Государственно-частное партнерство: предпосылки, направления и проблемы развития

Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда находились в центре внимания любого современного демократического правового государства. В последние годы в мировой практике наблюдаются тенденции усиления взаимодействия власти и бизнеса. Наиболее интенсивно интеграционные процессы протекают в электроэнергетике, транспортной отрасли, здравоохранении, образовании. Особую актуальность эта тема стала приобретать в условиях финансового кризиса, поскольку большинство отраслей российской экономики в условиях сжатия и нестабильности без государственной поддержки понесли бы существенные потери [2].

ГЧП - это привлечение органами государственного (регионального, муниципального) управления к сотрудничеству - частного бизнеса. Частный партнер может выполнять строительные работы, обслуживать технику, непосредственно эксплуатировать объекты, заниматься реконструкцией и модернизацией общественной инфраструктуры и предоставлять публичные услуги с использованием этих объектов на условиях разделения компетенций, ответственности и рисков, определяемых контрактом и нормативно-правовыми актами, действующими в стране на момент его подписания [1].

В узкой экономической трактовке можно обозначить базовые признаки ГЧП:

• -    две участвующие стороны - государство и частный бизнес;

• -    взаимодействие сторон закрепляется на   официальной,

юридической основе;

• -    взаимодействие сторон имеет равноправный характер;

• -    общественная направленность;

• -    консолидируются и объединяются ресурсы сторон;

• -    финансовые риски, затраты и достигнутые результаты

распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях [3, с. 153].

Выбор формы контракта согласно законодательству Российской Федерации не достаточно широк в сравнении с мировой практикой и в большинстве случаев заключается в оформлении документов, а именно: концессионного соглашения; акционерного соглашения; договора услуг; договора аренды. Часто параллельно с инвестиционным договором и договором подряда под ключ с предусмотренной рассрочкой.

В российской практике выделяют две основные модели ГЧП:

• -    первая модель представляет собой совместное или долевое участие в капитале проектной компании (институциональная модель);

• -    вторая модель - это контракт на управление, строительство или эксплуатацию объектов, может включать так же аренду или концессию) (контрактная).

Существенную роль в развитии механизма ГЧП играют веб-сайты «Единая информационная система ГЧП в РФ» и «Центр развития ГЧП» и др. [1].

Информационная система изначально создавалась с целью -обеспечить участников рынка актуальной информацией о уровне и этапах развитии механизмов ГЧП, а так же о реализуемых проектах в субъектах Российской Федерации.

Информационная система должна решить следующие поставленные задачи:

• -    аккумулирование, анализ реализуемых проектов, нормативной базы, тенденций развития и информирование участников рынка о результатах;

• -    формирование единой базы данных по документации и проектным решениям;

• -    оценка и презентация инвестиционного потенциала, уровня проводимой политики в сфере инфраструктурного развития субъектов Российской Федерации;

• -    разработка инструментария для адаптации в реализации проектов [8].

Ассоциация участников ГЧП «Центр развития ГЧП» создана для консолидации усилий участников рынка, направленных на развитие общественной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП. В частности, по направлениям:

• -    методологическая и научно-исследовательская деятельность;

• -    образовательная, просветительская, научно-педагогическая и издательская деятельность;

• -    содействие в развитии сферы ГЧП в субъектах Российской Федерации;

• -    деятельность по формированию позитивного облика сферы ГЧП на площадках деловых и общественных объединений;

• -    деятельность по запуску стратегических проектов, направленных на развитие сферы ГЧП в России;

• -    экспертная деятельность по разработке нормативных правовых актов федерального и регионального уровня.

Цель функционирования Ассоциации - создание условий для развития и модернизации российской общественной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП. При этом решаемые задачи имеют достаточно широкий спектр действия:

• -    улучшение уровня компетенций непосредственно у участников рынка в сфере ГЧП;

• -    повышение качества разрабатываемых проектов;

• -    создание необходимой институциональной среды;

• -    достижение показателей - KPI, путем управления проектами ГЧП в регионах Российской Федерации;

• -    совершенствование методологической и нормативно-правовой базы в сфере ГЧП;

• -    создание условий для эффективной интеграции органов власти, инфраструктурных компаний и финансирующих организаций [7].

Мировой опыт показывает, что развитие ГЧП протекает в три стадии (таблица 1). Большинство государств в мире, все еще проходит первую стадию развития, занимаясь разработкой стандартов и законодательной базы. Участники первого этапа стремительно наращивают количественные показатели и создают структуры ГЧП без глубокой оценки их эффективности, подвергаясь риску повторения ошибок [5, с. 197].

Таблица 1. Основные ступени развития ГЧП

Ступени	Этапы реализации ГЧП
Ступень I	Разработка стандартов. Формирование нормативно-правовой базы. Создание государственных органов. Разработка структуры и содержания соглашений. Обозначение системы взаимодействия. Формирование открытого рынка для участников. Проработка опыта других стран
Ступень II	Создание департаментов по ГЧП. Разработка концессионных моделей. Расширение рынка. Поиск источников финансирования. Использование ГЧП для развития сектора услуг. Увеличение количества и качества проектов ГЧП
Ступень III	Совершенствование моделей партнерства и системы оценки рисков. Увеличение жизненного цикла проектов. Привлечение дополнительных источников для участия в партнерстве. Совершенствование системы государственного участия. Подготовка кадров для работы в системе ГЧП

Однако более рационально изучить, проанализировать и использовать опыт других стран. Страны, находящиеся на первой ступени могут и должны использовать опыт стран более высоких ступеней, например:

• -    в области  строительства объектов социальной и  военной

инфраструктуры (т.е. опыт Великобритании);

• -    в области строительства дорог (т.е. опыт Австралии и Ирландии);

• -    в области строительства муниципального жилья (т.е. опыт Нидерландов).

Названные страны в качестве положительного примера находятся на третьей ступени развития [6, с. 170].

На вторую ступень развития перешло большинство развитых европейских стран, таких как: Франция, Испания, Италия, Греция, Германия. А также на этом уровне развития ГЧП находятся США, Канада, Япония и Новая Зеландия.

Первый этап развития рынка ГЧП характерен для стран Восточной Европы, Латинской Америки, стран СНГ. Россия находится также на первом этапе развития ГЧП [9, с. 8].

В настоящее время в России на различных стадиях реализации находится чуть более 200 проектов в социальной сфере, и только по третьей части проектов заключены соответствующие соглашения. Лишь 3-4% составляют частные инвестиции в социальную инфраструктуру на принципах ГЧП от номинального ВВП в странах с развитой экономической системой. Для сравнения, в России этот показатель колеблется на уровне 0,1%. При этом основная часть частных инвестиций приходится на региональный уровень.

Финансирование проектов ГЧП в социальной сфере, как правило, связано со значительными трудностями в оценке социального эффекта. Инвесторы не готовы реализовывать проекты без существенных гарантий со стороны государства. В качестве инструментария ГЧП может использоваться закрытый паевый инвестиционный фонд (ЗПИФ).

В соответствии с данными Центра развития ГЧП, количество проектов в динамике продолжает расти, в частности: на начало 2016 г. - 212 проектов, для сравнения на начало 2015 г. только - 117 проектов. Негативно на процесс взаимодействия влияет дефицит бюджетных средств. Основная часть проектов ГЧП реализуются в сфере здравоохранения и образования. Незначительное количество - в отраслях туризма и культуры, в сфере физической культуры и спорта, а также социального обслуживания населения.

Анализ российской практики реализации ГЧП показал, что положительный результат возможен, если проект отвечает следующим признакам, если:

• -    реализация проекта осуществляется с использованием одной из форм ГЧП;

• -    проект реализуется в отраслях: здравоохранение, образование, социальное обслуживание населения, физическая культура и спорт, культура и культурное наследие;

• -    проходит стадия коммерческого закрытия;

• -    присутствует измеримость социально-экономического эффекта по проекту;

• -    эффективно распределяются права и обязанности сторон, а также существующие риски в рамках проекта;

• -    существует возможность тиражирования реализации проекта ГЧП в других субъектах Российской Федерации [4, с. 412].

Положительные примеры реализации ГЧП в России приведены в таблице 2.

Таблица 2. Положительные примеры реализации ГЧП в России

Отрасль	Проект
Здравоохранение	Центр     экстракорпоральной     гемокоррекции     и трансклинической фузиологии в Самарской области
	Сеть центров врачей общей практики в муниципальных образованиях Ульяновской области
Образование	Строительство  дошкольных  и   общеобразовательных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе
Социальное обслуживание населения	Строительство и эксплуатация муниципальной бани в г. Новосибирске
Физическая культура и спорт	Строительство ледового дворца спорта в г. Ульяновске
Культура и культурное наследие	Реконструкция и благоустройство парка культуры в г. Сызрани
	Реконструкция и реставрация объекта культурного наследия – «Полотняный завод» в Калужской области

В перечень положительного опыта не включены проекты по созданию пансионатов для пожилых (геронтологических центров), поскольку ещё прорабатываются вопросы применения механизмов ГЧП для реализации такого рода проектов. Также стоит отметить, что были отобраны проекты, в рамках которых предполагается оказание конечной социальной услуги населению со стороны частного партнера, в связи, с чем в данный перечень не попал ряд проектов в здравоохранении [7].

Таким образом, развитие ГЧП в России в широком аспекте затрагивает создание среды заинтересованности, как для публичного участника, так и для частного инвестора в развитии социальные сферы, прежде всего, в вопросах нормативно-правового регулирования и оценки эффективности.