Государственно-частное партнерство как экономическая категория

Термин "государственно - частное партнерство" в мировой и отечественной экономике вошел в обиход сравнительно недавно. Переход в

1980-х - 1990-х к либеральной экономике ряда зарубежных стран и России обусловил развитие государственно - частного партнерства.

Становление и развитие института предпринимательства, формирование конкурентоспособной среды, занятость населения, обеспечение постоянных налоговых поступлений от осуществления предпринимательской деятельности, является одним из приоритетных направлений развития экономики любой страны, в том числе и России.

Вливание частных инвестиций в экономику страны, региона, муниципального образования способно на решение социально - значимых задач, поскольку государству, муниципалитету порой не под силу справится с определенными трудностями в той или иной сфере, к примеру обновление систем коммунальной инфраструктуры. Отсюда заинтересованность государства в сотрудничестве с частным сектором. В свою очередь, для успешного развития предпринимательства, частному сектору требуется поддержка государства. Такой поддержкой может быть выделение финансирования, послабление в сфере налогообложения, предоставление для осуществления предпринимательской деятельности на блага социальной сферы государственного или муниципального имущества и др.

Таким образом, и государство, и частный сектор заинтересованы во взаимовыгодном сотрудничестве для достижения совместных целей.

Свое начало развития в современной его интерпретации государственно - частное партнерство получило в США, в сфере образования. К концу 50-ых годов ХХ столетия частный сектор начал привлекаться к совместному финансированию благоустройства общественных объектов, мест общественного пользования. В 60-е годы государственно - частное партнерство нанесло свой отпечаток в развитии городов. Существенный рывок в развитии приходится на 80 - е годы ХХ века, когда механизм государственно - частного партнерства более активно начал применяться на практике во многих зарубежных странах

Великобритания, США, Испания, Франция, Германия и др. Россия влилась в рынок государственно - частного партнерства в начале ХХI века.

Становление и активное развитие в последние десятиления государственно - частного партнерства в России и зарубежом является широко обсуждаемой темой не только среди гражданского общества, но и активно исследуется деятелями науки.

В зарубежной научной литературе чаще всего государственно -частное партнерство звучит как «Public-Private Partnership», обозначается аббревиатурой РРР.

В Великобритании используется термин Private Finance Initiative (PFI) -частная финансовая инициатива. Это государственная программа, при которой частный сектор может строить и эксплуатировать объекты общественного пользования, а правительство платит за предоставленные услуги.

Во Франции под государственно - частным партнерством используется термин "концессия".

В международных документах государственно - частное партнерство определяется как «форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основой целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги» [1] или как «партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором». [2]

С точки зрения Европейской экономической комиссии ООН государственно - частное партнерство обосновывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. [3]

Европейский инвестиционный банк определяет государственно -частное партнерство как общий термин для отношений между предпринимательским сектором и структурами государственного сектора с целью привлечения ресурсов и кадрового потенциала частного сектора для оказания помощи в производстве общественных благ и услуг. [4]

В своих научных трудах зарубежные и отечественные исследователи дают разные трактовки термина государственно - частное партнерство.

Профессор В.Г. Варнавский в своей книге "Государственно - частное партнерство" приводит следующее определение: "ГЧП представляет собой юридически оформленную (как правило, на определенный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и муниципальными образованиями и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, предметом которой выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, предоставляемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями."[5] В своих исследованиях профессор Варнавский В.Г. особую роль в государственно - частном партнерстве отводит государственной и муниципальной собственности, которая является предметом договорных отношений между государством и частным инвестором, отмечая, что в Российской экономике нет комплексного механизма регулирования институтом государственной или муниципальной собственности.

О.А. Шилкина в своей научной работе государственно - частное партнёрство рассматривает как институционально - организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации приоритетных проектов, как национального масштаба, так и локально значимых. [6]

В.А. Кабашкин дает следующее определение государственно -частному партнерству: "ГЧП - это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций". [7]

По мнению Н.Д. Холодной основными критериями для отнесения той или иной формы взаимодействия бизнеса и государства к государственно -частному партнерству являются уровень переноса риска на предпринимательский сектор, право собственности на возведенный объект, срок договора на право получения доходов от построенного объекта. [8]

Коллективом зарубежных авторов Б. Акитоби, Р. Хемминг и Г. Шварц рассматривают государственно - частное партнерство как договоренности, в рамках которых государственный сектор предоставляет свои активы и услуги инфраструктуры, которые традиционно предоставлялись государством. Организация государственно - частного партнерства авторами рассматривается через концессию или операционный лизинг. [9]

Е.Сава в своих научных трудах дает сразу три определения государственно - частного партнерства:

• -    государственно - частное партнерство - любая сделка, в которой государственный и частный сектор объединяются для производства и предоставления товаров и услуг;

• -    государственно - частное партнерство - сложные, многопартнерские инфраструктурные проекты;

• -    государственно - частное партнерство - формальное сотрудничество между бизнесом, обществом и местными органами власти в целях развития территорий и улучшение условий жизни населения, в рамках которого традиционные роли государства и частного сектора перераспределяются. [10]

Необходимо отметить, что ни одно из данных определений ученым по своей сути не раскрывает сущности государственно - частного партнерства как экономической категории.

Зарубежные ученые Д. Гримси и М. Льюис определяют государственно - частное партнерство как отношения, основанные на общей цели, в рамках которых распределяются риски. Отсутствие четкого определения государственно - частного партнерства может быть вызвано неопределенностью положения данного вида партнерства как промежуточного между традиционными - государственными закупками и приватизацией. [11]

Ошибочно считать бизнес - проекты формой государственно -частного партнерства, если в рамках этих проектов реализуются услуги только предпринимательским сектором без какой - либо поддержки государства, но в нетрадиционной для бизнеса сфере. Многие формы взаимодействия государства и бизнеса являются обычным контрактом на лизинг, соглашением по аутсорсингу ресурсов, концессионным соглашением, совместным предприятием, однако все эти формы являются дополнением к ГЧП, а не одной из форм, как это часто упоминается в СМИ, аналитических обзорах рейтинговых агентств, научных работах российских авторов. [12]

Приведенный перечень определений государственно - частного партнерства не является исчерпывающим. Разный подход к определению сущности государственно - частного партнерства зарубежными и российскими учеными и отсутствие единой трактовки понятия государственно - частного партнерства говорит о том, что данная форма взаимоотношений государства и бизнеса находится на этапе активного развития.

Анализируя взгляды зарубежных и отечественных исследователей государственно - частного партнерства как экономической категории, можно сделать вывод, что учеными осуществляются следующие направления подходов для оценки государственно - частного партнерства:

• -    правовой подход - рассмотрение государственно - частного партнерства в правовой его плоскости взаимоотношений государства и частного бизнеса, акцентируя внимание на законодательном закреплении регулирования различных видов государственно - частного сотрудничества;

• -    функциональный подход - анализ результатов конкретных соглашений государственно - частного партнерства;

• -    микроэкономический подход - особое внимание придается производству при реализации проектов государственно - частного партнерства.

Анализируя приведенные примеры определений государственно -частного партнерства можно выделить основные характерные его черты:

• -    сторонами государственно - частного партнерства являются с одной стороны государство, с другой стороны частный бизнес;

• -    сотрудничество осуществляется на основании договорных отношений, составленных в письменной форме (договоры, контракты, соглашения и т.д.);

• -    равноправность сторон во взаимоотношениях;

• -    соответствие целей и задач реализации различных форм сотрудничества государства и частного бизнеса интересам государства;

• -    объединение вкладов государства и частного сектора экономики для достижения поставленных целей и задач сотрудничества;

• -    совместное использование результатов государственно - частного партнерства, неся при этом солидарно расходы и риски.

Однако, как показывает практическое применение форм государственно - частного партнерства, далеко не всегда соблюдается баланс интересов сторон такого сотрудничества. Зачастую расходы и риски государственно - частного сотрудничества ложатся бременем только на одну сторону партнерства - на частный сектор, а государство при этом остается в стороне. Или наоборот, вкладывая инвестиции в совместное сотрудничество и стремясь как можно быстрее окупить свои вложения и достигнуть прибыльности проекта, частный бизнес ухудшает качество работ и услуг, являющихся предметом соглашения.

Пути и способы решения подобных проблем ложатся в основу формирования определения государственно - частного партнерства. К ним относятся:

• -    формирование институциональной основы взаимоотношений государства и частного бизнеса в рамках государственно - частного партнерства;

• -    четкое разграничение права собственности на объекты государственно - частного партнерства;

• -    равноправное разделение прав и обязанностей сторон государственно -частного партнерства, а также рисков.

Для успешного развития государственно - частного партнерства в нашей стране существует необходимость обеспечения баланса интереса сторон. Для этого требуется наличие сильной законодательной базы, регулирующей данный вид взаимоотношений, прозрачность проектов государственно -частного партнерства и их реализации, развитие гражданских институтов и зрелость гражданского общества. Только создание экономических и юридических условий позволит оценить преимущества взаимовыгодного сотрудничества.

Зарубежный опыт показывает, что государственно - частное партнерство является эффективным инструментом экономического развития государства.

Несмотря на то, что государственно - частное партнерство является довольно молодым экономическим явлением, область его применения довольно широка в сфере государственного регулирования.

Преимущественное применение государственно - частное партнерство отмечается в социальной сфере деятельности государства. К ним относятся: транспортная инфраструктура, газовое, энергетическое хозяйство, коммунальная инфраструктура (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, переработка бытовых отходов и др.). Ряд стран применяет государственно - частное партнерство в здравоохранении и культуре. И этот список не является исчерпывающим.

Наличие финансовых ресурсов у частного бизнеса, но ограничение их использования в определенных сферах регулирования, в которых государство является регулятором, и при этом отсутствие финансовых ресурсов у государства, породило такую форму взаимоотношений как государственно - частное партнерство.

Предметом государственно - частного партнерства являются взаимоотношения публичного и частного партнеров по отношению к объекту государственно - частного партнерства.

Объектом государственно - частного партнерства является имущество государства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Условно объект государственно - частного партнерства можно разделить на четыре вида:

• -    транспортная инфраструктура (автомобильные и железные дороги, трубопровод, речные и морские порты и суда, аэродромы, аэропорты и их инженерная инфраструктура, метрополитен и другие виды транспорта общего пользования);

• -    социальная инфраструктура (образование, здравоохранение, санаторно - курортное лечение, социальное обслуживание населения, культура, спорт и туризм);

• -    энергетическая инфраструктура (производство, передача, распределение электрической и тепловой энергии, тепло-, газо-, энергоснабжение, наружное освещение);

• -    коммунальная инфраструктура (водоснабжение и водоотведение, утилизация (захоронение) бытовых отходов, благоустройство территорий, социально - бытовые объекты, гидротехнические сооружения).

Рассматривая государственно - частное партнерство как экономическую категорию, можно выделить следующие основные цели и задачи государственно - частного партнерства:

• -    решение социальных и экономических проблем и улучшение качества жизни населения;

• -    рациональность и эффективность использования природных ресурсов;

• -    развитие инновационной культуры;

• -    сокращение государственных расходов на строительство, модернизацию и реконструкцию социально значимы объектов, а также расходов на их содержание, тем самым добиваясь экономического роста государства в целом.

К принципам государственно - частного партнерства относится:

• -    принцип диспозитивности - равенства сторон государственно -частного партнерства, свободу распоряжения своим правом. Каждый субъект государственно - частного партнерства имеет право выбора на участие или неучастие в тех или иных проектах государственно - частного партнерства, требовать или не требовать исполнения обязательств от другого участника государственно - частного партнерства, обращаться или не обращаться за защитой своих прав в судебные органы;

• -    принцип возмездности - когда одна из сторон обязана возместить другой стороне государственно - частных взаимоотношений все убытки в случае нарушения ее прав или неисполнения обязанностей, возмещения недополученных доходов частному инвестору в случае досрочного расторжения контракта и т.д.

• -    принцип невмешательства - когда государство не должно вмешиваться в деятельность компании, которая самостоятельно принимает административно - хозяйственные, управленческие и кадровые решения.

• -    принцип конкурсности - когда отбор частных компаний для участия в государственно - частном партнерстве осуществляется посредством открытых и прозрачных конкурсных процедур.

В отечественной и зарубежной литературе существуют различные подходы к определению форм государственно - частного партнерства. Всемирный банк приводит следующую классификацию государственно -частного партнерства:

• -    контракты на управление и арендные договоры - частная компания получает в управление или аренду объект государственной собственности на определенный период времени. Инвестиции осуществляются за счет государства. В контракте на управление государство оплачивает услуги частного партнера и несет операционные риски. В арендном договоре государство получает арендную плату, а операционные риски несет компания;

• -    концессия - государством передается существующий объект в пользование на условиях платности и возвратности имущества на определенный срок. Частным партнером осуществляется владение и пользование, модернизация, реконструкция или иное усовершенствование объекта в течение срока действия концессионного соглашения. Все риски и инвестиционные вложения несет частная компания;

• -    проекты на новое строительство - частный инвестор строит и эксплуатирует новые объекты в течение срока действия контракта;

• -    приватизация активов - частной компанией приобретается пакет акций государственного предприятия. Управление или эксплуатация объекта может переходить к частной компании или же оставаться за государством.

В России принято выделять следующие формы государственно -частного партнерства:

• -    государственный контракт с привлечением инвестиций частного сектора - к ним относятся контракты, в которых предусмотрено государственно - частное софинансирование. Большинство контрактов, заключаемых в рамках федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ " О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" не относится государственно -частному партнерству, поскольку закупки осуществляются на средства государственного или муниципального органа власти, а частный партнер не имеет права дальнейшего пользования, владения, управления и или какого либо иного распоряжения предметом контракта. Кроме того, подрядчик контракта не несет серьезных рисков по исполнению контракта. Отношения в рамках государственно - частного партнерства возникают в случае привлечения внебюджетных источников финансирования, то есть за счет привлечения инвестиций частного сектора ;

• -    аренда государственного имущества - данный вид правоотношений регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации. Предметом договора аренды является государственное или муниципальное имущество, передаваемое на возмездной основе в пользование и эксплуатацию частным структурам, при этом обязанность несения расходов на содержание такого имущества лежит на арендаторе;

• -    соучастие в капитале - осуществляется путем акционирования или создание совместных предприятий при долевом участии сторон. Хозяйственная деятельность осуществляется на средства частного партнера, при этом управленческие решения принимаются согласно долей в уставном капитале (чем меньше доля акций частного партнера, тем больше вмешательства государства в принятии или не принятия каких - либо управленческих решений);

• -    концессия - долгосрочный договор предметом которого является создание (строительство) новых объектов, модернизация и реконструкция существующих объектов на средства инвестора и дальнейшее пользование и эксплуатация этих объектов частным партнером. Доходы от использования государственного или муниципального имущества получает частный партнер, а право собственности закрепляется за государством;

• -    соглашения о разделе продукции - форма отношений близка к концессии, но имеет ряд отличительных признаков: сферы применения соглашений о разделе продукции не пересекаются со сферами применения концессии; право собственности государства принадлежит на часть выпускаемой продукции, в то время как при концессии у государства нет права собственности на выпускаемую продукцию;

• -    иные контракты, которые могут сочетать различные виды работ и отношений собственности - контракты со смешанным правом собственности на новые строящиеся объекты за счет средств частного инвестора.

Зарубежная классификация форм государственно - частного партнерства выглядит следующим образом:

• -    Build-Own-Operate-Transfer, BOOT ("строительство - владение -управление - передача") - частный инвестор, являясь подрядчиком государства, строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного контрактом срока, а по истечении срока действия контракта объект передается государству в государственную собственность;

• -    Build-Operate-Transfer, BOT ("строительство - управление -передача") - частный инвестор строит объект, управляет или эксплуатирует его в течение срока, определенного контрактом, а по его истечении передает объект государству;

  - Build-Transfer-Operate, BTO ("строительство -

• передача -

управление") - частный инвестор строит объект, передает его государству, а затем на основании нового контракта объект передается в управление/эксплуатацию компании;

• -    Build- Own-Operate, BOO ("строительство - владение - управление") -частный инвестор, являясь подрядчиком государства, строит новый объект, управляет им на правах пользования и владения. Срок передачи государству не фиксируется.

• -    Design-Build, DB ("проектирование - строительство") - частный инвестор проектирует и строит объект в соответствии с правилами и стандартами по утвержденной государством смете. Посте строительства обязанности по управлению и его обслуживанию передаются государству;

• -    Design-Build-Operate, DBO ("проектирование - строительство -управление") - частный инвестор проектирует и строит объект, а по завершении строительства объект остается в управлении/эксплуатации этой же компании.

Многообразие форм государственно - частного партнерства дает толчок в развитии данного института на современном этапе.

Учитывая изложенное, можно дать следующее определение государственно - частного партнерства:

Государственно - частное партнерство - это юридически оформленная система экономически взаимовыгодных отношений публичного и частного сектора с использованием (созданием) государственного или муниципального имущества, направленная на решение социально -значимых задач государства и повышение уровня жизни населения.

Данное определение наиболее четко раскрывает сущность государственно - частного партнерства как экономической категории, поскольку отвечает его целям и задачам.