Государственно-частное партнерство в Красноярском крае: опыт, проблемы, перспективы

Введение . Под государственно-частным партнерством (ГЧП) в широком значении этого термина обычно понимают совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях¹. Стало общим местом утверждение, что ГЧП есть серьезный инструмент по привлечению инвестиций в экономику и социальную сферу. Цель настоящего исследования – проанализировать опыт применения механизмов ГЧП в Красноярском крае, выяснить его проблемы и перспективы, которые возникают на пути реализации соглашений о ГЧП.

В мировой практике государственно-частное партнерство имеет давнюю историю. По мнению некоторых специалистов, первый случай его применения состоялся в Древнем Риме, когда в этом вечном, как принято говорить, городе на принципах ГЧП был построен первый общественный туалет. Если же брать дореволюционную Россию, то такая форма взаимоотношений власти и бизнеса имела место с конца XVIII в. В последней трети XIX – начале XX в. наиболее широко принципы ГЧП применялись при строительстве и эксплуатации железных дорог, другой транспортной инфраструктуры, а также общественно-значимых коммуникаций. К примеру, считается, что благодаря ГЧП был построен в Красноярске в начале прошлого века водопровод, а также появилось уличное электрическое освещение2.

Мода на ГЧП

Становление ГЧП в постсоциалистической России связано с принятием в 2005 г. Федерального закона «О концессиях». Первоначальная редакция закона определила фактически лишь одну из разновидностей концессии, а именно BTO (Build-Transfer-Operate). Как бы то ни было, закон позволил начать реализацию первых двух ГЧП-проектов в современной России – строительства скоростных платных автотрасс – Москва – Санкт-Петербург на участке от 15-го до 58-го километра и обхода Один-цово3.

В середине 2000-х гг. стало ясно, что ГЧП может стать серьезным инструментом по привлечению инвестиций. Одними из первых это осознали власти Санкт-Петербурга. 26 октября 2006 г. был принят региональный закон № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», затем этот закон был дополнен рядом постановлений правительства Санкт-Петербурга. Это позволило привлечь средства в модернизацию инфраструктуры петербургского аэропорта Пулково, начать реализацию других социально значимых проектов. По состоянию на конец 2013 г. общий объем привлеченных в рамках ГЧП-инвестиций в Санкт-Петербурге составил более 350 млрд рублей4.

Пример северной столицы стал притягательным для других российских регионов. Многие субъекты Российской Федерации закон о ГЧП Санкт-Петербурга взяли за основу при создании своих соответствующих законодательных актов5. В 2009 г. в Государственной думе были разработаны рекомендации по созданию регионального закона о ГЧП. В целом же к концу 2014 г. более 70 субъектов Российской Федерации приняли соответствующие региональные законы.

В значительной мере «моде на ГЧП» способствовала и федеральная исполнительная власть. Распоряжением от 5 июля 2010 г. № 1120-р Правительство РФ утвердило Стратегию социально-экономического развития Сибири до 2020 г.6 В этом документе было прямо записано: «Условием успешной реализации Стратегии является комплексное, си- стемное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства (выделено нами. – Авт.) в реализации ключевых инвестиционных проектов».

Кстати, в этом же документе проект развития Нижнего Приангарья, территориально расположенного в Красноярском крае, был назван «первым комплексным проектом, осуществляемым Российской Федерацией на принципах государственно-частного партнерства в Сибири»7.

Понятно, что после того, как ГЧП попало в Стратегию Сибири, главы сибирских регионов не могли не идти в ногу с общим трендом. Во-первых, стало нормой упоминание в публичных выступлениях значимости ГЧП для развития территорий, а во-вторых, этот механизм взаимодействия власти и бизнеса стал в первоочередном порядке фигурировать во всевозможных программах и планах развития.

Не обошло стороной новое веяние и Красноярский край. В октябре 2011 г. была утверждена Программа социально-экономического развития города Красноярска до 2020 г.8 Одним из ее основных принципов было названо «использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации приоритетных проектов программы»9.

Более того, в этом документе было отмечено, что расположенный в Красноярске «современный спортивный комплекс фан-парк “Бобровый Лог” (14 горнолыжных трасс, оборудованных в соответствии с самими высокими требованиям к горнолыжным курортам)» является «результатом совместной работы в рамках государственно-частного партнерства»10.

Спустя месяц с небольшим был принят Закон края от 01.12.2011 № 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частных партнерстве». Как потом выяснилось, судьба этого закона была незавидной. В феврале 2015 г. в Законодательном собрании Красноярского края состоялся круглый стол, посвященный проблемам развития ГЧП в регионе. На нем заместитель начальника юридического отдела экспертно-правового управления ЗС Олег Менделеев сообщил, что несмотря на то, что «в соответствии с Уставом Красноярского края государственночастное партнерство нормативно закреплено в качестве одного из принципов краевой политики в экономической сфере, ГЧП фактически не работает. Подзаконные акты о порядке разработки проектов государственно-частного партнерства, содержании и порядке опубликования конкурсной документации, порядке проведения конкурса для заключения соглашений о партнерстве не приняты. На краевом уровне не за- ключено ни одного концессионного соглашения»11. В соответствии с краевым законом о ГЧП, в сети Интернет должен быть размещен реестр соглашений о ГЧП, действующих в регионе. По состоянию на январь 2017 г. этот реестр не имеет ни одной записи12.

В общем, власти Красноярского края по существу не проявляли реальной активности по реализации закона о ГЧП.

Коренной особенностью ГЧП-проектов является то, что их инициатором, как правило, выступает государство или орган местного самоуправления, а не бизнес. Иными словами, государство должно создать правила игры, определить объекты, где возможно применение ГЧП, и пригласить потенциальных частных партнеров.

По имеющимся в литературе оценкам, для успешного выполнения программ по развитию ГЧП необходимо выполнить несколько условий. Самое важное из них – это политическая воля, на втором месте – наличие соответствующей нормативно-правовой базы, на третьем – наличие объектов со значительными первоначальными капиталовложениями и наличием долгосрочных требований к обслуживанию на протяжении всего жизненного цикла. Список условий можно продолжить13.

Судя по всему, в Красноярском крае не хватало главного – политической воли, реального, а не имитационного желания продвигать проекты ГЧП. Приняв региональный закон о ГЧП, власть реально не предприняла эффективных усилий для его реализации.

Однако марку, как говорится, надо было держать. В ноябре 2012 г. был готов и представлен общественности проект Стратегии социальноэкономического развития Красноярского края до 2020 г. В его преамбуле говорилось: «Являясь концептуальной основой управленческих политик органов власти Красноярского края, Стратегия адресована также бизнес-сообществу, участвующему в ее реализации на принципах государственно-частного партнерства (выделено нами. -Авт.), и населению региона, ради которого провозглашаются цели Стратегии и должно быть обеспечено их достижение»14. Механизмы ГЧП власти намеревались использовать при создании и развитии транспортной инфраструктуры, в социальной сфере, системе образования, физ- культуры и спорта, а также ЖКХ15. Однако этот документ так и остался проектом.

Зато в соответствии с указом губернатора Красноярского края от 17.12.2013 г. № 239-уг была утверждена «Инвестиционная стратегия Красноярского края на период до 2030 года»16. Как было отмечено в этом нормативном акте, к числу «приоритетов инвестиционного развития края относится формирование в регионе территориальнопроизводственных кластеров на условиях государственно-частного партнерства». К таким кластерам были причислены уже ранее запущенный инвестиционный проект «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», а также два инвестиционных проекта, сформированных в 2012 г.: «Ангаро-Енисейский кластер» и «Кластер инновационных технологий в г. Железногорске».

Одной из целевых направлений и задач в сфере инвестиционной деятельности было названо «использование механизма государственночастного партнерства на территории края при реализации инвестиционных, инфраструктурных и социально значимых проектов».

В разделе «Важнейшие инвестиционные проекты, реализуемые или планируемые к реализации на территории края» к проектам, реализуемым или планируемым к реализации на условиях ГЧП, были отнесены нижеследующие: «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Развитие авиационно-транспортной инфраструктуры Красноярского края с возможным созданием портовой особой экономической зоны», «АнгароЕнисейский кластер».

В целом инструменты государственно-частного партнерства в Инвестиционной стратегии отнесены к главным механизмам реализации инвестиционной политики на территории края.

Как запланировано, Инвестиционная стратегия должна быть реализована в три этапа:

• •    Первый этап (2013–2016 г.) – определение базовых условий инвестиционной деятельности в крае как системы, обеспечивающей предпосылки опережающего экономического развития территорий и отраслей.

• •    Второй этап (2017–2025 г.) предусматривает повышение инвестиционной активности региона и активного запуска инвестиционных проектов, внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, комплексного освоения сырьевых ресурсов, реализации кластерной политики, развития инновационной структуры экономики.

• •    Третий этап (2025–2030 г.) – ускорение предпринимательской и инвестиционной активности, развитие производственного потенциала, активная интеграция экономики края в мировую экономику на основе экономики знаний.

Активное использование механизмов ГЧП в инвестиционной деятельности предусмотрено начиная со второго этапа, т. е. с 2017 г. Однако есть серьезные основания полагать, что в текущем году особого роста в этой области не произойдет.

1 апреля 2015 г. губернатор Красноярского края В.А. Толоконский подписал распоряжение № 147-рг «О мерах, направленных на развитие государственно-частного партнерства в Красноярском крае». Правительству региона было поручено в развитие регионального закона о ГЧП разработать нормативные правовые акты края по вопросам ГЧП и создать рабочую группу по развитию ГЧП17.

Новые реалии и ГЧП

Забегая вперед скажем, что рабочая группа (через четыре года после принятия регионального закона о ГЧП!) была создана, а вот нормативноправовых актов в его развитие общественность так и не увидела. И связано это было с резкими изменениями в федеральной экономической политике, последовавшими за экстраординарными вызовами, вызревшими после «майданных» событий 2014 г. на Украине, воссоединения Крыма с Россией. Главными из них стало снижение цен на сырье, а также обострение геополитической обстановки, выразившейся в политике взаимных санкций. Российские компании потеряли доступ к заемному финансированию на зарубежных рынках, а также были существенно ограничены при привлечении современных технологий на Западе.

И в центре и на местах стало ясно, что ожидание в ближайшей перспективе серьезных инвестиций из-за рубежа – дело мало перспективное. Нужно было опираться на внутренние инвестиционные ресурсы. Осознание этого, пожалуй, и стало главной предпосылкой для выхода в свет указанного выше распоряжения красноярского губернатора. Но эта попытка региональной власти заскочить в последний вагон уходящего поезда была безуспешной.

В мае 2015 г. была утверждена новая редакция Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. В этом документе выделены четыре, с точки зрения правительства, главные структурные проблемы современной экономики России:

• 1)    накопленные структурные дисбалансы экономического развития;

• 2)    высокая доля присутствия государства в экономике при низкой эффективности его участия в ней;

• 3)    необходимость повышения эффективности государственных расходов;

• 4)    отставание от мировых темпов технологического развития¹⁸.

Вторая и третья позиции из этого списка прямо и косвенно связаны с хозяйственной деятельностью государства. Общий тренд в экономике по большому счету до самого последнего времени заключался не в укреплении малого и среднего бизнеса, не в создании максимально благоприятных условий для его функционирования, а в укреплении государственного, соответственно и властно-бюрократического начала. Не является секретом то, что в настоящее время системой «государственного капитализма» пронизана буквально вся отечественная экономика. По данным Федеральной антимонопольной службы, доля государства и госкомпаний в ВВП выросла с 35 % в 2005 г. до 70 % в 2015 г.19

Подобная ситуация отрицательно влияет не только на развитие конкуренции в стране, но и на конкурентоспособность отечественной экономики в целом. Соответственно в Основных направлениях была поставлена цель запуска новой модели роста экономики. Одна из проблем, которую надо при этом решать, – снятие инфраструктурных ограничений для бизнеса. В Основных направлениях отмечено: «В целях создания условий для привлечения инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры расширится практика применения концессионных со-глашений»20.

Планируют власти развивать государственно-частное партнерство и в социальной сфере. В Основных направлениях ставится задача формирования условий «для развития механизмов государственно-частного партнерства в социальной сфере (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, физкультура, спорт, строительство социального жилья), включая расширение практики заключения концессионных соглашений, передачу части объектов социальной инфраструктуры в управление негосударственным организациям, а также оказание негосударственными организациями отдельных видов услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями»21.

В общем, новые реалии сделали федеральную власть более динамичной. Если ранее, когда бизнес поднимал вопрос о необходимости развития ГЧП, федеральные власти по существу больше обещали, чем двигались в этом направлении, то в 2015 г. поезд стронулся с места. Конкретно это выразилось не только в том, что в Основных направлениях было четко сказано, что «в целях привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов в экономику будет сформировано законодательство о государственно-частном партнерстве»22. Это нашло отражение и в очень быстром, по нынешним временам, принятии Федерального закона

№ 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. (далее «Закон № 224-ФЗ»). Этот закон вступил в силу с 1 января 2016 г.

ГЧП шагает по России

Принятие новой редакции Основных направлений послужило толчком для развития государственно-частного партнерства. Были предприняты усилия для создания на основе государственно-частного партнерства предпосылок для возможного увеличения инвестиций в строительство транспортной инфраструктуры. 15 ноября 2015 г. на условиях концессии стартовал «Платон» – российская система взимания платы с грузовиков, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. В официальном реестре соглашений о ГЧП этот проект имеет наименование: «Создание системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн («Платон»)». Сумма инвестиций в проект оценивалась при его запуске в 27 млрд рублей. Публичным партнером проекта является «ФДА Росавтодор», а частным – ООО «РТ-Транспортные системы»23.

В декабре 2016 г. руководитель Росавтодора Роман Старовойт сообщил, что «в этом сезоне за счет первых сборов системы «Платон» удалось отремонтировать более 1000 километров самых проблемных дорог в 40 регионах и городах страны, в 19 субъектах начался долгожданный ремонт 24 аварийных мостов, а также строительство 7 новых путепроводов». По его словам, ведется активная подготовка дорожных ГЧП-проектов в Татарстане, Башкирии, Удмуртии, Вологодской, Рязанской, Самарской и Тюменской областях24.

Однако в целом по итогам 2016 г., несмотря на запуск «Платона», роста привлечения инвестиций на условиях концессии в дорожное строительство не произошло. Так, в январе 2017 г., выступая на Гайдаровском форуме – 2017 «Россия и мир: выбор приоритетов», уполномоченный при Президенте России по защите прав предпринимателей Борис Титов констатировал: «Инфраструктура – это та проблема, которая нас догоняет все больше и больше. В 2016 г. сдали дорог меньше, чем в предыдущем. Нужно обеспечивать условия для государственно-частного партнерства»25.

В гораздо более выигрышной ситуации по итогам 2016 г. с точки развития ГЧП оказалось жилищно-коммунальное хозяйство. В декабре 2016 г. глава Минстроя России Михаил Мень, выступая на XXV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей, сообщил: «На сегодня заключено 1217 концессий в ЖКХ – объем инвестобязательств по ним составляет 171,8 млрд рублей. Объем инвестиционных обязательств в 2015 г., который приняли на себя концессионеры на срок действия инвестпроектов, стал рекордным, увеличившись в 10 раз по сравнению с 2014 г., он составил 70,9 млрд рублей. За 9 месяцев 2016 г. объем взятых на себя концессионерами инвестиционных обязательств уже составил 43,5 млрд рублей»26. По словам министра, с 1 января 2017 г. вступают в силу изменения, позволяющие отдавать имущество МУПа в концессию лишь с половиной зарегистрированного имущества и наличием долгов, при этом на концессионера возлагается обязанность регистрировать активы и отдавать долги. Реально это означает, что уже в 2017 г. следует ожидать реального концессионного бума в жилищнокоммунальной сфере.

ГЧП и Красноярский край

После выхода Федерального закона № 224-ФЗ регионы должны были или привести свои законы о ГЧП в соответствие с федеральным законом, или признать их утратившими силу. 21 апреля 2016 г. Законодательное собрание Красноярского края приняло закон, по которому Закон края № 13-6633 от 01.12.2011 утратил силу27.

Несколькими месяцами ранее, в январе 2016 г., постановлением главы правительства края уполномоченным органом, ответственным на региональном уровне за ГЧП, было определено министерство экономического развития, инвестиционной политики и внешних связей Красноярского края.

Администрация г. Красноярска с целью реализации Федерального закона № 224-ФЗ и принятых в его развитие 14 подзаконных нормативных правовых актов, а также Федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Закон 115-ФЗ) разработала ряд постановлений и распоряжений. Органом администрации города, уполномоченным на решение вопросов в сфере муниципально-частного партнерства, был определен департамент социально-экономического развития, получил утверждение регламент взаимодействия органов администрации города при рассмотрении вопросов, касающихся инвестиционных проектов на территории города Красноярска, а также создана рабочая группа по во- просам заключения концессионных соглашений на территории г. Крас-ноярска28.

По данным сайта Единой информационной системы государственночастного партнерства в РФ29, к концу 2016 г. в России принято решение о реализации порядка 1700 проектов, при этом более тысячи из них находятся в стадии реализации. Любопытно, что за 2016 г. не возникло ни одного соглашения о ГЧП федерального уровня – их количество осталось на прежнем уровне – 12. Также имеется 116 проектов регионального уровня и более 1000 муниципальных проектов. Среди проектов федерального уровня преобладают соглашения о строительстве автомобильных дорог.

Проекты же регионального и муниципального уровня в основном представлены соглашениями в коммунальной и энергетической сферах. Кроме того, как отмечают эксперты, возрос интерес к концессионным проектам в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО, так теперь называют в связи с изменениями в законодательстве твердые бытовые отходы. – Авт.). Этот интерес вызван с недавними поправками, внесенными в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», в соответствии с которыми основные полномочия в сфере обращения с отходами перешли в ведение региональных властей.

Следует отметить, что в базе данных Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ практически нет проектов, которые можно было бы назвать Соглашением о ГЧП в классическом его понимании, т. е. на основе Закона № 224-ФЗ. Объясняется это тем, что на местах просто не успели создать нормативно-правовую базу в развитие этого закона. Поэтому основная часть проектов как регионального, так и муниципального уровня осуществляется на условиях концессии Федерального закона «О концессиях».

В базе системы есть данные только о 29 проектах ГЧП регионального уровня. Причем из очень небольшого числа регионов: Санкт-Петербург – 7, Удмуртская Республика – 4, Нижегородская область – 4, Ямало-Ненецкий АО – 3, Костромская область – 2, Томская область – 2. По одному проекту имеют Хабаровский край, Ханты-Мансийский АО, Пермский край, Вологодская область, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Республика Коми. Все эти проекты приняты к реализации на основании региональных законов о ГЧП.

Центром развития ГЧП совместно с Минэкономразвития и Торговопромышленной палатой России составляется рейтинг «Уровень развития государственно-частного партнерства в субъектах Российской Феде- рации». В соответствии с ним, в 2014–2015 гг. Красноярский край находился на 56 месте среди 85 субъектов Федерации, а в рейтинге 2015– 2016 гг. переместился на 29 место.

Чем вызван рост? На начало 2017 г. в базе данных проектов ГЧП зарегистрировано 59 проектов ГЧП, территориально расположенных в Красноярском крае. 56 из этих проектов реализуются на условиях концессионных соглашений, и только три из них (в Мотыгинском и Партизанском районах) – на иных основаниях. Общая сумма инвестиционных обязательств по этим проектам составляет сумму порядка 1 млрд рублей (не по всем проектам есть данные об инвестобязательствах, поэтому и точную цифру дать нет возможности).

Наиболее крупные из них:

– Концессионное соглашение в отношении объектов электросетевого хозяйства и иных объектов, в целях реконструкции и эксплуатации. Сумма инвестиционных обязательств – 363,7 млн рублей. Публичным партнером выступает администрация г. Ачинска, а частным – АО «Красноярская региональная энергетическая компания». Срок реализации проекта – 20 лет.

– Реконструкция объектов концессионного соглашения в Енисейском районе. Отрасль реализации проекта – производство, распределение и передача электрической энергии. Сумма инвестобязательств – 170,0 млн рублей. Публичный партнер – Администрация муниципального образования Енисейский район, частный партнер – ООО «Енисейская Энергетическая компания». Срок реализации проекта – 10 лет.

– Завершение строительства полигона твердых бытовых отходов в г. Канске. Сумма инвестобязательств – 74,8 млн рублей. Публичный партнер – муниципальное образование город Канск, частный партнер – ООО «Мусоросортировочная компания “Восток”». Срок реализации проекта – 12 лет.

– Создание и реконструкция полигона твердых бытовых отходов в г. Зеленогорске. Сумма инвестобязательств – 69,5 млн рублей. Публичный партнер – администрация ЗАТО г. Зеленогорска, частный партнер – Простое товарищество, состоящее из ООО «Экоресурс», ООО «Вторичные ресурсы Красноярск», ООО «ЭКОСТРОЙ-ИНВЕСТ». Срок реализации проекта – 5 лет.

– Спортивно-развлекательный центр в г. Норильске. Сумма инвестобязательств – 25,0 млн рублей. Публичный партнер – муниципальное образование город Норильск в лице Управления имущества Администрации города Норильска, частный партнер – ООО «Пандора». Срок реализации проекта – 20 лет.

– Создание развлекательно-досугового центра в г. Норильске. Сумма инвестобязательств – 22,5 млн рублей. Публичный партнер – муниципальное образование город Норильск в лице Управления имуще- ства Администрации города Норильска, частный партнер - ООО «Арт-Премиум». Срок реализации проекта -15 лет.

• -    Выполнение реконструкции (работ) на полигоне твердых бытовых отходов и полигоне промышленных отходов с целью увеличения их срока эксплуатации. Сумма инвестобязательств - 23,3 млн рублей. Публичный партнер - Комитет по управлению муниципальной собственностью г. Лесосибирска, данных о частном партнере нет. Срок реализации проекта - 29 лет.

Соглашения о ГЧП также действуют в Сосновоборске, Иланском районе, Нижнеингашском районе, в муниципальном образовании п. Кедровый.

Но самой «ГЧП-ированной» территорией Красноярского края является Канский район. Здесь реализуется сразу 35 проектов ГЧП на общую сумму 62,2 млн рублей. Все они имеют отношение к сфере ЖКХ и носят стандартные названия: «Реконструкция системы коммунальной инфраструктуры, предназначенной для производства и бесперебойной подачи тепловой энергии и горячей воды» и «Реконструкция системы коммунальной инфраструктуры, предназначенной для водоотведения». По сути практически во всех крупных населенных пунктах района в конце 2015 г. в концессию на 10 лет передано имущество муниципальных предприятий, обеспечивающих эти поселения горячей водой, тепловой энергией и холодной водой. Публичным партнером при этом выступило МКУ «КУМИ администрации Канского района», а частными – порядка десяти обществ с ограниченной ответственностью, специализирующихся на этой деятельности.

Пример Канского района очень даже вдохновляет. По существу, перед нами пример, когда муниципальные власти привлекли очень серьезные инвестиции в сферу ЖКХ, повысили эффективность расходов бюджета. Прорыв этого района в сфере ЖКХ стал одним из рычагов, которые резко приподняли рейтинг Красноярского края по уровню развития ГЧП в России. Нельзя не отметить и другого обстоятельства. У системы ЖКХ имеется мощнейший задел по взаимодействию между властью и бизнесом в этой области. С учетом того, что определенный опыт по заключению проектов в этой сфере наработан, можно ожидать здесь всплеска активности по заключению соглашений о ГЧП уже в 2017 г.

С другой стороны, из вышеприведенных данных видно, что достаточно капиталоемкие соглашения о ГЧП заключаются в области энергетики, в сфере утилизации и переработки твердых коммунальных (бытовых) отходов, физической культуры и спорта. При достаточно эффективной работе со стороны властей регионов и муниципальных образований соглашения о ГЧП могут привлечь очень серьезные инвестиции.

Учтем, что к настоящему времени практически отсутствуют соглашения о ГЧП, подписанные в соответствии с Законом № 224-ФЗ. Причина заключается в том, что и в центре, и на местах власти просто не успели выработать нормативные документы, которые могли бы лечь в основу привлечения инвестиций в соответствии с ним.

Между тем, Законом № 224-ФЗ предусмотрен довольно широкий перечень объектов соглашений о государственно-частном партнерстве и муниципально-частном партнерстве (ст. 7). Назовем лишь некоторые из них. Это частные автомобильные дороги с сопутствующей инфраструктурой, транспорт общего пользования, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты с соответствующей инфраструктурой; морские, речные, воздушные суда с соответствующей инфраструктурой, включая аэродромы, аэропорты и т. д.; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; гидротехнические сооружения; подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации; объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта; объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения; мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры; объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции и т. д.

В общем, при условии достаточной нормативно-правовой базы по применению Закона № 224-ФЗ органы власти и местного самоуправления могут существенно нарастить привлечение инвестиций, благодаря заключению соглашений о ГЧП (МЧП).

В июне 2016 г. был подготовлен и опубликован проект Стратегии социально-экономического развития Красноярского края до 2030 г.30

Этот документ готовился уже после принятия Федерального закона о ГЧП (МЧП). И это не могло не сказаться на его содержании. Образно говоря, его можно назвать «поэмой о ГЧП».

Во введении этого документа записано, что стратегия «адресована населению региона… органам власти Красноярского края… и бизнес-сообществу, которое участвует в реализации Стратегии на принципах государственно-частного партнерства» (выделено нами. - Авт.).

В проекте Стратегии предусмотрено «изменение системы финансирования социальной сферы на базе развития государственно-частного партнерства по двум направлениям:

• •    увеличение объемов и доли внебюджетных источников;

• •    привлечение организаций всех форм собственности к выполнению государственных полномочий по предоставлению социальных услуг населению» (п. 3.4).

В сентябре 2016 г. состоялось заседание Экспертного общественного совета Законодательного собрания Красноярского края, посвященное обсуждению Стратегии. Представлял ее новоизбранный депутат Государственной думы, еще не сложивший к тому времени полномочия вицепремьера правительства края, Виктор Зубарев. Один из депутатов Законодательного собрания попросил прояснить, не означает ли ставка на государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения увеличение количества платных услуг и, соответственно, уменьшение числа финансируемых из бюджета. И получил весьма интересный ответ. Цитирую по пресс-релизу пресс-службы Законодательного собрания: «Виктор Зубарев ответил, что ни в коем случае: речь идет о развитии аутсорсинга (выделено нами. – Авт.). В частности, в Березовском районе сегодня строится частный дом для пенсионеров и ветеранов. Услуги по их содержанию берет на себя государство. То же касается и многочисленных частных реабилитационных центров, где проходят курс лечения наркозависимые люди»³¹.

Какие проблемы на пути внедрения ГЧП в здравоохранении? Читаем проект Стратегии, в нем четко названа одна из них: «отсутствие публичных правил конкуренции за предоставление медицинских услуг в рамках реализации Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, неразвитость механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в здравоохранении».

Словом, чтобы внедрять ГЧП в здравоохранении, необходимо разработать соответствующий нормативный документ о правилах организации публичного конкурса.

В сфере образования проектом Стратегии предполагается расширить практику «государственно-частного партнерства по осуществлению поддержки талантливых детей» (п. 3.4.2).

В области культуры этим документом предусмотрено «формирование новой системы финансирования культуры, в которой существенную долю (до 25 %) составят внебюджетные источники, будет обеспечено путем развития государственно-частного партнерства, благотворительной деятельности, меценатства и иных альтернативных механизмов финансирования культуры» (п. 3.4.3). В частности, предусмотрено через ГЧП: участие частных инвесторов в строительстве и ремонте объектов культуры, реставрации и восстановлении объектов культурного наследия, в том числе с приспособлением их для современного использования; привлечение частных средств на поддержку образовательных и просветительских проектов.

В разделе Стратегии «Физическая культура и спорт» отмечено, что в регионе «вводятся новые физкультурно-оздоровительные комплексы, в том числе на условиях государственно-частного партнерства». Однако констатируется «неразвитость механизмов стимулирования государственно-частного партнерства, слабая включенность (эпизодичность участия) бизнеса в развитие сферы физической культуры и спорта». Приоритетным направлением названо: «совершенствование инфраструктуры физической культуры и спорта края на принципах государственно-частного партнерства и софинансирования из регионального, федерального и муниципального бюджетов» (п. 3.4.4.). В рамках данного направления с привлечением всех источников финансирования будет проводиться реконструкция существующих и создание новых оюъектов для развития спорта, в том числе их строительство для проведения XIX Всемирной зимней универсиады 2019 г. в г. Красноярске.

В системе ЖКХ планы более грандиозные: «Получит развитие государственно-частное партнерство в сфере коммунального хозяйства, ведущей формой хозяйственной деятельности станут концессионные соглашения, на основе которых с привлечением частных инвестиций будет осуществлена модернизация и развитие коммунальной инфраструктуры населенных пунктов края» (п. 3.5).

Намечены подвижки и в градостроительной деятельности, состоится «формирование на базе разработанных документов территориального планирования инвестиционных комплексных проектов по градостроительному развитию новых районов и их реализация с использованием механизмов государственно-частного партнерства».

Ставится задача вовлечения механизмов ГЧП при формировании « транспортной и энергетической инфраструктуры в территориях нового освоения». Предполагается использовать эти механизмы в лесопромышленном комплексе (строительство лесовозных дорог, организация производств по глубокой переработке древесины и т. д.). Механизмы ГЧП планируется применять в дорожном строительстве, а также информационно-коммуникационном комплексе.

В области экологии предполагается создание на основе ГЧП инфраструктуры сортировки и переработки промышленных и твердых бытовых отходов, а проведение мероприятий по оздоровлению и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в территориях с неблагополучной экологической ситуацией.

В общем, проект Стратегии предусматривает вовлечение механизмов ГЧП в очень многие отрасли экономики и сферы жизни населения.

ГЧП и агропромышленный комплекс

Вместе с тем авторы проекта Стратегии не учли в полной мере потенциал ГЧП. Так, в этом документе ни слова не говорится об использовании ГЧП в такой важной сфере, как аграрно-промышленный комплекс, хотя в Законе № 224-ФЗ взаимодействие государства и частного бизнеса в этой сфере предусмотрена. Объекты производства, переработ- ки, хранения сельскохозяйственной продукции, соответствующая инфраструктура подпадают под действие закона.

В проекте ставится задача максимального обеспечения потребителей края продукцией местных сельскохозяйственных товаропроизводителей. Деятельность в этом направлении в том числе предусматривает «развитие логистической инфраструктуры, включая строительство оптово-распределительных центров поставок, осуществляющих прием, хранение, предпродажную подготовку и формирование партий товаров для отгрузки хозяйствующим субъектам, осуществляющим оптовую и (или) розничную торговлю продовольственными товарами» (п. 3.6.2). Чуть ниже идет пояснение, что понимается под деятельностью региональных властей в этой области: «Оказание содействия хозяйствующим субъектам… в поиске необходимых площадок под строительство торговых объектов, в том числе оптово-распределительных (логистических) центров поставок и розничных продовольственных рынков». В общем, судя по тексту документа, логистическая инфраструктура для потребительского рынка будет создаваться его участниками, за их средства, а государство лишь подскажет, где тот или иной объект можно построить.

Между тем, как показали материалы круглого стола на тему «Агропромышленный комплекс Красноярского края: тенденции и перспективы развития», проведенного в ноябре 2016 г. редакцией газеты «Красноярский рабочий» и информационным порталом «Бизнес-Сайт», именно государственно-частное партнерство призвано стать тем механизмом, который в значительной мере может помочь решить проблему создания и развития логистической инфраструктуры по развитию товаропроводящей сети продукции АПК32. Так, участник круглого стола заведующего кафедрой логистики Красноярского государственного агроуниверситета, д.э.н. В.Ф. Лукиных, упоминая о зарубежном опыте оптово-распределительных центров продовольственной продукции, сказал: «Государство в Европе в создание подобных центров вкладывает деньги, а затем они выкупаются частными структурами. Поэтому их создание видится на основе частно-государственного партнерства и договора о концессиях»33. В процессе развития потребительского рынка на региональном уровне, по мнению В.Ф. Лукиных, важную роль должно сыграть взаимодействие властей с региональными союзами предпринимателей34.

Есть на этом пути и достойные примеры. Так, в 2017 г. в Новосибирске запланировано начать строительство центра торговли и переработки сельхозпродукции (оптово-распределительного центра). По словам министра Минэкономразвития Новосибирской области Ольги Молчановой, площадь создаваемого ОРЦ в составит 247 тыс. кв. м. Общий объем единовременного хранения составит 206 тыс. тонн скоропортящихся продуктов, размер инвестиций – более 16 млрд рублей35. Как ожидается, в 2017 г. будет осуществлено строительство первой очереди, а в 2019 г. – проект выйдет на проектную мощность. Основные производственные территории, которые планируется построить:

• •    складские площади – сухие склады с различными режимами хранения (температура, влажность, освещенность, и т. д.), холодильные и морозильные камеры, аквариумы и бассейны для морепродуктов;

• •    торговые площади – для оптовой торговли сельхозпродукцией, в т. ч. низкотемпературные павильоны);

• •    производственные площади – линии сортировки, помывки, калибровки, переработки, фасовки сельхозпродукции;

• •    офисные и прочие площади.

Основные бизнес-операции создаваемого предприятия:

• •    фитосанитарный и ветеринарный контроль;

• •    складское хранение;

• •    оптовая и розничная торговля;

• •    переработка сельхозпродукции и сопутствующий сервис;

• •    электронная торговая площадка.

Государство в этом проекте участвует в следующих форматах: снижение налога на прибыль; снижение налога на имущество; субсидирование процентной ставки по привлекаемым заемным средствам (2/3 – федеральный бюджет, 1/3 – областной бюджет); компенсация части капитальных затрат (на условиях софинансирования федерального (19 %) и регионального бюджетов (1 %). Иными словами, перед нами комплексный проект государственно-частного партнерства.

В целом проект Стратегии социально-экономического развития Красноярского края до 2030 г. дает широкие перспективы для развития в регионе ГЧП и в случае его утверждения может стать серьезным импульсом для привлечения инвестиций. Вместе с тем, региональная нормативная база в вопросах ГЧП пока еще не в полной мере разработана. Ее нужно развивать. И здесь не обойтись без взаимодействия с экономической наукой.

Интересные предложения на эту тему имеются в опубликованной в 2014 г. монографии красноярского экономиста и юриста, кандидата экономических наук В.В. Прохорова «Государственно-частное партнерство: опыт и перспективы применения»36. Немаловажно, что в этой монографии, значительная часть которой написана на материалах г. Красноярска, проанализированы перспективы и возможности вовлечения в про- екты ГЧП (МЧП) финансовых ресурсов с помощью корпоративных и инфраструктурных облигационных займов, а также средств закрытых паевых фондов и негосударственных пенсионных фондов. Государству и муниципалитету важно привлечь инвестора в проект ГЧП на наиболее выгодных для бюджета условиях. И чем больше будет запас «просчитанных» финансовых инструментов по привлечению средств в подобные проекты, тем выше шансы у публичного партнера добиться максимальной бюджетной эффективности.

В изданной в 2016 г. монографии В.В. Прохорова «Выбор механизмов государственно-частного партнерства при реализации крупных инфраструктурных и социальных проектов»37 основное внимание уделено алгоритмам выбора моделей и форм ГЧП с точки зрения максимальной эффективности для бюджета и частных партнеров. Разработанные в ходе исследования алгоритмы и соответствующие им матрицы, с нашей точки зрения, должны быть учтены в соответствующих разработках и рекомендациях на региональном уровне38. Один из вариантов – создание программного продукта, с вшитыми в его канву алгоритмами по выбору моделей и форм ГЧП, вычисления их эффективности.

Заключение . Сейчас уже очевидно, что по ряду направлений «ГЧП-изация» России может пойти в массовом порядке. В первую очередь это относится к сфере ЖКХ, транспортной и энергетической инфраструктуре, проектам по сортировке и переработке промышленных и твердых бытовых отходов. Есть вероятность широкого применения механизмов ГЧП в социальной сфере, образовании, здравоохранении, культуре, физической культуре и спорте. Наличие типовых алгоритмов по реализации соглашений о ГЧП может существенно минимизировать издержки по их внедрению, ослабить роль субъективного фактора при принятии решений, ускорить процесс полноценного включения этого механизма взаимодействия государства и бизнеса в экономическую практику.