Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития

Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства (ГЧП) в инновационной сфере нормальное развитие и функционирование современной национальной инновационной системы невозможно.

Направления государственной политики в инновационной сфере прямо или косвенно определяют необходимость развития ГЧП. Так, в программных документах Российской Федерации подчеркивается, что при формировании национальной инновационной системы такая политика должна обеспечить объединение усилий государственных органов управления всех уровней, организаций научно-технической сферы и предпринимательского сектора в целях реализации стратегических национальных приоритетов страны.

В настоящее время в условиях экономики знаний государство, бизнес и национальная система образования приобретают совершенно новые характеристики под влиянием процессов научных исследований, инновационных процессов, развития сферы образования и информационных технологий.

Изменения в рамках экономики знаний сказываются на масштабах государственного регулирования, эволюции форм и методов организации образовательной системы как социально значимого общественного блага. Целостность и сбалансированность национальной образовательной системы зависят от эффективного сочетания смешанных организационно-экономических форм, в рамках которых осуществляется создание, хранение, распространение и внедрение новых знаний и технологий. Совершенно очевидным является тот факт, что, с одной стороны, сфера образования не может быть полностью приватизированной в силу ее социальной и общественной значимости, а с другой – в государственной системе имеются трудности в эффективном механизме управления и финансирования, позволяющие обеспечить рост качества подготовки специалистов, адекватных требованиям современной инновационной экономики. В связи с этим в обществе возникают неотложные задачи, связанные с оптимальным уровнем соответствия процессов трансформации образовательного сектора:

• -    инновационной модели российской экономики;

• -    социальным запросам поставщиков и потребителей рынка образования;

• -    требованиям глобальным условиям на рынках образования, экономики и инноваций.

Такая постановка проблемы требует всестороннего исследования и анализа интегрированных форм взаимодействия участников национальной образовательной системы.

Механизм модернизации системы высшего образования РФ в условиях «экономики знаний» раскрыт в работах Ф. Альтбаха, В. Андрианова, А. Архипова, О. Белокрыловой, И. Борисова, Г. Дубянской, Ю. Колесникова, А. Марте-нелли, А. Нестеренко, В. Полтеровича, Р. Фат-хутдинова, А. Фурсенко, И. Храброва, В. Шук-шунова, Е. Ясина и др.

В трудах М. Боровской, Е. Васиной, А. Ветрова, С. Иванова, А. Ивукова, И. Кагкиной, Н. Кетовой, Г. Лукина, Е. Романовой осуществлено изучение теоретико-методологических проблем образования в рамках социального партнерства.

Системный подход к инновационной деятельности означает, что инновационные процессы рассматриваются во взаимодействии и с учетом обратных связей между всем комплексом экономических, социальных, политических, организационных и других факторов.

Поэтому необходимо уточнить понятие государственно-частное партнерство в обра- зовании и проанализировать его нелинейный характер в инновационном развитии.

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций, с другой – бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования.

Понятие и механизмы государственночастного партнерства используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов – транспорт, жилищнокоммунальное хозяйство, благоустройство и т.п. В отечественной и переводной литературе можно встретить следующие варианты, используемые для характеристики государственно-частного партнерства: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публичночастное партнерство, общественно-частное партнерство. Все они по-своему отображают различные аспекты данного явления и полезны для научного осмысления.

Проведенный анализ зарубежных источников показал, что различное сочетание терминов призвано подчеркнуть приоритетную роль той или иной стороны – участника проекта, инициатора создания этой системы экономических отношений и соответствующего ей механизма для решения социально-экономической проблемы. По нашему мнению, применительно к современной российской смешанной экономике более точным является использование термина государственно-частное партнерство .

Государственно-частное партнерство является важнейшим и одним из наиболее универсальных механизмов инвестиционной политики, который способствует консолидации финансового, организационного и управленческого потенциала частного и государственного секторов экономики на приоритетных направлениях. В последние годы государство определило подход к взаимодействию с бизнесом при решении проблем социально-экономического развития страны и активно использует новые инструменты государственно-частного партнерства.

Термин государственно-частное партнерство можно рассматривать в широком и узком смысле этого слова.

Так, в широком смысле государственночастное партнерство – это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. Речь может идти о совместной разработке стратегических направлений, программ, продвижении государством частных проектов российских компаний за рубежом, совместной работе по улучшению имиджа России.

В узком же смысле государственно-частное партнерство – это точечное совместное финансирование крупномасштабных проектов либо иное финансовое участие государства в проектах бизнеса.

Для государственно-частного партнерства в узком смысле этого слова целью государства является привлечение частных инвестиций в реализацию социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.

Сущность ГЧП в международных документах определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставление услуги.

Характерными чертами государственночастного партнерства являются:

• -    удовлетворение потребностей общественного сектора с использованием или заимствованием ресурсов частного сектора;

• -    поддержание государственных полномочий и функций с предоставлением услуг совместно с частным сектором;

• -    включение двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками государственно-частного партнерства могут быть: государственные органы власти всех уровней, коммерческие предприятия и некоммерческие организации (например, общества с ограниченной ответственностью, местные сообщества, организации социального обслуживания и др.);

• -    функционирование участников партнерства на равных, совместное затрачивание времени и ресурса, разделение полномочий и ответственности, инвестиций, рисков и выгод, поддерживание отношений в течение определенного срока по рамочному соглашению, контракту или иному правоустанавливающему документу.

Заинтересованность бизнеса в государственно-частном партнерстве достаточно велика. К числу основных причин заинтересованности бизнеса можно отнести следующее:

• -    возможность доступа в сегменты экономики, где роль бизнеса была минимальна;

• -    поддержка государства при реализации крупномасштабных проектов с недостаточно высокой рентабельностью и большими сроками окупаемости;

• -    ликвидация «узких мест» экономического развития, связанных с низким уровнем развития инфраструктуры, в том числе транспортной;

• -    повышение роли бизнеса в ключевых для него направлениях политики.

Исходя из вышеизложенного, ГЧП в сфере образования понимается как система долгосрочных отношений между институтами государства и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов образования на основе партнерства, т.е. объединения ресурсов, распределения доходов и неимущественных выгод, расходов и рисков.

Государственно-частное партнерство в сфере образования представляет собой альянс между властью и бизнесом в целях реализации национальных, международных общественно значимых проектов.

Теоретической основой исследования инновационного характера взаимодействия субъектов в сфере экономики выступает концепция национальной инновационной системы (НИС). Впервые термин национальная инновационная система предложил использовать К. Фриман в 1987 г. для объяснения национальных различий в уровне технологического различия. Так, некоторые исследователи выделяют три составляющих национальной инновационной системы: среду, которая производит знания (вузы, компании, индивиды); технологии передачи знаний (трансфер, инновационную инфраструктуру, венчурный бизнес); предпринимательскую среду, которая потребляет и реализует знания.

Институциональный подход трактует НИС как совокупность институтов, относящихся к частному и государственному секторам, которые отдельно и во взаимодействии друг с другом обусловливают разработку и распространение инноваций в пределах конкретного пространства.

В силу институциональной постановки вопроса формирование системно интегрированных инновационных моделей непременно ведет к взаимодействию частного и государственного секторов, которые и обусловливают развитие инновационных процессов. Основные типы инновационных систем представлены в таблице [1]:

Основные типы инновационных систем

Типы инновационной системы	Уровень управления инновационной деятельностью
Наносистема	Инновационное системное развитие отдельного индивида (получение определенных инновационных компетенций; приобретение наукоемких товаров и услуг и т.п.)
Микросистема	Управление инновационной деятельностью отдельной организации
Мезосистема	Управление инновационной деятельностью, которая осуществляется группой предприятий
Макросистема	Управление инновационной деятельностью на национальном уровне или на уровне государственных территориальных единиц (например, края, области, республики)
Гиперсистема	Управление инновационной деятельностью на межгосударственном уровне, осуществляемой транснациональными корпорациями
Глобальная система	Инновационное развитие информационных сетей, например, сети Интернет

Таким образом, среди основных отличий системных моделей инновационных процессов от их линейных аналогов можно выделить следующие:

• -    существование множественности источников, являющихся инициаторами инновационных процессов, не ограничивающихся исследованиями и разработками или рыночным спросом;

• -    наличие множества петель обратной связи в рамках системных моделей на всех стадиях инновационного развития, что также подчеркивает нелинейность инновационных процессов.

Для того чтобы адаптироваться к технологическим изменениям, необходимо изменять национальную институциональную структуру. Развитие нового знания нуждается в социальном процессе обучения. Таким образом, проявляется нелинейный характер связи сфер образования, государства и бизнеса в рамках национальной инновационной системы.

Мировыми лидерами в области государственно-частного партнерства признаны США и Великобритания, Франция и Германия.

Можно считать, что первый опыт ГЧП был получен в 1981 г. в Великобритании в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой рыночно ориентированной политики планирования, затем появились новые критерии правительственной поддержки проектов государственно-частных партнерств, среди которых можно отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д. В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии бюджета страны.

Франция обладает прочными традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими. Особенно широко кооперация властей и бизнеса в развитии инновационной сферы распространена в США.

В Германии, начиная со второй половины 80-х гг. ХХ в., государственно-частное партнерство становится особенно важным. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х гг. были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных субъектов (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего, задачу восстановления заброшенных земель.

Таким образом, в зарубежных странах осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики. В зарубежных странах в настоящее время для поощрения частного капитала к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам бюджетные вложения или налоговые льготы, дотации.

Первые реальные шаги к развитию государственно-частного партнерства в России относятся к началу 2000-х гг., когда государство стало постепенно оправляться от «шоковых» 1990-х гг. и кризисного 1998 г., наращивая свои финансово-экономические возможности за счет увеличения прибылей от экспорта углеводородов.

С 2004 г. начались институциональные преобразования – были созданы Совет по науке, технологиям и образованию, Совет по конкурентоспособности и предпринимательству и Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике во главе с министром образования и науки. Организация проектов государственночастного партнерства и наблюдение за их реализацией были поручены Министерствам образования и науки РФ, экономического развития, информации и связи, промышленности и энергетики.

В 2005 г. был принят Федеральный закон РФ №115 «О концессионных соглашениях», целью которого было привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Фундаментальным законодательным актом по вопросам регулирования ГЧП в России можно считать Приказ Минэкономразвития России №372 от 2 ноября 2007 г. «Об экспертном совете по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России». Основными задачами Совета являются содействие в формировании единой согласованной экономической политики в сфере развития механизмов государственно-частного партнерства и совершенствование правового обеспечения функционирования механизмов государственно-частного партнерства. Экспертный Совет по ГЧП также занимается вопросами разработки концепций, программ и иных документов, связанных с развитием механизмов ГЧП в России, анализом эффективности существующих и вновь предлагаемых мер по стимулированию развития ГЧП в России, подготовкой аналитических материалов в сфере ГЧП.

Однако несмотря на созданные правовые акты, нормативная база о государственно-частном партнерстве в РФ все еще находится в зачаточном состоянии. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления.

В настоящее время продолжается активный процесс регионального нормотворчества, регулирующего участие соответствующего субъекта РФ в государственно-частных партнерствах. Сегодня в 34 регионах России приняты законы о государственно-частном партнерстве, среди них: г. Санкт-Петербург, Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Томская, Курганская области и др.

К основным проблемам реализации государственно-частного партнерства в России можно отнести следующие.

Во-первых, механизмы российского государственно-частного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В законодательстве относительно государственно-частного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Во-вторых, для эффективного функционирования системы государственно-частного партнерства необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня «на местах», осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.

В-третьих, необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам государственно-частного партнерства.

Другими словами, в Российской Федерации накоплен значительный инновационный потенциал, который не имеет адекватной своей реализации. В этих условиях для российского образования актуализируется функция реализации инновационных решений, связанная с механизмами распространения и реализации научных знаний для массового освоения инноваций, повышения уровня кодифицированного знания, приспособленного к коммерциализации, что, безусловно, требует пересмотра государственных и частных управленческих механизмов в национальной инновационной системе.

Таким образом, применение механизмов государственно-частного партнерства способно обеспечить, прежде всего, возможность осуществления инновационных проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, создать условия для снижения нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышения качества обслуживания конечных пользователей.

Государственно-частное партнерство дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью. Органы публичной власти и бизнес должны работать согла- сованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ. Одним из вариантов таких взаимоотношений является государственно-частное партнерство.

1. Сурин А.В., Молчанова О.В. Инновационный менеджмент. М., 2009. С. 49 .