Государственно-частное партнерство и перспективы его использования в социальной сфере на современном этапе развития российской федерации

С позиций логики стратегического управления социальными процессами в Российской Федерации, 2018 год стал годом существенных изменений. Эти изменения определяются структурой электорального цикла. Прошедшие в первой половине года выборы президента страны и подписанный им Указ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» определили основные приоритеты развития страны на ближайшие 6 лет.

Направленность стратегических установок определяется содержанием преамбулы этого документа, где отмечается (нумерация – авторская): «В целях осуществления прорывного (1) научно-

ГРНТИ 82.33.17

Сардор Одилович Акобиров – стажер кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Алтунина Людмила Николаевна – кандидат экономических наук, доцент Курского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Лариса Александровна Миэринь – доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

технологического и (2) социально-экономического развития Российской Федерации, (3) увеличения численности населения страны, (4) повышения уровня жизни граждан, (5) создания комфортных условий для их проживания, а также (6) условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека...», - после чего следует перечисление конкретных целей и задач. Легко заметить, что основная часть этих целей (с 3-й по 6-ю полностью и частично, «наполовину» 2-я) являются социальными по своему содержанию. Следовательно, для их реализации необходимы специальные некоммерческие управленческие механизмы.

Последнее замечание нам представляется чрезвычайно важным. Безусловно, когда речь о государственной политике, публичном управлении, они по своей природе не могут являться коммерческими [1, 2]. В то же время, элементы экономического подхода в них активно применяются. Например, создание Особых экономических зон, Территорий опережающего развития и т.п. оценивается с позиций получаемого от этого экономического эффекта [3, 4, 5]. То есть государство при реализации некоторых своих функций действует с использованием экономической логики, соотнося свои затраты на их выполнение с экономическим (в конечном итоге - финансовым) эффектом, способствующим увеличению бюджетных поступлений и / или росту доходов других (помимо государства) экономических субъектов, что способствует повышению общественного благосостояния.

Когда же речь идет о социальных целях и задачах, то их результатом являются положительные для общества эффекты, которые лишь сугубо умозрительно можно представить в финансовом виде. В этой связи, высокую значимость приобретает выбор механизмов достижения подобных целей. С учетом «рыночного» характера современных государств (авторы не оценивают этот факт, но лишь констатируют его. Суть его состоит в последовательной и всеобъемлющей «экономизации» всех составляющих современных общественных процессов, в том числе и связанных с деятельностью государственных органов), эти механизмы должны базироваться на объединении ресурсов государства и бизнеса.

Правовую основу для такого объединения дает Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ. Согласно статьи 3 указанного закона, «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Как мы видим из этого определения, государственно-частное партнерство (ГЧП) также имеет -в трактовке законодателя - коммерческое содержание, т.к. оно ориентировано не на решение социальных задач, что вообще-то является главным в деятельности государства, а «привлечение в экономику частных инвестиций», «обеспечение доступности товаров, работ, услуг» и «повышение их качества». Это - сугубо экономические задачи. И такой подход, по нашему мнению, существенно обедняет на практике имеющиеся в теории трактовки к организации сотрудничества государства и бизнеса. В этой связи, мы, в рамках данной статьи, будем рассматривать ГЧП в более широком контексте - как сотрудничество государства и частного сектора с целью достижения значимых для них целей.

Важно отметить, что инициатором любого ГЧП-проекта, как правило выступает орган государственной власти. Данному процессу предшествует выбор: реализовать проект на основе «классического» подхода - государственных закупок, либо использовать подход на базе ГЧП, подтвержденный международной практикой решения актуальной проблемы обновления социальной инфраструктуры и решения других задач за счет внебюджетных источников [6, 7]. Взаимодействие государства и бизнеса в рамках ГЧП осуществляется, как в разнообразных институциональноэкономических формах, так и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном, региональном и муниципальном - это в прямой постановке предусмотрено соответствующим российским законом).

Проведенный обзор научной литературы привел нас к выводу, что государство в рамках реализации значимых проектов может использовать три механизма: государственное предпринимательство, государственные закупки и ГЧП. Более подробно рассмотрим каждый механизм.

• 1.    Государственное предпринимательство – это деятельность государственных предприятий на коммерческой или некоммерческой основах по производству товаров и услуг, необходимых для развития национальной экономики, а также решение иных задач, в том числе социального характера. К основным организационным моделям осуществления государственного предпринимательства относятся:

• •    государственные или муниципальные унитарные предприятия, имущество которых находится в государственной собственности и принадлежит данному предприятию на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

• •    акционерные общества, в следующих случаях: 100% акций принадлежит государству; контрольный пакет акций принадлежит государству; государству принадлежит пакет менее контрольного, но имеется право решающего голоса (например, «золотая акция»).

• 2.    Другим механизмом являются государственные закупки, которые основываются на типовых контрактах поставок товаров и услуг, выполнения работ для государственных нужд. По экономическому содержанию в отношении создания и модернизации объектов социальной инфраструктуры в рамках подхода «государственные закупки», можно выделить следующие основные модели: • строительство. Это самая распространенная модель реализации инфраструктурных проектов, где государство разрабатывает и утверждает проектную документацию, проводит торги по выбору подрядчика в зависимости от его квалификации и уровня предлагаемой цены строительства. Как показывает практика, наиболее распространенным проблемным случаем при строительстве является превышение фактических затрат над запланированными затратами в связи с плохим качеством планирования и управления. С учетом анализа мировой практики, можно выделить следующие условия, при которых целесообразно использование модели «строительства» при реализации инфраструктурных проектов: проект имеет высокую степень проработки и экспертизы по проектной и технической документации, а риск внесения изменений минимальный; отсутствует необходимость в применении инновационных либо технических сложных решений к реализации проекта от выбранного подрядчика;

Наряду с данными моделями, существуют и другие способы ведения государственного предпринимательства: создание новых предприятий и объектов за счет государственных средств; национализация (на практике объектом национализации часто выступают предприятия сырьевых отраслей. Примеры реализации такого подхода имеются в Мексике, Венесуэле, Иране и других странах); добровольный или принудительный выкуп собственности государством у частного сектора.

Основные недостатки государственного предпринимательства выражаются в следующих аспектах: неэффективное использование государственных средств; слабая подотчетность субъекта государственного предпринимательства обществу; наличие коррупционных составляющих в деятельности руководства госпредприятий и акционерных обществ с госучастием; отсутствие мобильности в принятии решений, что чревато негативными последствиями в условиях быстро меняющегося рынка; преобладание «политических интересов» государства над «экономическими интересами» субъекта ведения предпринимательской деятельности.

• •    проектирование и строительство – модель реализации проектов, при которой государство разрабатывает общие требования к проектной документации. Государство проводит торги по выбору частной стороны, которая на базе имеющегося резюме проекта разрабатывает полноценную проектную и техническую документацию, а также выполняет строительные работы. Основными недостатками реализации проектов по методу «проектирование и строительство» являются: отсутствие возможности контролирования фактических расходов подрядчика в процессе реализации проекта со стороны государства, что приводит к превышению сметы строительства; возникновение дополнительных расходов государства, связанных с необходимостью подготовки проектной документации частной стороной; государство несет риски по перерасходу средств сметы и риск несвоевременного выполнения контракта;

• •    управление строительством – модель реализации проектов, при котором государство делегирует функцию организации и контроля над процессом строительства частной компании. Также

государство самостоятельно выбирает подрядчика и разработчика проектной документации. Управляющая компания несет ответственность перед государством за выполнение работ по консультированию, планированию, координации и контролю строительства. Единственный аспект, который исключается из компетенций управляющей компании: управляющая компания не несет рисков по качеству проектной документации и по возможному превышению установленной (плановой) сметы расходов. Основным недостатком данной модели является размывание ответственности за реализацию проекта между участниками проекта по причине возможного отсутствия координации деятельности сторон, где каждый участник осуществляет только один этап: проектирование и строительство;

• •    строительный консорциум - модель реализации проектов, которая предусматривает заключение трехстороннего соглашения между государством, проектировщиком и подрядчиком. Практика использования данной модели показывает, что данная модель может быть успешной только при условии качественного подбора участников проекта. Модель «строительный консорциум», по практике зарубежных стран, используется в основном в следующих случаях: реализация инфраструктурного проекта с высокими рисками; реализация инфраструктурного проекта с применением высокого уровня инноваций; реализация инфраструктурного проекта с административной ролью государства, которое тотально контролирует ход реализации проекта и имеет право оперативного вмешательства в работу подрядчика.

• 3.    ГЧП. Успешность данного механизма зависит в целом от компетенций и умений частного сектора, а также от уровня развитости функционирования среды ГЧП, сформированной за счет усилий государства. Механизм реализации инфраструктурных проектов на базе ГЧП имеет как ряд преимуществ, так и специфичные недостатки.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что все частные модели взаимодействия в рамках подхода «государственных закупок» имеют целый ряд недостатков и ограничений, которые могут быть нивелированы при использовании подхода, основанного на ГЧП.

В монографии И.Ю. Мерзлова «Основы государственно-частного партнерства» [8], на наш взгляд, наиболее точно отражены преимущества и недостатки подхода ГЧП при реализации проектов в сфере инфраструктуры (см. табл.). Основные недостатки инфраструктурных проектов на базе ГЧП сводятся к следующим аспектам: несоответствие профессиональных требований государственных служащих в области компетенций ГЧП, низкий уровень разработанности конкурсной документации и высокие бюджетные издержки на стадии проведения конкурса по выбору частной стороны. Следует сказать, что данные недостатки устранимы и, более того, с более высоким уровнем развития ГЧП и его успешным применением данные недостатки нивелируются за счет эффекта профессионального роста компетенций субъектов ГЧП.

Таким образом, при сравнительном анализе преимуществ и недостатков различных подходов взаимодействия государства и бизнеса при модернизации социальной инфраструктуры и реализации иных социально значимых проектов (государственное предпринимательство, государственные закупки, ГЧП), наиболее привлекательным выступает инструмент ГЧП.

Анализируя формы реализации ГЧП в разных странах, мы сталкиваемся с тем, что в каждом государстве имеется устоявшаяся система элементов делегирования полномочий по взаимодействию государства и бизнеса, и соответствующий разный набор хозяйственных решений, с вытекающим отсюда разными характеристиками хозяйственного механизма, в том числе, и в ГЧП. Следовательно, формы, методы и инструменты механизма ГЧП следует рассматривать через совокупность устоявшихся шаблонов поведения и набора реакций субъектов взаимодействия, в качестве которых выступают представители государства и бизнеса в рамках реализации ГЧП-проектов.

В рамках характеристики среды экономической системы, государство определяет цели и задачи ГЧП, откуда вытекают выбор форм партнерских отношений представителей государства и частного сектора. При этом механизм ГЧП при решении стратегических социальных задач развития в современной России, по нашему мнению, остается недоиспользованным. Это определяется как упомянутым нами выше правовым обстоятельством - ограниченностью приводимого в федеральном законодательстве определения ГЧП, так и организационным.

Суть последнего состоит в недостаточном использовании ГЧП при планировании и реализации национальных проектов, которые разработаны для исполнения упоминавшегося в начале статьи указа Президента России. В Аналитическом обзоре, подготовленном Национальным Центром ГЧП по этому поводу указано: «Учитывая нехватку бюджетных средств, логично предположить, что следует активно использовать механизмы государственно-частного партнерства. Но про ГЧП в структуре нацпроектов как будто вовсе забыли. Конечно, в нацпроектах есть внебюджетные источники. Но, во-первых, это средства госкомпаний, например, РЖД или Росатома, а во-вторых, даже если речь о деньгах «обычного» частного инвестора, это еще не означает, что будут использованы механизмы ГЧП» [9, с. 17].

Таблица

Основные преимущества и недостатки реализации проектов в форме ГЧП [8, с. 73-74]

Преимущества	Недостатки
Комплексная и полная ответственность частной стороны за все этапы реализации проекта, включая проектирования, строительство, реконструкцию, эксплуатацию и обслуживание	Эффективность проекта зависит от качества разработанной конкурсной документации (включая технические аспекты, права и обязанности сторон и прочее)
Минимизация рисков государства в результате их передачи частной стороне	В случае, когда проектирование осуществляется совместно с частной стороной на этапе проведения торгов, это может привести к дополнительным расходам бюджета
Создаются предпосылки для появления инновационных решений в проекте	Изменения в проекте могут привести к дополнительным временным затратам, связанным с проведением переговоров
Длительный срок обслуживание проекта частной стороной, что стимулирует ее к качественной разработке технической документации на стадии проектирования	Сама возможность вносить изменения в проект должна быть предусмотрена в условиях контракта
Более эффективное расходование бюджетных средств, в том числе минимизация затрат по проекту в силу того, что частная сторона способна более эффективно управлять проектом в сравнении с государством	Большие бюджетные затраты на проведение конкурса по выбору частной стороны
Бюджетные платежи начинаются только после ввода объекта в эксплуатацию	Высокие профессиональные требования к квалификации государственных служащих в финансовой и технической сфере, в проведении конкурсов/тендеров, а также в управлении проектами. Это, в свою очередь, приводит к необходимости вкладывать дополнительные средства в повышение их квалификации
Четкое разграничение прав и обязанностей сторон
Гибкость (многовариантность) структурирование проекта

Таким образом, потенциал государственно-частного партнёрства при решении задач социального развития в Российской Федерации является значительным. В то же время, он, к сожалению, не используется в достаточной степени. Эта ситуация, по мнению авторов, требует изменения.