиц с гиперболизацией роли крупных городов и территорий.

Для использования агломерации как инструмента государственной политики требуется регламентация ряда процедур:

• –    определение правового статуса агломераций;

• –    закрепление (в едином ключе) понятия агломерации в законодательных актах, регулирующих такие сферы, как государственное управление, бюджетная политика, градостроительство;

• –    установление перечня критериев, позволяющих определять (изменять) границы агломераций;

• –    утверждение механизмов управления такими образованиями.

Выполнение перечисленных мероприятий позволит не только обеспечить функционирование и развитие таких территориальных образований, но и разработать эффективные инструменты управления агломерациями.

На законодательном уровне выделены городские агломерации, представляющие собой совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 250 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми и социальными, связями1; и сельские агломерации как примыкающие друг к другу сельские территории (имеющие смежные границы муниципальных образований) и (или) граничащие с сельскими территориями поселки городского типа и (или) малые города с численностью населения, постоянно проживающего на территории каждого населенного пункта, не более 30 тыс. человек2.

Анализ выделяемых на сегодняшний день крупнейших мировых (Пекинская, Нью-Йоркская, Каирская, агломерации Мумбаи, Сан-Паулу, Дели, Токио) и российских агломераций (Московская, Санкт-Петербургская, Ростовская, Самарско-Тольяттинская) позволяет выделить следующие закономерности их образования (Иванченко, Тимощук, 2014): объединение по принципу наличия общих пространственных границ; формирование образований вокруг одного (реже двух) города-ядра; численность населения города-ядра от 250 тыс. человек; определение границ образований с учетом временных затрат на передвижение внутри агломерации (не более 2 ч); определение границ образований с учетом расстояний от границ города-ядра. Современным (в бóльшей части городским) агломерациям присущи следующие тенденции развития: концентрация населения и производственных мощностей вокруг города-ядра, вовлечение в его состав городов-спутников, концентрация населения в агломерации путем повышения плотности и наращивания маятниковой миграции с последующей джентрификацией, повышение активности использования промышленного потенциала территории в рамках городской агломерации на основе развития периферийных производственных зон (Строев и др., 2020). Обеспечение развития агломераций в рамках перечисленных тенденций не представляется возможным без обеспечения транспортного каркаса как результата развития транспортной системы в целом и транспортной инфраструктуры в частности.

Особый интерес в части развития транспортной системы представляет Санкт-Петербургская агломерация, сформировавшаяся вокруг Санкт-Петербурга и простирающаяся на часть территории Ленинградской области примерно на 50 км от центра города. Комплексный план развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации до 2024 г. включительно, разработанный в 2020 г., подразумевает более трех сотен мероприятий развития транспортной системы территории агломерации общей стоимостью более 1 трлн р.

Высокие требования к развитию транспортного комплекса обусловлены следующими факторами развития регионов:

• –    важное геополитическое и экономическое значение Санкт-Петербурга и Ленинградской области (согласно данным Росстата за 2022 г. (без учета Москвы и Московской области) доля валового регионального продукта, приходящаяся на Санкт-Петербург и Ленинградскую область, составляет более 10 % от общего объема по Российской Федерации)³;

• –    согласно отраслевой структуре валовой добавленной стоимости субъектов Российской Федерации, сформированной Федеральной службой государственной статистики за 2022 г., доля по разделу «Транспортировка и хранение» по Санкт-Петербургу (6,3 %) и Ленинградской области (13,1) превышает среднее значение по стране (6,9 %)⁴;

• –    приграничное положение со странами Европейского союза, значительный объем международной торговли (согласно данным Федеральной таможенной службы за 2021 г., объем, приходящийся на Санкт-Петербург и Ленинградскую область, составил более 13 % от общего объема по Российской Федерации без учета Москвы)⁵;

• –    численность населения, приходящаяся на Санкт-Петербург и Ленинградскую область, согласно данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2023 г., – более 7,5 млн человек, что составляет свыше 5 % от общей численности населения Российской Федерации; с учетом непосредственной близости к Санкт-Петербургу районов Ленинградской области это напрямую влияет на пассажиропоток и объемы грузоперевозок между двумя субъектами¹;

• –    мощный туристический потенциал (согласно оперативным данным Федеральной службы государственной статистики за 2023 г. по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, количество туристических поездок достигло более 25 млн ед., что составляет свыше 15 % от общего количества по стране)²;

• –    наличие развитых отраслей экономики:

• •    промышленности (согласно усредненным данным Федеральной службы государственной статистики за 2019–2023 гг., значение индекса промышленного производства по Санкт-Петербургу (105,1 %) и Ленинградской области (103,3) превышает аналогичную величину по стране в целом (102,2 %)³;

• •    строительства (согласно усредненным данным Федеральной службы государственной статистики за 2019–2023 гг., на Санкт-Петербург и Ленинградскую область пришлось почти 8 % от общего объема площадей введенных зданий по Российской Федерации)⁴;

• •    сельского хозяйства (согласно данным Федеральной службы государственной статистики за 2022 г., Ленинградская область занимает 27-е место по объему продукции сельского хозяйства)⁵;

• •    лесного хозяйства (по данным Федерального агентства лесного хозяйства, Ленинградская область на протяжении многих лет занимает лидирующие позиции в рейтинге регионов по эффективности ведения лесного хозяйства в России)⁶;

• •    сферы услуг (согласно данным Федеральной службы государственной статистики за 2023 г., объем платных услуг населению по Санкт-Петербургу и Ленинградской области равен почти 1 трлн р., что составляет более 6 % от общего объема по России)⁷.

Особенности конституционно-правового статуса города федерального значения Санкт-Петербург (город, самостоятельно являющийся субъектом Российской Федерации, а не частью субъекта) и Ленинградской области (области являются самыми многочисленными субъектами Российской Федерации по численности) накладывают сложности на управление Санкт-Петербургской агломерацией.

Разграничение функций по проведению как непосредственно государственной транспортной политики, так и государственной политики в смежных направлениях в рассматриваемых субъектах организовано в соответствии с утвержденной структурой. Так, проведение государственной транспортной политики и координация деятельности в этой сфере в Санкт-Петербурге закреплены за Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга, Комитетом по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, Комитетом по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга (Смирнов, Медведева, 2019), а в Ленинградской области – за Комитетом по дорожному хозяйству Ленинградской области, Комитетом Ленинградской области по транспорту и Комитетом градостроительной политики Ленинградской области.

Координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области при реализации мероприятий по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области осуществляет учрежденная в 2013 г. Правительством Российской Федерации совместно с правительством Санкт-Петербурга и правительством Ленинградской области автономная некоммерческая организация «Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области».

Кроме того, с 2011 г. работает Координационный совет по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области, созданный по инициативе правительства Санкт-Петербурга на основании решения президента Российской Федерации Д.А. Медведева. Совет обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области, направленных на развитие транспортной инфраструктуры мегаполиса и области.

В рамках исполнения полномочий в части государственной транспортной политики разработан ряд документов стратегического планирования, направленных на решение проблем развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации. Наиболее актуальными и значимыми из них являются государственные программы «Развитие транспортной системы Санкт-Петербурга» и «Развитие транспортной системы Ленинградской области», Транспортная стратегия Санкт-Петербурга до 2025 г., Комплексный план развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации до 2024 г., Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры Ленинградской области на период до 2035 г., Концепция развития транспортной системы Санкт-Петербурга на период 2017–2038 гг. (с перспективой до 2048 г.). Мероприятия, предусмотренные указанными документами, в первую очередь ориентированы на преодоление следующих основных проблем развития транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации.

• – Из-за плотности жилой застройки территорий, расположенных на границе Санкт-Петербурга и Ленинградской области, кольцевая автомобильная дорога вокруг Санкт-Петербурга (КАД), являясь скоростной автомобильной дорогой, фактически становится частью улично-дорожной сети города. Интенсивность движения транспорта на отдельных участках достигает 206 тыс. автомобилей в сутки. Местные транспортные потоки в структуре трафика составляют порядка 80 %, на транзит приходится около 20 %.

  – Реализация градостроительного потенциала Санкт-Петербурга и Ленинградской области, оцениваемые в 26,1 и 10,6 млн кв. м соответственно, ограничена возможностями транспортной системы. Масштабное жилищное строительство осуществляется в первую очередь в пределах агломерационной зоны и в точках роста, где реализуются крупнейшие инвестиционные проекты, преимущественно на севере и востоке от Санкт-Петербурга.

  – В последние годы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области наблюдается устойчивая динамика увеличения туристического потока. За период с 2009 по 2019 г. возрастание составило более 100 %, количество туристов достигло 10,4 млн человек в год. Так, туристическая отрасль в последние годы занимает значительную долю в социально-экономическом развитии Санкт-Петербургской агломерации. Существующая система пассажирских перевозов в полной мере не соответствует запросам туристов в части транспортной доступности туристических мест и комфортности пассажирских перевозок.

Наиболее масштабными проектами в Санкт-Петербургской агломерации в настоящее время являются Широтная магистраль скоростного движения (ШМСД, или Восточный скоростной диаметр) и вторая кольцевая автомобильная дорога вокруг Санкт-Петербурга (КАД-2). При этом ШМСД имеет бóльшее стратегическое значение для Санкт-Петербурга, а КАД-2 – для Ленинградской области. Стратегической целью реализации указанных объектов в совокупности выступает получение синергетического эффекта в экономике Санкт-Петербургской агломерации.

ШМСД представляет собой проходящую по территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области скоростную автомобильную дорогу от пересечения Западного скоростного диаметра (СЗД) с Благодатной улицей через промышленный пояс южной планировочной зоны Санкт-Петербурга с мостом через реку Неву до пересечения с КАД и федеральной трассой Р-21 «Кола». Объект предусматривает общую протяженность 27,4 км от четырех (2 + 2) до шести (3 + 3) полос, 11 транспортных развязок, расчетную скорость движения 120 км/ч и поток до 165 тыс. транспортных средств в сутки. Проектом предусмотрено шесть этапов реализации, по первому с 2021 г. ведутся строительные работы, а по пятому и шестому в настоящее время осуществляется разработка проектно-сметной документации.

КАД-2 представляет собой проходящую по территории примыкающих к Санкт-Петербургу районов Ленинградской области скоростную автомобильную дорогу с выходом на федеральные и региональные трассы (А-181 «Скандинавия» и А-121 «Сортавала» на севере, Дорогу жизни и Р-21 «Кола» на востоке, М-11 «Нева» и Р-23 на юге, А-180 «Нарва» на западе). Объект предусматривает общую протяженность 348,1 км, из которых 121,2 км уже существуют, от четырех (2 + 2) до восьми (4 + 4) полос, 8 транспортных развязок и мостовое сооружение через реку Неву протяженностью 1,8 км, расчетную скорость движения 120 км/ч и поток до 20 тыс. транспортных средств в сутки.

Вместе с уже реализованными проектами М-11 «Нева» и ЗСД проекты ШМСД и КАД-2 станут новым автодорожным каркасом Санкт-Петербургской агломерации. В начале 2024 г. по поручению президента Российской Федерации В.В. Путина в целях перераспределения транспортных потоков принято решение о синхронизации реализации этих двух проектов. Ориентировочные сроки реализации ШМСД и основной части КАД-2 с учетом экспертных оценок – 2030 год.

Синхронизация реализации этих проектов, рассматриваемая как механизм государственной транспортной политики, позволит достигнуть синергетического эффекта в управлении и развитии агломерации. Экономический эффект от выполнения проектов выражается в возможности дополнительно вовлечь инвестиции около 1,8 трлн р. (9,0 млн кв. м жилья), раскрыть градостроительный потенциал Санкт-Петербурга по объектам нежилого назначения (общий прогноз развития 1,7 млн кв. м в год), обеспечить градостроительное развитие Ленинградской области, а также в ожидаемом приросте ВВП в объеме более 300 млрд р.

Реализация ШМСД предполагает эффект от экономии времени в пути в размере 29,1 млрд р., выведение из режима перегрузки 10,4 км юго-восточной части КАД, перераспределение 112,9 тыс. автомобилей в сутки с улично-дорожной сети города, обеспечение вывоза в восточном направлении грузов из Большого морского порта Санкт-Петербурга, повышение транспортной доступности новых жилых массивов Ленинградской области, создание условий для редевелопмента территорий «серого промышленного пояса» Санкт-Петербурга площадью более 4 000 га.

Реализация КАД-2 существенно повысит транспортную связанность районов Ленинградской области, минуя наиболее загруженные участки федеральных и региональных трасс на подъездах к Санкт-Петербургу и КАД, выведет значительную часть транзитного автотранспорта с КАД, повысит транспортную доступность наиболее динамично развивающегося Всеволожского района Ленинградской области, проходя в непосредственной близости с городами Всеволожском и Мурино.

КАД-2 имеет стратегическое значение не только для агломерации, дополняя опорную сеть, состоящую из КАД, ЗСД и ШМСД, но и для всего Северо-Западного федерального округа, позволяя перехватить часть транспорта из Карелии, а также Мурманской, Вологодской и Архангельской областей. Необходимость развития транспортной системы агломерации также объясняется и строительством высокоскоростной железной дороги между Москвой и Санкт-Петербургом (ВСМ), которая позволит высокоскоростным поездам при скоростях до 350 км/ч преодолевать 660 км за 2,5 ч. Строительство ВСМ, безусловно, не только влечет за собой новые возможности для развития агломерации, но и предусматривает увеличение нагрузки на транспортную инфраструктуру Санкт-Петербургской агломерации.

В настоящее время в части развития транспортной инфраструктуры Санкт-Петербургской агломерации значимыми направлениями также являются повышение транспортной доступности аэропорта Пулково и развитие железнодорожной инфраструктуры и метрополитена.

По итогам 2023 г. аэропорт Пулково стал вторым в России (20,4 млн человек) по объему пассажиропотока на внутренних рейсах, уступая только Шереметьево. В целях создания дополнительной транспортной связи в составе планировочных решений М-11 «Нева» предусмотрено строительство подключения к аэропорту Пулковской развязки, длина которой составит 7,7 км. Развязка обеспечит возможность подъезда к аэропорту и выезда из него по М-11 со стороны как КАД, так и Ленинградской и Новгородской областей, снизив транспортную нагрузку на Пулковское шоссе более чем на 15 %.

Железнодорожный узел Санкт-Петербурга и Ленинградской области обеспечивает основную часть грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок в Северо-Западном федеральном округе. В рамках развития железнодорожного каркаса пассажирских и грузовых перевозок ОАО «РЖД» совместно с правительством Санкт-Петербурга и правительством Ленинградской области реализуется комплекс мероприятий по интеграции железнодорожного транспорта в систему городского общественного транспорта с организацией движения по пригородно-городским маршрутам Ораниенбаум – Белоостров и Гатчина – Токсово со сквозным прохождением через аэропорт Пулково и интеграцией железнодорожной инфраструктуры с сетью городского и смежного межрегионального пассажирского транспорта, организации тактового сообщения на наиболее востребованных направлениях, в том числе на участке Сертолово – Левашово. В настоящее время организовано тактовое пассажирское движение пригородных городских поездов по маршрутам: Санкт-Петербург – Павловск и Санкт-Петербург – Ораниенбаум, а также по маршруту Санкт-Петербург – Красное Село. Для обеспечения развития морских портов Санкт-Петербурга и Ленинградской области требуется реализация проектов строительства северо-восточного и юго-западного железнодорожных обходов Санкт-Петербурга, с помощью которых транзитное грузовое движение будет вынесено за пределы города. Это позволит также реализовать строительство диаметральных железнодорожных маршрутов Д1 и Д2, что даст возможность использовать пригородные поезда в режиме городской электрички.

По итогам 2023 г. поездами метро было перевезено 491,0 млн человек, что составляет около трети всего пассажиропотока. Согласно данным социологического исследования, проведенного в целях определения направлений и мероприятий, на которых население ожидает сосредоточение усилий властей в рамках комплексного развития транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области, метро занимает 3-е место среди наиболее популярных видов транспорта (34,7 % пассажиров) и лидирует по показателю удовлетворенности этим видом транспорта по всем атрибутам (96,5 %). Строительство новых линий станций метрополитена повысит транспортную обеспеченность различных районов Санкт-Петербурга: намывных территорий Васильевского острова и пассажирского порта Морской фасад, восточной части Центрального района, активно застраиваемых южных районов Санкт-Петербурга: территории вдоль Петергофского шоссе, микрорайона Балтийская Жемчужина, городов Красное село и Южный, включая кампус Санкт-Петербургского государственного университета «Невская Дельта» и кампус Университета ИТМО «ИТМО Хайпарк», обеспечит подключение города Кудрово Ленинградской области к сети метрополитена. К 2030 г.

запланирован ввод в эксплуатацию 26 станций (общее количество станций составит 93) и 2 электродепо (общее количество электродепо составит 9). В результате реализации проектов доля населения, проживающего в пешеходной доступности станций метрополитена, увеличится на 40 %.

Кроме того, завершаются основные мероприятия по реконструкции федеральной автомобильной дороги А-181 «Скандинавия», Петрозаводского шоссе в Санкт-Петербурге. Открыто движение по мостам через реку Свирь в городе Подпорожье Ленинградской области и через реку Волхов в городе Кириши Ленинградской области.

Реализация ШМСД и КАД-2, составляющих каркас транспортной системы Санкт-Петербургской агломерации, с одной стороны, является механизмом решения существующих проблем развития транспортной системы, а с другой – влечет за собой изменение требований к функционалу и объему транспортной инфраструктуры в связи с развитием территорий. Безусловно, все это требует от властей дополнительного мониторинга и корректировки в части приоритетности мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры и сроков их реализации, а также политического прогнозирования развития транспортной инфраструктуры с учетом эффектов от реализации проектов ШМСД и КАД-2.