Государственно-частное партнерство в социальной сфере РФ на современном этапе

В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных для государственно-частных проектов (ГЧП) рассматривает не только производство, но и отдельные области социальной сферы.

В этой связи в рамках реализации соответствующих норм регулирования концессионных отношений в РФ (гражданское законодательство и, в частности, федеральный закон [9], который, по мнению ряда авторов, «в основном носит рамочный характер и требует доработки» [1, с. 5]) были приняты типовые положения для различных социально значимых сфер: объекты образования (2006), системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства (2006), объекты социально-культурного назначения (2007), здравоохранение (2009).

При очевидной недостаточности существующих типовых положений общая «главная проблема нынешних российских концессий в том, что принят только федеральный концессионный закон, но отсутствуют региональные законы, подзаконная нормативная база (положения, инструкции, методики и т. п.) и регламент действий, нет стройной системы управления и регулирования» [7, с. 1].

Рассмотрим практику государственно-частного партнерства в различных областях социальной сферы РФ, где нередко речь идет о социальном партнерстве [6, с. 120], а не о ГЧП.

Различные формы партнерства в образовательной сфере хорошо известны и активно эксплуатируются. При этом некоторые изменения федеральной нормативно-правовой базы ГЧП в области образования (ФЗ–307 от 01.12.2007 г. «О праве объединений работодателей участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования») демонстрируют направленность государственной политики на развитие механизмов государственно-частного партнерства в сфере образования, и особенно профессионального.

Среди механизмов ГЧП, реализуемых в образовании:

• 1)    стажировки, практики обучения у партнеров – субъектов предпринимательства;

• 2)    передача части коммерческих функций – управление имуществом, аутсорсинг маркетинга, страхование и пр.

Примечательно, что в ряде стран ГЧП в сфере образования включает активное участие торгово-промышленных палат, ассоциаций выпускников, эндаумент–фондов.

Несмотря на то, что благодаря реализации национального проекта «Здравоохранение» некоторые изменения в здравоохранении все же произошли, ее общее структурное ослабление продолжает оказывать негативное влияние. Причем охрана здоровья в России как услуга, оказываемая государством в соответствии с Конституцией практически всем гражданам, должна рассматриваться как общественное благо [5, с. 88].

В этой связи в форме партнерства, кроме приоритетного национального проекта «Здоровье» и иных видов сотрудничества [3, с. 64], возрастает роль ГЧП. Среди примеров положительного применения ГЧП в здравоохранении: за рубежом – проект модернизации госпиталя в г. Джундалап в Западной Австралии в 1996 г. в рамках соглашения между Департаментом здравоохранения штата Западная Австралия и компанией Health Care of Australia; в России – проект по выполнению комплекса работ и реконструкции здания в СПб ГУЗ «Городская больница № 14» и реконструкция здания СПб ГУЗ «Городской гериатрический медикосоциальный центр».

Что касается жилищно-коммунального хозяйства, то как отмечает В.В. Касаева [2, с. 3], именно жилищные условия являются ключевым элементом сложной системы показателей условий жизни, поскольку в них тесно переплетаются экономические возможности и социальные приоритеты, личное благосостояние и бюджетные ограничения, индивидуальные предпочтения и государственные стратегии, частные и общественные интересы.

Для решения проблем ЖКХ на государственном уровне были созданы многочисленные целевые программы, направленные на улучшение качества жизни человека и гражданина. Среди них проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» является приоритетным из национальных проектов, в соответствии с которым право на жилище понимается как гарантированная государством возможность получения жилья.

Кроме того, на федеральном уровне приняты многочисленные подпрограммы, позволяющие структурировать и детализировать исполнение возложенных на государство конституционных обязанностей по обеспечению реализации гражданами права на жилище.

Рассматривая современное состояние развития государственно-частного партнерства в социальной сфере РФ, нельзя не отметить особенности привлечения инвестиций в социальные проекты на основе этой формы партнерства.

Следует понимать, что возникновение института ГЧП как экономического института объясняется недостатком бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики, трудностями с пополнением бюджета и ростом недовольства населения качеством предоставляемых государством услуг. ГЧП позволяет получить более высокую отдачу от использования капитала как государству, так и частному сектору. Более того, речь идет о государственных ресурсах, оказавшихся недостаточными для решения социально-экономических задач, но, тем не менее, не подлежащих приватизации. Следовательно, рассматривая особенности привлечения инвестиций в социальные проекты на основе ГЧП, сущность этой формы сотрудничества нельзя свести только к формализованной кооперации государственных и частных структур (капиталов) для достижения тех или иных целей, опирающейся на соответствующие договоренности сторон. Речь идет о формировании нового качества экономических отношений на основе изменения системы отношений собственности и формировании общего экономического интереса не только для государства и бизнеса, но и всех граждан страны.

В литературе указывается на финансовые особенности реализации ГЧП в различных сферах, [8, с. 67] в том числе, на примере автодорожной отрасли [8, с. 83]. Действительно, ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью достижения наиболее эффективных для общества результатов.

Сложность вопроса финансового обеспечения ГЧП предопределяет уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, с другой стороны, максимально быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности.

Имеющаяся мировая практика применения механизма государственно-частного партнерства свидетельствует, что для успешной реализации социальных проектов с применением механизмов ГЧП необходимо прежде всего наличие специальной законодательной базы. Ее формирование на основе принципов национального и международного права может стать условием для стабильного развития ГЧП в социальном секторе с привлечением не только отечественного, но и иностранного капитала.

Создание стимулов к инвестиционной деятельности должно выражаться и в создании соответствующей экономической базы – формировании условий и возможностей для достижения максимальной и оправданной рентабельности при реализации социальных проектов. Для привлечения инвесторов, по нашему мнению, необходимо шире использовать предоставление не временных, а долгосрочных льгот с соответствующими государственными гарантиями, обеспечение рентабельности проекта (востребованности продукции или услуг) и возврата вложенного капитала. В обмен на государственные гарантии экономического успеха исполнительная власть вправе при этом потребовать от частного сектора более широкие полномочия контроля и участия в управлении проектом.

Очевидно, что в сегодняшнем режиме развития национальной экономики конкретные перспективы развития существующих механизмов регулирования социальных сфер в предпринимательской деятельности могут успешно реализовываться при гарантиях государства (или муниципальных образований).

В целом налицо тесная связь участников ГЧП, объединенных не только целями проекта, но и его финансовой составляющей. Можно обозначить следующие направления, обеспечивающие финансовое развитие ГЧП в социальной сфере России:

• –    субсидирование части затрат предпринимательских структур на социальные проекты в рамках проекта за счет бюджетов всех уровней;

• –    передача государству созданных на основе социального проекта объектов социальной ин-

• фраструктуры в счет погашения долговых обязательств субъектов предпринимательства.

В связи с этим для определения финансовой эффективности социального проекта, реализуемого с использованием ГЧП, использования и погашения кредитов, предоставляемых для нужд проекта, целесообразны следующие направления совершенствования уровней социальных проектов ГЧП:

• 1)    на стадии подготовки социальных проектов ГЧП, финансируемых с привлечением заемных средств, необходимо уточнять размер и потребность в инвестициях и/или гарантиях по привлекаемым финансовым ресурсам с выделением конкретных направлений их использования в финансовом механизме ГЧП;

• 2)    ввести специальную систему показателей эффективности реализации социальных проектов, включающую показатели экономической, экологической и социальной эффективности проекта;

• 3)    ввести особую процедуру ведения учета, составления отчетности и проведения контроля (аудита) социального проекта ГЧП, основанную на требованиях, изложенных в нормативно-правовых актах и внутрифирменных стандартах, соглашении (контракте, договоре) между партнерами с обязательной стоимостной оценкой объектов собственности и их учете на балансе органа, ответственного за реализацию проекта.

Отметим, что роль государства в финансировании проектов ГЧП проявляется не только в осуществлении инвестиций в социальную сферу непосредственно из бюджета, но и в стимулировании инвестиций из иных источников. Для этого применяются различные методы.

В зарубежных странах с развитой рыночной экономикой широко распространено привлечение различных финансовых институтов для предоставления кредитных средств на реализацию проектов ГЧП. Наиболее эффективным источником привлечения средств для их дальнейшего инвестирования в проекты ГЧП являются фонды постпри-ватиационной поддержки, основная особенность которых заключается в гибридном механизме финансирования (за счет средств бизнеса, бюджета, заемных средств, средств некоммерческих структур, спонсоров и т. д.).

Используемые при этом различные гибридные разновидности схем финансирования зависят от структуры и схемы реализации проектов ГЧП, объема финансирования со стороны государства. В зарубежной практике к подобным контрактным формам поддержки относится обширный комплекс разновидностей ГЧП, рассмотренный ранее в работе.

При использовании данного механизма финансирования для реализации проектов ГЧП важно четко руководствоваться методологическими основами проведения приватизации/репривати-зации и регулирования связанных с этим процессов для повышения результативности деятельности субъектов предпринимательства, являющихся участниками партнерства.

Вследствие проведенной поспешной приватизации в российской экономике у нынешних владельцев приватизированной социальной инфраструктуры, предназначенной для оказания общественных услуг населению, финансовые ресурсы для инвестирования в ее модернизацию в достаточном объеме отсутствуют. Именно поэтому для реализации крупных инвестиционных социальных проектов в регионах возникает необходимость в привлечении средств крупных отечественных и иностранных корпораций и банков, заемных средств под гарантии государства или крупных бизнес-структур и лишь изредка собственных средств отечественных предпринимательских структур.

В целях укрепления партнерства государства и предпринимательских структур и получения дополнительных источников финансовых ресурсов для фондов постприватизационной поддержки целесообразно:

– разработать и утвердить методику расчета постприватизационных потерь субъектов предпринимательства;

– учредить специальный федеральный инвестиционный фонд постприватизационной поддержки, где аккумулированы бюджетные средства на поддержку развития, а также кредиты коммерческих отечественных и иностранных структур, привлекаемых под гарантии государства;

– сформировать законодательную основу для использования комплекса финансовых источников компенсации потерь субъектов экономики;

– создать специальное подразделение в органах исполнительной власти по вопросам ГЧП, занятое, в том числе, и вопросами финансирования;

– четко определить функции ныне действующего Банка развития страны как банка-агента по содействию в оказании посприватизационной помощи субъектам хозяйствования.

В результате выполнения данных положений может быть сформирована такая форма ГЧП, как кон- тракт постприватизационной поддержки предприятий (для реализации этой формы, как отмечалось, нормативно-правовой базы в России еще нет).

Исходя из опыта постсоциалистических стран Восточной Европы и с учетом того, что в России в настоящее время фактически готовится вторая волна приватизации государственной собственности, такая форма ГЧП могла бы способствовать финансовому равновесию различных предприятий, а также позволить бывшим государственным предприятиям быстро и эффективно войти в рыночную экономику. Определенный отечественный опыт в этом плане уже имеется.

Однако без решения вопросов поддержки со стороны государства не смогут появиться реальные инициаторы ГЧП со стороны бизнес-струк-тур. В этой связи, как представляется, необходимо начать реализовывать соответствующие процедуры поддержки градообразующих и значимых для социальной сферы территории предприятий.

Кроме того, отдельно встает вопрос о стабильном финансировании социального проекта в форме ГЧП. Известны схемы финансирования социальных проектов ГЧП посредством использования долговых инструментов, что, правда, влечет за собой сложности во взаимоотношениях участников ГЧП. В литературе анализ «плохой» кредиторской задолженности свидетельствует о том, что почти каждая пятая в ней представляет собой несосто-явшийся проект ГЧП [4, с. 57]. Подобные схемы финансового обеспечения ГЧП должны быть признаны неэффективными.

В этой связи целесообразно правовое закрепление принципов инвестиционного управления источниками финансирования субъектов ГЧП в социальной сфере посредством привлечения заемных средств, включаемых в состав государственного (муниципального) долга и предоставляемых предпринимательским структурам на возвратной основе.

Для дальнейшего развития финансовой основы партнерства государства и частного капитала, повышения его экономической эффективности и прозрачности необходимо создание рынка социальных проектов ГЧП и организации федеральной контрактной системы проектов ГЧП, что позволит существенно укрепить основу инновационного потенциала не только инфраструктурных проектов, но и иных социальных проектов.

Развитие рынка социальных проектов ГЧП – достаточно тонкий механизм, предполагающий существенное повышение эффективности дея- тельности органов региональной власти и включающий в себя определение спроса на планируемые проекты ГЧП, определение и формирование спроса на услуги социальных проектов ГЧП, трансформацию этого в контракты на развитие инфраструктуры, регулирование хода выполнения этих контрактов, бюджетные субсидии. При этом целесообразно разработать систему критериев формирования и отбора пакета проектов ГЧП, показателей бюджетно-проектной эффективности инвестиционного проекта, демонстрирующих приемлемую для государства эффективность дея- тельности частного сектора по реализации социального проекта ГЧП.

Итак, механизм ГЧП является базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие социальной инфраструктуры. Однако в силу своей слабой компетентности и низкой готовности органы государственного муниципального управления крайне мало используют механизм ГЧП и по-прежнему опираются на традиционные методы бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры.

*****

• 1.    Багдасарова А.В. Концессионное соглашение в конституционном праве России и зарубежных стран: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.03/А.В. Багдасарова (место защиты: Моск. гос. ин-т междунар. Отношений) – М., 2009.

• 2.    Касаева В.В. Государственное стимулирование инвестиционно-строительной деятельности в жилищной сфере//Финансово-инвестиционные механизмы посткризисного развития экономик/Общ. ред. А.М. Марголин, Б.Е. Пеньков – М.: Изд.-во РАГС, 2010.

• 3.    Коваленчик А.Д. Организационные основы модели корпоративного партнерства частной медицинской организации и муниципального учреждения здравоохранения: диссертация на соискание ученой степени кандидата медицинских наук: 14.00.33/А.Д. Коваленчик (место защиты: ФГУ «Ивановский научно-исследовательский институт материнства и детства». – Иваново, 2006.

• 4.    Петрова М.С. Ипотечное жилищное кредитование с использованием государственно-частного партнерства: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук: 08.00.10/М.С. Петрова (место

  защиты: Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов) – Тюмень, 2010.

• 5.    Пиддэ А.Л. Организационно-экономическое обеспечение функционирования и развития инфраструктуры здравоохранения в современной России//Здравоох-ранение сегодня. Т. 1–2010.

• 6.    Социальное партнерство: международный и российский опыт, перспективы развития. Коллективная мо-нография/Под общ. ред. В. Егорова, И. Фулц, Р. Крумма, Н. Волгина – М.: Полиграф сервис, 2008. – 388 с.

• 7.    Субботин М. Частный капитал приглашают поучаствовать в решении энергетических проблем России// Российская бизнес-газета – 28.11.2006, № 582.

• 8.    Трачук С.С. Совершенствование финансирования проектов государственно-частного партнерства: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук: 08.00.10/С.С. Трачук (место защиты: Ростовский государственный экономический университет «РИНХ») – Ростов-на-Дону, 2009.

• 9.    Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 № 115-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О концессионных соглашениях»//Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.