Государственно-частное партнерство в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из ключевых факторов современного социально-экономического развития, на что указывают в своих работах многие специалисты [1, 2, 3, 4 и др.], в том числе эта идея получила отражение и в авторских публикациях [5, 6, 7]. Главное преимущество ГЧП состоит в том, что оно позволяет сбалансированно подходить к обеспечению ресурсами экономических процессов и проектов, имеющих ярко выраженную социальную направленность.

ГРНТИ 06.39.41

Андрей Викторович Пролубников – кандидат экономических наук, доцент Высшей школы сервиса и торговли Института промышленного менеджмента, экономики и торговли Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого.

Антон Сергеевич Румянцев – помощник ректора Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Контактные данные для связи с авторами (Пролубников А.В.): 196000, Санкт-Петербург, Новороссийская ул., 50 (Russia, St. Petersburg, Novorossiyskaya str., 50). Тел.: +7 915 431 63 45.

Статья поступила в редакцию 01.10.2020.

Понятие ГЧП и его свойства

В некотором смысле можно утверждать, что фундаментальная проблема выбора оптимального соотношения плановых и рыночных регуляторов в экономической деятельности, на которую традиционно обращают особое внимание в экономико-теоретических исследованиях [8, 9, 10], может быть решена посредством реализации ГЧП-проектов, которые соединяют в оптимальных пропорциях частные и общественные (публичные) интересы, обеспечивая их совместную реализацию, а также эффективное распределение имеющихся ограниченных ресурсов.

Оптимизация в экономике редко используется в «чистом» виде. В этой связи, строго говоря, в рассматриваемом нами случае применения ГЧП следует говорить о субоптимизации, которая не построена на строго формализованных критериях, численные значения которых достигают экстремальных (минимальных или максимальных) значений. Скорее, в данном случае речь идет об использовании оптимизации в том же смысле, как она используется, например в теории парных игр с нулевой суммой, инструментарий которой широко применяется в экономических исследованиях [11].

В этих задачах, формально говоря, происходит нахождение оптимальной стратегии игроков на фиксированном по мощности множестве возможных стратегий их поведения. Но сами постановки подобных игровых задач не содержат в себе методов доказательства полноты указанных множеств возможных стратегий. Эти множества формируются на субъективной основе, поэтому получаемое на их основе решение, строго говоря, не может являться оптимальным в глобальном смысле. Оно оптимально лишь применительно к выделенному множеству стратегий.

Подобно этому, оптимизация в рамках ГЧП-проектов инструментов управления теми или иными хозяйственными процессами базируется на субъективном восприятии сторонами партнерства (публичной властью и частным бизнесом) своих выгод и затрат, а также сопровождающих деятельность рисков. При малейшем изменении ситуации (вариации макроэкономического окружения, модернизации нормативно-правовой базы государственного регулирования экономики, появлении и диффузии новых технологий и т.д.) полученное в рамках ГЧП распределение между партнерами полномочий, рисков и ответственности перестает быть оптимальным, т.к. смещает изначальные субъективные оценки ситуации со стороны партнеров.

В то же время устройство партнерства на паритетной основе, на основе юридического равенства сторон, позволяет эти сдвиги в оценках очень быстро нивелировать. То есть, будучи формальноюридической конструкцией, тяготеющей к администрированию отношений, отраженных в соглашении о ГЧП, сама природа партнерства, формируемого на паритетной договорной основе, имеет в себе рыночные начала, т.к. рыночные отношения, как известно, базируются на экономической обособленности и свободе волеизъявления сторон, заключающих сделки на рынке.

Это своеобразное соединение внутри ГЧП инструментов плана и рынка позволяет говорить о нем, как об особой форме экономических отношений, присущих именно смешанной экономике [12]. В этой связи мы можем ожидать в среднесрочной перспективе развития и активизации в вопросе реализации ГЧП-проектов в российской экономике.

ГЧП-проекты в России: обзор допандемийной ситуации

По данным агентства «РБК» (см.: https://www.rbc.ru/economics/25/02/2020/5e4fcdf89a7947decf57ae33 ), на начало 2020 года в России имелось около 3,1 тыс. действующих либо завершенных по истечении срока действия концессионных соглашений, общий объем инвестиционных обязательств по которым составил более 1,7 трлн руб., из которых 1,2 трлн руб. (70,6%) – частные инвестиции и 0,5 трлн руб. (29,4%) – средства публичных партнеров.

При кажущейся значительности приведенных показателей, с позиций межстранового анализа они не столь впечатляющи. Так, в 2019 году объем принятых инвестиционных обязательств по заключенным концессионным соглашениям в России составил около 1,6% ВВП. При этом, например, в Великобритании аналогичный показатель составляет 6,6% ВВП, в Канаде – 8,1%. Также российские ГЧП-проекты, как правило незначительны по объемам финансирования: количество соглашений с размером инвестиций более 10 млрд руб. составляет всего 32 единицы [там же].

Нашей стране также присуща существенная отраслевая и уровневая (по уровням государственной и муниципальной власти) неравномерность реализации ГЧП-проектов. Большинство соглашений заключено в коммунально-энергетической сфере (90%), при этом лишь 7% соглашений приходится на социальную сферу, а на транспортную – 3% (в основном – это проекты автомобильно-дорожного строительства). Больше всего соглашений (94%) заключено на муниципальном уровне. Эти проекты незначительны по объему финансирования. Наибольший объем инвестиций (42%) предусмотрен в рамках концессий, заключенных на федеральном уровне, из них на транспортную инфраструктуру приходится 96% [там же].

Особенностью российской ситуации в рассматриваемой сфере является то, что при наличии специального регулирования ГЧП на федеральном уровне (Федеральный закон «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ), на практике к ГЧП относят более широкий спектр соглашений. То есть, ГЧП трактуется не в узком, предусмотренном законодательством, смысле, а в широком – как обширный перечень форм контрактного (горизонтального) взаимодействия при совместном осуществлении хозяйственной деятельности публичной власти и частного бизнеса.

Это подтверждается, например, тем перечнем форм ГЧП, которые используются в городе федерального значения Москве под контролем городского агентства управления инвестициями (см.: https://investmoscow.ru/business/public-private-partnership ). Всего в настоящее время в городе реализуются более 50 ГЧП-проектов в формах:

• •    концессионных соглашений;

• •    контрактов жизненного цикла;

• •    аренды с инвестиционными обязательствами;

• •    долгосрочных контрактов с инвестиционной составляющей;

• •    корпоративной формы ГЧП;

• •    специальных инвестиционных контрактов;

• •    соглашения о ГЧП (именно эта форма предусмотрена соответствующим федеральным законом, упомянутым нами выше);

• •    соглашений о защите и поощрении капиталовложений;

• •    государственных контрактов на поставку товаров с локализацией их производства (т.н. офсетных контрактов).

Влияние пандемии Covid-19 на ГЧП

Наиболее значимым событием 2020 года, наложившим существенный отпечаток на все экономические процессы в России и мире, стала пандемия новой коронавирусной инфекции Covid-19, последствия которой не преодолены до настоящего времени. Можно согласиться с мнением профессора Плотникова В.А., который утверждает, что «пандемия далека от завершения, поэтому говорить о «постпандемийных» реалиях и о том, какими станут общество и экономика после пандемии, сегодня можно лишь с большой долей условности» [13, с. 92]. По-видимому, эти «пандемические реалии» прочно вошли в нашу жизнь и будут определять специфику ее организации во многих сферах, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.

Безусловно, существенное влияние оказала пандемия и на ГЧП. Как утверждается в публикации в деловой газете «КоммерсантЪ», «рынок ГЧП-проектов [по состоянию на 2020 год – прим. авторов ] вернулся в 2010 год» (см.: https://www.kommersant.ru/doc/4509843 ). Этот вывод подтверждается следующими показателями: за январь-сентябрь 2020 года объем привлеченных в ГЧП-проекты ресурсов существенно снизился в сравнении с аналогичным периодом 2019 года (243 млрд руб. против 462 млрд руб.); уменьшилась средняя сумма частных инвестиций, привлекаемых в ГЧП-проекты (до 1 млрд руб. против 2 млрд руб. в 2019 году); в 2020 году на 56% сократилось количество подписанных соглашений [там же].

Если говорить о показателях в целом по итогам «пандемийного» 2020 года, то по данным Национального центра ГЧП (см.: https://rg.ru/2021/09/22/v-pandemiiu-kolichestvo-gchp-proektov-sokratilos-na -40.html) было запущено примерно в два раза меньше проектов, чем в предыдущем году (129 против 206). Причем «в большинстве случае это были некапиталоемкие коммунальные концессии. Переориентация на борьбу с последствиями пандемии вынудила регионы замораживать или и вовсе отказываться от ряда проектов, которые находились в проработке».

«Однако уже с конца 2020 года началось постепенное восстановление активности на рынке. Если в первом квартале 2021-го года были запущены проекты на 5,3 млрд руб., то уже во втором квартале общий объем инвестиций достиг 104 млрд … На начало сентября [2021 года – прим. авторов ] подписаны соглашения по 44 проектам общей стоимостью более 150 млрд» [там же]. То есть, пандемийный шок, вызвавший падение экономической активности во многих сферах, негативно отразившийся и на ГЧП, постепенно исчерпывает свой разрушительный потенциал. Наблюдаются признаки восстановления активности.

Итоги этих восстановительных процессов пока что подводить рано, в силу начала в сентябре 2021 года новой «волны» заболеваемости, которая с высокой вероятностью вновь приведет к ограничениям в экономической активности (полным и/или частичным локдаунам), последствия которых труднопредсказуемы, но будут являться, по мнению авторов, однозначно негативными.

Еще один интересный эффект, связанный с пандемией и ее влиянием на развитие ГЧП, обусловлен региональным аспектом этого влияния. Министерство экономического развития Российской Федерации ежегодно составляет рейтинг регионов по уровню развития ГЧП. Сопоставление итогов этого рейтинга за последние три года (2018, 2019, 2020 гг.), представленных нами в таблице, показывает, что присутствуют две тенденции, по крайней мере в топ-10 регионов:

• •    с одной стороны, сохраняется некое устойчивое ядро регионов-лидеров в сфере ГЧП (Московская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Нижегородская область, Свердловская область);

• •    с другой стороны, в пандемийный год в топ-10 появились новые регионы-лидеры, ранее устойчиво занимавшие место в середине списка (Республика Саха (Якутия), Ямало-Ненецкий автономный округ, Тульская область) или даже в его конце (Омская область).

Мы полагаем, что эти трансформации непосредственно связаны, в том числе, с влиянием пандемии, а также с иными факторами, которые тоже находятся во взаимосвязи с перестройкой экономики на пандемический режим функционирования.

Таблица

Рейтинг (топ-10) регионов по уровню развития ГЧП

Ранг 2020	Регион	Ранг 2019	Ранг 2018
1	Московская область	3	1-6
2	Республика Саха (Якутия)	29	25
3	г. Москва	2	1-6
4	г. Санкт-Петербург	13	1-6
5	Ямало-Ненецкий автономный округ	18	15
6	Тульская область	23	28
7	Ханты-Мансийский автономный округ – Югра	6	1-6
8	Омская область	58	50
9	Нижегородская область	4	10
10	Свердловская область	7	14

Составлено авторами по данным [14, 15].

Заключение

Проведенное исследование показало, что такой эффективный инструмент регулирования социальноэкономического развития, как ГЧП, в условиях пандемии Covid-19 утрачивает свое влияние. Пандемические ограничения перераспределяют активность властей и частного бизнеса, при этом ГЧП-проекты в России оказываются незаслуженно забытыми. И даже их восстановление в 2021 году не является устойчивым.

В этой связи, необходимо повышение внимания государства к сфере ГЧП, т.к. свертывание здесь активности приводит с снижению уровня достижения социально значимых целей, прогресс в отношении которых задан национальными приоритетами развития. В частности, имеет смысл, по нашему мнению, выделение «защищенного» бюджетного финансирования по уже реализуемым или одобрен- ным к реализации в рамках ГЧП инвестпроектам. Также следует активнее использовать возможности ГЧП, понимаемого в широком смысле, для реализации мер противодействия пандемии и восстановлению после ее завершения.