Государственно-частное партнерство в системе современных мегапроектов России

Прошедшие зимние олимпийские и паралимпийские игры в Сочи не только продемонстрировали чемпионские возможности российских спортсменов, но и стали ярчайшим примером реализации грандиозных инфраструктурных проектов, в том числе для лиц с ограниченными возможностями. Стоимость олимпийского строительства превысила 1,5 трлн рублей. Согласно Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 991 общий размер имущественного взноса Российской Федерации в ГК «Олимпстрой» составил 211 642 015,5 тыс. руб., величина субсидий, предоставляемых Автономной НКО «Организационный комитет ХХII Зимних Олимпийских Игр и ХI Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи», бюджету Краснодарского края равна 15 561 300 и 70 900 000 тысяч рублей, соответственно. Остальные затраты согласно официальной информации, легли на плечи предпринимательства, в том числе контролируемых государством структур.

Масштабное строительство и модернизация инфраструктурных объектов намечаются в отдельных регионах страны и в связи с чемпионатом мира по футболу 2018 года. К примеру, по первоначальным оценкам примерная стоимость строительства стадиона на левом береге реки Дон г. Ростова-на-Дону составит 10 млрд рублей. Однако общий размер необходимых денежных ресурсов включает в себя затраты на такие объекты, как обеспечение стадиона инженерными сетями (4,5 млрд руб.), строительство подъездных путей к стадиону (13,5 миллиарда рублей) [1], а также необходимость возведения нового моста через реку Дон (5,9 млрд рублей), связанная с аварийным состоянием Ворошиловского моста [2].

Состояние национальной экономики, характеризуемое как стагфляция, откладывает существенное улучшение макроэкономических показателей, обозначенное руководством страны несколько лет назад. Тем не менее, экономические и социальные обязательства, принятые Россией на внутригосударственном и международном уровне, требуют исполнения. На фоне укрепления позиций дефицита федерального бюджета, оттока капитала в размере 35 млрд. долларов только за первые 2 месяца 2014 года [3], это свидетельствует о необходимости активизации сотрудничества власти и бизнеса по всем направлениям. Одним из наиболее востребованных вариантов взаимодействия указанных субъектов выступает государственночастное партнерство, определяемое как эффективная система взаимоотношений публичного и частного секторов, задействующая ресурсы предпринимательства как внутренний источник развития национальной экономики, направленная на достижение общественно значимых целей государственного управления, и характеризующаяся следующими признаками:

• 1)    наличием контрактной основы;

• 2)   юридическим закреплением сбалансированного распределения

рисков и учета интересов всех сторон партнерства;

• 3)   специфической нормативной базой;

• 4)    длительным (как правило, более 5 лет) сроком осуществления проекта;

• 5)    обязательным одновременным участием публичного и частного партнеров (двух и более сторон);

• 6)    использованием финансовых, материальных, кадровых, инновационных ресурсов всех сторон партнерства;

• 7)   различными схемами реализации (концессия, соглашение о

разделе продукции, аренда, участие в акционерном капитале, и т.д.);

• 8)   совпадением целей власти и бизнеса ввиду выполнения

последним части государственных функций, поскольку содержание отношений партнеров определяется целью общественно значимого характера [4, с. 60].

Данная форма взаимодействия успешно применяется во многих странах, постепенно трансформируясь и предлагая новый вид партнерства, именуемый «мегапроект». Оксфордская бизнес-школа выделяет четыре критериальных отличия таких проектов: ограничение минимальной суммы инвестиций равное одному биллиону американских долларов, срок планирования проекта, превышающий 5 лет, воздействие на жизнедеятельность более 1 миллиона человек, и самый важный -трансформирующее влияние на территорию его осуществления [5, с. 12]. При этом именно последний критерий является определяющим при обозначении проекта с приставкой «мега», что свидетельствует о необязательности соблюдения стоимостных ограничений.

Как правило, реализация данных проектов затрагивает одновременно несколько областей. Например, к числу таких относятся строительство нового курортного города в Мексике; разработка второго по величине в Азии рудника в монгольской пустыне Гоби, запасы которого приблизительно оцениваются в 25 миллионов тонн меди, 5,1 тысячи тонн серебра и 1,02 тыс. тонн золота; инвестиции в развитие энергетического сектора Южной Африки, строительство городов-спутников Москвы Новое Ступино (с населением 55 тысяч человек и общей площадью жилой застройки более 1,75 млн кв. м) и А101, считающегося самым крупным в России. По данным исследования, проведенного международной сетью компаний KPMG в 2013, Канада является государством, в котором реализуется наибольшее количество мегапроектов в рамках государственночастного партнерства. Основная часть инвестиций (около 50 проектов примерной стоимостью 170 биллионов долларов США) сконцентрирована в таких областях как энергетика и коммунальное хозяйство, горнорудная промышленность (затраты на которую ожидаются в районе 80 биллионов долл. США). В то же время осуществляются государственные проекты, оцениваемые в 100 биллионов долл. США [5, с. 55].

Формирование эффективной системы партнерства власти и бизнеса признано одним из приоритетных направлений публичного управления. Несмотря на то, что проекты государственно-частного партнерства реализуются в России почти 10 лет (если вести отсчет с 2005 года – года принятия федерального закона о концессиях), основные проблемы, препятствующие его развитию, остаются те же – это недоработанная нормативно-правовая база, недостаток квалифицированных кадров и финансовых ресурсов. Высокие риски и длительная окупаемость проектов заставляют бизнес с большой осторожностью относиться к участию в партнерстве. Следовательно, важнейшей задачей публичного управления является привлечение инвесторов в реализацию проектов государственночастного партнерства с тем, чтобы задействовать их капитал в качестве источника развития национальной экономики.

Одним из факторов, способствующих привлечению коммерческого сектора в государственно-частное партнерство, выступает транспарентность публичного управления. Участникам партнерства со стороны частного сектора важно знать и видеть не только все управленческие решения, принимаемые публичным сектором, но и их обоснование. По нашему мнению, из всей совокупности функций публичного управления, осуществляемых в процессе разработки и реализации политики, и, непосредственно, проектов государственно-частного партнерства (планирование, организация, координация, регулирование, финансирование, стимулирование, контроль, защита окружающей среды и т.д.), основополагающими являются планирование и контроль. Эти функции очень взаимосвязаны, поскольку контроль предполагает сопоставление достигнутых результатов с планируемыми показателями, а план корректируется исходя из сведений, полученных в ходе контрольных мероприятий. Кроме того, проведенный анализ отклонений дает возможность свести к минимуму ошибки публичного управления при разработке и реализации следующих проектов. Очевидными являются такие характеристики планирования как системность и гибкость, использование качественной информации для принятия управленческих решений публичным сектором. Значимость обозначенных критериев хорошо прослеживается на примере олимпийского строительства, стоимость сметы которого за время подготовки к Олимпиаде выросла в 5 раз. Поэтому применяемые публичным управлением технологии планирования должны учитывать необходимость консолидации усилий всех участников проекта.

Взаимообусловленность функций контроля и планирования обусловливается важностью обеспечения соответствия реальных и анонсированных результатов государственной политики в анализируемом направлении. Отсутствие последнего негативно влияет на уровень развития государственно-частного партнерства в регионе и в стране в целом.

Конкурентом взаимодействия власти и бизнеса на уровне партнерства является государственный заказ. Несмотря на некоторую схожесть этих двух форм сотрудничества публичного и частного секторов, между ними имеется существенное различие, заключающееся в том, что результат госзаказа не всегда является общественно значимым. На практической сессии «Государство - квалифицированный заказчик: как грамотно подготовить проект ГЧП и оценить эффективность его реализации» в рамках проходящей в марте 2014 г. Российской недели ГЧП был представлен первичный этап оценки эффективности реализации публичного инвестиционного проекта на примере автодорожного объекта. Для рассмотрения были предложены следующие способы реализации: концессионное соглашение с платой концедента и традиционная модель государственной закупки. По итогам анализа затрат бюджета установлено превышение экономической стоимости затрат при реализации проекта по модели госзакупки над затратами при ГЧП практически в 3,5 раза [6]. Однако нельзя с полной уверенностью утверждать, что одна из этих форм взаимодействия более эффективна. Следовательно, при разработке политики государственно-частного партнерства публичному управлению необходим инструментарий, позволяющий выбрать наиболее результативную форму сотрудничества. Данные процедуры должны быть осуществлены в ходе процесса планирования инвестиционной деятельности на всех уровнях власти.

Контрольная функция публичного управления государственночастным партнерством предполагает алгоритмизацию процесса оценки его эффективности. Это является фундаментальным фактором совершенствования и развития партнерства публичного и частного секторов. Корректно выполненная оценка ГЧП-проектов прямо пропорциональна эффективности управления ими.

В отчете об оценке результативности государственно-частного партнерства необходимо проанализировать период времени, затраченный на согласование условий проекта и действий представителей публичной власти различных уровней, а также раскрыть информацию, соответствует ли данный проект программе социально-экономического развития территории либо иному подобному документу.

Так, инвестиционные проекты, соответствующие целям и задачам Стратегии развития инвестиционной сферы Ростовской области на период до 2020 г. [7], именуются приоритетными и формируют «100 Губернаторских инвестиционных проектов». Согласно официальным данным, в настоящее время на территории региона реализуются 58 проектов стоимостью 563 206,56 млн. рублей в 25 муниципальных образованиях области, что позволит создать более 32 тысяч новых рабочих мест. При этом за период 2011-2013 годы 21 проект, общий объем инвестиций в которые составил 47 744 млн. рублей, уже введены в эксплуатацию, снизив количество безработных на 6 743 человек [8]. Следует отметить, что инициатором данных проектов выступает частный сектор. Публичный рассматривает данные предложения на предмет их полезности для области. Включение проекта в список предусматривает его сопровождение Администрацией области на всех стадиях от проектирования до ввода в эксплуатацию. Отсутствие деятельности по данным проектам влечет исключение их из списка и, соответственно, лишает властной поддержки.

Стратегией предусмотрены следующие меры государственной поддержки инвестиций в области: льготы по налогам на прибыль и имущество организаций, субсидирование процентной ставки по кредитам на техническое перевооружение, новое строительство и проч., субсидирование затрат (в части газо- и электроснабжения) на подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, а так же предоставления городскому округу г. Ростова-на-Дону или муниципальному образованию межбюджетных транспортов для софинансирования расходов по проектам. Наличие проекта в «Губернаторской сотне» не предполагает его обязательного софинансирования государством. Данная политика взаимоотношений публичного и частного секторов несомненно направлена на формирование интенсивного экономического роста региона с последующим переходом на инновационный тип развития.

На примере Ростовской области можно продемонстрировать выполнение критерия общественной экспертизы проектов, осуществляемой в контексте контрольной функции публичного управления. Правительством субъекта предусмотрен режим обратной связи как одна из технологий разработки и реализации политики государственно-частного партнерства. Например, в сфере нормотворческой деятельности. Учитывая, что правовые акты подлежат обязательной публикации в средствах массовой информации1, в том числе сети Интернет, любому резиденту предоставляется возможность его анализа с целью внесения конструктивных предложений.

Думается, что в целях разработки политики развития взаимодействия власти и бизнеса, гарантию реализации интересов народонаселения возможно обеспечить посредством законодательного определения прав и обязанностей граждан и общественных объединений в области общественной экспертизы инвестиционных проектов, предлагаемых для реализации в рамках государственно-частного партнерства. В документе рекомендуется обозначить порядок ее инициирования и проведения, рассмотрения заключения, ответственности ее участников за организацию, проведение и надлежащее качество (квалификация экспертов;

обоснованность, объективность и легитимность выводов), права и обязанности лиц, производящих экспертизу, порядок финансирования, статус и т.д. Государство должно обеспечить реализацию данного права граждан, юридических лиц и их объединений.

Кроме анализа нормотворческой деятельности публичного управления экспертам также следует предоставить права независимого мониторинга стоимости и качества материальных ресурсов (работ, услуг), используемых в рамках государственно-частного партнерства (в том числе при реализации мегапроектов), расчета его сметной стоимости; легитимно закрепить право обращения экспертов в органы публичного управления, правоохранительные органы (в случае выявления признаков действий, квалифицируемых Уголовным кодексом РФ) с заявлением о проведении контрольных мероприятий; ответственность экспертов или иных лиц, обращающихся с подобными заявлениями в правоохранительные органы или органы государственного или муниципального управления за предоставление недостоверных сведений.

Опыт разработки подобных документов имеется. В 2012-2013 г.г. Администрацией г. Ростова-на-Дону приняты постановления «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия и общественной экспертизы проектов правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону, регулирующих отношения в сфере предпринимательской деятельности» [9] и «Об утверждении административного регламента № АР-216-02 муниципальной услуги «Организация по требованию населения общественных экологических экспертиз» [10]. В контексте разработки политики публичного управления государственно-частным партнерством, легитимное закрепление правовых и организационных основ проведения общественной экспертизы ГЧП-проектов является положительным моментом в сфере развития его нормативной базы, привлечения частных инвесторов, снижения рисков коммерческого сектора и соблюдения интересов жителей региона. Представляется, что обозначение Президентом РФ в Послании Федеральному собранию значимости развития общественного контроля, активизирует работу в данном направлении на всех уровнях публичного управления.

Важная роль в разработке и реализации политики государственночастного партнерства отведена представителям государственной власти и местному самоуправлению. При этом формирование объективной картины взаимоотношений участников партнерства, и получение практического эффекта от изучения и оценки ГЧП-проектов (и таких отдельных составляющих, как планирование, ресурсообеспечение, методы управления, и прочее) возможно только в случае постоянного взаимодействия с частным сектором.

Объективная необходимость оценки общественной эффективности ГЧП-проектов свидетельствует о значимости проведения регулярного мониторинга взаимодействия публичного и частного секторов. Его целью выступает формирование полноценной системы проактивной оценки проектов государственно-частного партнерства, способствующей достижению положительного результата их реализации, благотворно влияющей на поиск и обоснование рациональных управленческих решений публичной власти в этой части.

На примере Ростовской области автором показана результативность использования инструментов публичного управления, позволяющих сохранить позитивные тенденции в экономике: увеличение объемов инвестиционных вложений и денежных доходов населения, снижение численности официально зарегистрированных безработных, а также выход на лидирующие позиции среди российских регионов по динамике основных макроэкономических показателей. При этом большое внимание уделено основным и взаимосвязанным функциям публичного управления. Автор подчеркивает, что планирование и контроль являются действенными механизмами повышения эффективности разработки и реализации политики государственно-частного партнерства, а также его развития в контексте осуществления мегапроектов.