Государственно-частное партнерство в реализации инвестиционно-инновационных проектов Северо-Кавказского федерального округа

В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. При этом наблюдается некий дуализм: государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социальных функций, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником приращения общественного богатства. Развивающееся партнерство создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства (ГЧП).

В условиях модернизации российской экономики государственночастное партнерство можно рассматривать как эффективный инструмент экономической политики, позволяющий комбинировать инновационные ресурсы и результаты, локализованные на государственном уровне и в частном секторе. Как и все институты рыночного хозяйствования, практика ГЧП в России претерпела существенные изменения по мере завершения реформационных процессов в обществе и экономике, усовершенствования всех институтов рынка, предпринимательства, государственного управления и гражданского общества.

Однако, несмотря на то, что государство и бизнес возлагают на государственно-частное партнерство большие надежды, рассматривая его в качестве важнейшего инструмента повышения не только национальной, но и региональной конкурентоспособности, внедрение данного механизма в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, а также ситуация нестабильности сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в российскую экономику.

Тот этап социально-экономического развития, когда практика ГЧП в преимущественной мере и вынужденно компенсировала хозяйственные и социальные трудности, связанные с муниципализацией различных объектов жизнеобеспечения территорий, уже пройден. Общий экономический подъем, существенные позитивные продвижения в налогово-бюджетной сфере, а также проведение муниципальной реформы позволили в целом нормализовать функционирование территориальных комплексов ЖКХ, социального обслуживания, а также найти новые, более совершенные формы участия частных предприятий в поддержании устойчивого функционирования данных объектов, в предоставлении соответствующего круга услуг для населения. Нынешний этап социально-экономического развития страны ставит перед ней новые задачи - модернизации экономики, прежде всего, на основе совместного вклада власти и бизнеса в активизацию инновационных и инвестиционных процессов в экономике.

В условиях современной рыночной экономики ГЧП - это устойчиво и долговременно сложившаяся модель отношений бизнеса и государства, в том числе и в плане инвестирования крупных проектов, имеющих общегосударственное значение, прежде всего, как основной вклад в модернизацию национальной экономики. В этих условиях инновационный аспект ГЧП и присущие ему специфические механизмы приобретают решающее значение для развития данного института социального рыночного хозяйства. Мировой опыт также свидетельствует, что на каждом этапе развития акценты ГЧП неизменно смещались в те сферы, которые в данный момент являлись «прорывными» для решения экономических и социальных проблем государства, для поддержания стабильности самой системы рыночного хозяйства, роста ее конкурентоспособности и пр. [1]

Следует обратить внимание, что кризис 2008 года существенно активизировал усилия в области развития ГЧП. Особенно эта тенденция проявилась на региональном уровне, который, в отличие от федерального уровня, не имел существенных финансовых резервов. В условиях кризисного сжатия субфедеральных бюджетов региональный уровень государственного управления неизбежно был вынужден искать взаимодействия с частным бизнесом в целях стабилизации экономической и социальной ситуации на местах. Не случайно именно в этот период активизировалась работа по развитию регионального законодательства по ГЧП, а антикризисные программы регионов неизменно включали в себя конкретные направления и формы взаимодействия с частным бизнесом.

Этап инновационной модернизации ставит перед практикой ГЧП следующие наиболее важные задачи.

Во-первых, совместное финансирование крупных производственных и инфраструктурных объектов, имеющих общегосударственное значение. На федеральном уровне по такой схеме уже достаточно длительное время осуществляется деятельность Инвестиционного фонда РФ. [2] Институциональная база этих современных направлений ГЧП постоянно укрепляется, а практика ГЧП становится универсальным алгоритмом деятельности так называемых «государственных институтов развития». Так, в 2010 году Внешэкономбанк стал единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП.

Во-вторых, ГЧП уже сводится только к формированию и эффективному использованию финансово-инвестиционных механизмов. Современная практика ГЧП предполагает совместное формирование современных систем управления в рамках крупных производственных и инфраструктурных систем. Эта задача решается через развитие концессий, которые на сегодняшний день представляют собой один из наиболее проработанных в правовом отношении механизмов ГЧП.

В-третьих, это - взаимодействие государства и частного бизнеса в повышении качества социального обслуживания населения на основе сочетания конкурентного рынка этих услуг и государственных гарантий их качества и доступности для населения. Данный аспект ГЧП приобретает в настоящее время особое значение в связи с происходящим реформированием системы государственных и муниципальных учреждений - провайдеров социальных услуг, [3] с формированием более открытого, конкурентного рынка этих услуг на основе состязательности учреждений различных организационных форм.

К числу перспективных направлений ГЧП следует отнести также совместную работу органов власти и бизнеса по формированию новых точек промышленно-инновационного развития, а также совместные усилия региональных сегментов национальной инновационной системы по созданию институтов венчурного финансирования малого и среднего инновационного предпринимательства, особых экономических зон и кластерных региональных систем.

Региональные кластеры сегодня оказались перед долговременными системными вызовами, отражающими как мировые и общероссийские тенденции, так и внутренние барьеры устойчивого развития.

В условиях формирования национальной инновационной системы у предприятий в составе региональных кластеров появляется новая задача – способствовать формированию и эффективно взаимодействовать с объектами инновационной системы. Однако региональные кластеры не располагают необходимой институциональной средой для развития инновационной деятельности предприятий.

Для решения данной проблемы необходимо создать все звенья, т.е. необходимую инфраструктуру развития инновационной деятельности для предприятий в составе региональных кластеров на основе горизонтальной интеграции на ресурсном уровне с хозяйствующими субъектами из других регионов. Пока этот барьер значительно снижает возможности устойчивого развития региональных кластеров.

Республики Северного Кавказа в настоящее время не имеют необходимой транспортной инфраструктуры и не могут оказывать транспортные услуги для предприятий в составе региональных кластеров. Это в дальнейшем может стать сильным сдерживающим фактором устойчивого развития региональных кластеров, прежде всего, для туристско-рекреационного кластера республик. Республики являются транспортным тупиком, не имеют на своей территории аэропорта.

Основным проблемным вопросом государственно-частного партнерства является гарантия инвестору передачи им в аренду (продажу) объектов собственности, созданных в рамках совместных инвестиционных проектов, после их создания. Вероятно, в силу сложности устранения обозначенных проблем на федеральном уровне до сих пор не принят нормативный правовой документ, определяющий, что считать в Российской Федерации государственно-частным партнерством, а что нет. Отсутствие указанных документов сдерживает развитие сферы государственно-частного партнерства и оказывает негативной влияние на развитие предпринимательства вообще и на процесс формирования региональных кластеров в частности.

Реализация социально значимых проектов регионального масштаба, как правило, сопряжена с поиском соответствующих инвесторов, заинтересованных в них, но прежде чем заниматься их поисками, необходимо сформировать прозрачную и понятную правовую основу механизма функционирования государственно-частного партнерства. [4]

Развитие Северо-Кавказского федерального округа обусловлено не только политической, но и экономической целесообразностью. Регион имеет неплохой потенциал и способен привлечь инвесторов целым рядом отраслей – от туризма до добычи полезных ископаемых, но государство должно обеспечить безопасность и создавать стимулы для бизнеса. В регионе есть месторождения металлов, возможности для развития малой гидроэнергетики, добычи строительных материалов.

На Северный Кавказ идут в основном не инвестиции, а дотации из федерального центра, которые составляют 70-90 % доходной части бюджетов республик. Основной адресат финансовой помощи – «бюджетная сфера», которая более развита по сравнению с производственной. Дотации из центра поддерживают хрупкую социальную стабильность, а заодно экономическую стагнацию и уход экономики в «тень». Однако налицо непомерный, не соотнесенный с реальным социально-экономическим положением рост государственного аппарата. Увеличение расходов на аппарат, дополнительное бремя на дотационный бюджет, неизбежное усиление вмешательства чиновников в общественную и хозяйственную жизнь, коррупция – неполный перечень проблем, порождаемых необоснованным ростом государственного аппарата.

Однако, от дотаций необходимо переходить к инвестициям, так как простое вливание финансовых средств из федерального бюджета неэффективно, о чем свидетельствует опыт ФЦП «Юг России». Подъем уровня социально-экономического развития южных регионов позволит снизить и социальную напряженность. Но для этого требуется особое внимание к организации и деятельности республиканских властей.

Наиболее привлекательными сферами для инвестиционных вложений, помимо горнорудной промышленности, в республиках СКФО могла бы стать и деревообрабатывающая отрасль. Промышленность в республиках слабо развита, но леса достаточно, а его переработка отсутствует, поэтому инвестиции в это направление могли бы дать хорошие результаты. Не менее прибыльным могли бы быть вложения и в нефтедобывающий и нефтеперерабатывающий комплексы. Чечня, Ингушетия, Дагестан, несмотря на небольшие запасы нефти по сравнению с Тюменской областью, тем не менее, имеют самую лучшую нефть. Также прекрасные возможности для строительства в республиках цементных заводов, поскольку не будет никаких проблем с природным материалом. Северный Кавказ сегодня открывает большие возможности для развития туризма, который можно вывести на высокий уровень.

Имеющийся потенциал развития экономики регионов СКФО – это природно-ресурсный потенциал, и в первую очередь энергоресурсная база, главной целью которой на перспективный период является обеспечение потребностей экономики и населения нефтепродуктами, газом, сырьем для производства строительных материалов и ресурсами подземных вод.

Для обеспечения решения задач стратегии развития экономики Северо-Кавказского федерального округа основными направлениями должны стать эффективные наукоемкие и высокотехнологичные производства, составляющие основу постиндустриального развития, в частности, газонефтехимической промышленности.

Важным аспектом разрабатываемой стратегии должен стать и агропромышленный комплекс. Развитие этой отрасли позволит создать максимальное количество рабочих мест, обеспечит продовольственную безопасность региона. Необходимо рассмотреть и возможность формирования крупных агропромышленных кластеров с замкнутым циклом производства, сосредоточенных в непосредственной близости от сырьевых зон.

При включении в стратегическое развитие до 2025 года крупнейших производственных мощностей, способных выпускать продукцию на российский рынок, могут быть названы наиболее важные инфраструктурные проекты, которые можно было бы поднять совместными усилиями государства и бизнеса: нефтеперерабатывающего завода, предприятий стройиндустрии, АПК, пищевой промышленности, туризма, усиленном развитии транспортно-логистической инфраструктуры, энергетической обеспеченности регионов. [5]

Выбор стратегии развития предопределяет будущее развитие на многие годы вперед. Это связано с особенностями нынешнего состояния научно-производственного потенциала. Первостепенной задачей является восстановление и развитие системы подготовки кадров, отвечающей потребностям экономики. Необходимо совершенствовать сложившуюся систему научных учреждений в соответствии с перспективными направлениями развития отраслей и объектов реального сектора экономики, с ориентацией на внедрение наукоемких технологий.

Проблема научно-технических кадров может быть решена как за счет ускоренной подготовки собственных кадров, так и на территории других субъектов Российской Федерации, а также привлечения специалистов со стороны на контрактных условиях. Необходимо определить потребности регионов СКФО в количественном и качественном составе трудовых ресурсов, привести деятельность образовательных учреждений в соответствие с системой требований и показателей качества рабочей силы.

Увеличить объемы валового регионального продукта и существенно пополнить местные бюджеты регионов СКФО, укрепить их конкурентные преимущества, сосредоточив ресурсы на ключевых направлениях, возможно путем следующих мероприятий:

• 1.    Создание корпорации развития Северо-Кавказского федерального округа. Корпорация развития могла бы выступать в качестве инициатора проектов, инвестируя в развитие инфраструктуры. Также корпорация могла бы содействовать привлечению государственной поддержки федерального уровня в реализацию инвестиционных проектов. Речь идет о проектах, приоритетных в социально-экономическом развитии для регионов Северного Кавказа. Корпорация развития – это инфраструктурный фонд, т.к. без должного уровня развития инфраструктуры не может быть интереса частных инвесторов в реализации проектов, т.к. если бы частные инвесторы инвестировали еще и в инфраструктуру, тогда проекты стали бы для них неэффективными.

• 2.    Создание Инвестиционного фонда Северо-Кавказского федерального округа. С 1 января 2013 года новым механизмом финансовой поддержки региональных инициатив по привлечению инвестиций должны были стать региональные инвестиционные фонды с участием средств федерального бюджета. В целях реализации указанного механизма в

• 3.    Создание Гарантийных фондов в регионах Северного Кавказа. Речь идет об аккумулировании принадлежащего региональным администрациям имущества в фонде, который мог бы выступить поручителем, гарантом или залогодателем по кредитам, которые получают предприятия в банках. Гарантийный фонд мог оказать поддержку предприятиям в осуществлении своих инвестиционных программ.

• 4.    Создание благоприятного инвестиционного законодательства. Здесь может быть использован опыт регионов с хорошо проработанным и структурированным законодательством. Одной из мер повышения инвестиционной активности может быть компенсация процентных ставок по кредитам для определенных групп предприятий.

• 5.    Создание региональных программ поддержки предприятий. Здесь речь может идти о государственных закупках с целью стимулирования спроса. Это мера может быть эффективна в текущей ситуации.

субъектах Российской Федерации должны быть сформированы Региональные инвестиционные фонды, по сути, являющиеся аналогами «федерального» Фонда, но на уровне субъектов Российской Федерации. Однако, до сих пор этот вопрос так и не решен.

Инвестиционный фонд мог бы осуществлять инвестиции в компании путем приобретения в них доли участия, а в условиях экономического кризиса Инвестиционный фонд мог бы осуществлять инвестиции в ключевые предприятия регионов Северного Кавказа, остановка работы которых может привести к экономическому и социальному коллапсу. Инвестиции позволят рефинансировать взятые кредиты и помогут предприятиям дать толчок к развитию. Через два-три года Инвестиционный фонд может выйти из участия в этих предприятиях, продав свою долю. При грамотном управлении эффективность инвестиций может быть впоследствии многократной.

Рассмотрим некоторые инструменты государственно-частного партнерства в инфраструктурной сфере.

Одним из перспективных направлений хозяйствования на региональном уровне можно отметить использование концессии, механизм которой предусматривает финансовые поступления в экономику региона извне и не требует дополнительной нагрузки на бюджет. Концессионное соглашение можно определить как особую договорную форму предоставления частному лицу права на хозяйственное использование государственного или муниципального имущества, при этом указанное частное лицо уплачивает государству или муниципальному образованию концессионную плату, устанавливаемую договором и определяемую на основании ожидаемых результатов хозяйственного использования указанного имущества.

Региональная концессия позволяет:

• -    избавиться от необходимости в бюджетных инвестициях;

• -    отказаться от ведения хозяйственной деятельности;

• -    повысить качество предоставляемых публичных услуг;

• -    сохранить целевое назначение объекта под частным управлением;

• -    снизить общие издержки на создание объектов социальной инфраструктуры.

Концессионные соглашения могут применяться в региональной и муниципальной транспортной инфраструктуре, ЖКХ, энергетике и объектах, оплату которых производит конечный потребитель. Так как концессии пригодны в проектах, где расходы на эксплуатацию объекта покрываются за счет платежей пользователей, использование концессионных схем невозможно в отношении объектов общественной инфраструктуры, не окупаемых за счет платежей потребителей.

Финансирование подобных объектов возможно в рамках контрактов жизненного цикла (life cycle contracts - LCC), в соответствии с которыми частный инвестор строит/реконструирует инфраструктурный объект и предоставляет его в публичное пользование, то есть оказывает с его помощью публичные услуги, в соответствии с действующим законодательством входящими в пакет социальных обязательств публичной власти, а публичный институт (государство/муниципалитет) оплачивает услуги по предоставлению его в пользование.

Преимущества LCC:

• -    возможность сохранения регионального строительного бизнеса;

• -    приход в регион профессиональных операторов профильных социальных услуг (например, здравоохранение);

• -    обеспечение занятости в профильных областях (строительство и социальная сфера);

• -    создание предпосылок для активных инвестиционных start-up -проектов за счет создания экономической инфраструктуры региона.

Сферой применения контрактов жизненного цикла являются региональная и муниципальная общественная инфраструктура (учреждения медицины, образования, социальных услуг), бесплатные муниципальные и региональные автодороги и иные объекты, не окупаемые за счет конечного потребителя.

В числе наиболее актуальных инструментов регионального ГЧП следует выделить «комплексное освоение территорий» (КОТ) - локальные инвестиционные проекты, сочетающие интересы бизнеса и государства, реализуемые на территории одного или нескольких муниципальных образований и включающие в себя обеспечение территории необходимой внешней и внутренней энергетической, транспортной и коммунальной инфраструктурой, а также в зависимости от направленности.

Комплексное освоение территорий может быть осуществлено через проекты промышленных кластеров, транспортно-логистических, туристических комплексов и иной доходной инфраструктуры, а также развитие социальной инфраструктуры.

Поддержка приоритетных направлений экономики региона возможна с использованием возможностей бюджетного характера, заложенных в региональном законодательстве. Бюджетное законодательство предусматривает инвестиционный налоговый кредит; предоставление государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий; субсидирование отдельных отраслей за счет средств областных бюджетов; межбюджетные трансферы в соответствии с государственными целевыми программами. Указанные формы бюджетной поддержки включают два уровня преференций, федеральный (для налога на прибыль) и региональный (по налогу на имущество), и соответствующим образом урегулированы федеральными и региональными актами.

Вместе с тем полноценное использование механизмов бюджетных преференций возможно путем принятия развернутого акта, устанавливающего приоритетные направления экономики региона, условия и процедуры предоставления льгот. Данный инструмент ГЧП применим в сельском хозяйстве, научно-исследовательских изысканиях, техниковнедренческой или инновационной деятельности.

Формирование ГЧП-кластера регионального масштаба, включающего типовые проекты муниципального уровня, позволяет вовлечь данные объекты в сферу реализации механизмов ГЧП и активизировать развитие муниципальной инфраструктуры. Практика Внешэкономбанка подтверждает, что «упаковка» муниципальных объектов, например коммунального хозяйства, по всему субъекту РФ позволяет преодолеть минимальную планку стоимости ГЧП - проекта 2 млрд. руб. и привлечь финансирование данного института развития в актуальное направление экономики региона.

ГЧП-кластеры, ориентированные на более высокий уровень инвестиционной составляющей (цена проекта, сроки реализации, параметры окупаемости и доходности), могут быть созданы в строительстве, реконструкции объектов социальной, жилищно-коммунальной и иной инфраструктуры муниципального уровня.

Таким образом, использование предложенных инструментов государственно-частного партнерства в инфраструктурной сфере может обеспечить существенный рост экономики регионов СКФО за счет привлечения инвестиций местных и национальных компаний. Кроме того необходима гармонизация стратегических документов и нормативно -правовой документации субъектов Федерального округа со стратегией социально-экономического развития СКФО до 2025 года. Ключевым фактором успешной реализации комплексной стратегии являются согласованные действия федерального центра и регионов. Внедрение механизмов государственно-частного партнерства в инновационной сфере позволяет вывести экономику регионов СКФО на принципиально новый уровень развития.