Государственно-правовое регулирование аграрного сектора экономики России и Казахстана в научном осмыслении

Аграрный сектор по праву занимает лидирующее положение в Российской Федерации и Республике Казахстан, являясь одним из важных отраслей отечественной экономики, развитие которой невозможно без государственной поддержки и правового регулирования. В последние два десятилетия идет активное переосмысление роли государства в экономическом развитии земельного правопорядка и выявлении тех тенденций, которые будут определять его место в обществе XXI в. Юридическая наука России и Казахстана переживает сегодня новый этап. Вполне закономерно, что в рамках правовой науки ведутся исследования, посвященные этой важной и многогранной теме.

Так, по мнению Ю.Г. Жарикова, в годы застоя и в предшествующий ему период, когда основным методом управления экономикой было администрирование, земля формально не признавалась имуществом, хотя всегда являлась таковым [1]. Д.М. Овсянко справедливо отмечает, что «руководство экономикой Советского Союза до конца 1991 г. осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании жесткого централизованного управления» [2]. «После распада Советского Союза при переходе к развитию демократических начал в политической сфере, свободной рыночной экономике кардинально изменились приоритеты, задачи и функции государства», - пишет В.А. Коз-баненко. «В этом процессе можно отметить причудливое переплетение двух противоположных тенденций. Первая заключалась в резком сокращении директивного начала управления. .. Вторая тенденция проявляется в расширении задач государства в сторону создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур» [3].

Вывод юридической науки о том, что государство является особым субъектом права и не может быть поставлено в один ряд с юридическими лицами, в целом сохраняет свое значение до настоящего времени, подчеркивает Н.Б. Мухитдинов. «Тем не менее в условиях перехода к рынку значительно меняется роль и место государства в системе экономических отношений. Для рынка государство такой же субъект, как и все остальные», - отмечает автор [4].

Однако не будет преувеличением констатировать, что основным звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах по-прежнему служит государство, поскольку земля является прежде всего публичным достоянием. В целом все современные западные теории, так или иначе разрабатывающие проблему экономической роли государства в условиях рыночной экономики, располагаются между двумя концепциями, которые можно рассматривать как выражение крайних позиций. Это, с одной стороны, неокейнсианство, выступающее за расширение государственного вмешательства в экономику, а с другой стороны, неоклассические модели, призывающие последовательно сокращать государственное регулирование.

Коллектив авторов учебника «Аграрное право» под редакцией Г.Е. Быстрова и М.И. Козыря отмечают, что «переход от государственного планового управления сельским хозяйством к государственному регулированию рыночных отношений - сложный и противоречивый процесс» [5]. Аграрные преобразования предполагают, в первую очередь, реформирование земельных отношений, так как именно от их состояния зависит уровень сельскохозяйственного производства, ведь земля всегда выступала и будет выступать в сельском хозяйстве как основное средство производства. Известно, что многочисленные акты Советской власти по переделке земельных отношений и наращиванию производства сельскохозяйственной продукции, с тем чтобы в полной мере обеспечить потребности населения, не дали ожидаемого эффекта, считает А.Е. Еренов [6].

А.Х. Xаджиев, характеризуя этапы и тенденции развития земельного законодательства в Республике Казахстан, отмечает, что «рыноч- ное земельное законодательство в своем развитии прошло четыре этапа.... В основу деления на этапы легли концептуальные подходы и функционально‐целевая направленность основных нормативно‐правовых актов по ключевым вопросам земельных преобразований [7].

Находясь в составе СССР, Казахстан во исполнение общесоюзной политики, направленной на развитие и разгосударствление агропромышленного комплекса, принял ряд законов, которые явились первым шагом регулирования земельных отношений [8; 9]. При этом подразумевалось, что данные законы, являясь начальным этапом рыночных отношений, не обеспечивали полного комплекса рыночных механизмов, применяемых в мировой практике сельскохозяйственного сектора экономики. В Республике Казахстан стратегическая направленность проведения экономических преобразований в аграрном секторе с самого начала не была научно обоснована, и в этом процессе исключались всякие возможности экспериментального опробирования тех или иных государственных решений по осуществлению этих реформ.

Земельная реформа в Российской Федерации предполагала аналогичные цели – повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Преобразования земельных отношений при переходе России к рынку начинаются с Закона РСФСР от 27 февраля 1990 г. «О земельной реформе» [10]. C принятием Земельного кодекса РСФСР 25 апреля 1991 г. получает дальнейшее развитие институт права частной собственности граждан на земельные участки [11]. Кодекс закрепил многообразие и равенство форм собственности, предусмотрел коллективную и коллективно‐долевую собственность на земельные участки.

Особое внимание с самого начала проведения земельной реформы государство уделяет созданию крестьянских (фермерских) хозяйств, ассоциаций, союзов и кооперативов. Правовые основы организации и деятельности фермерских хозяйств нашли отражение в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [12], Гражданском кодексе РФ [13], других нормативно‐правовых актах. Порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация) земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий установлен Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 г. [14], Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий , утверж- денным Постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г.

Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. [15] создал дополнительные гарантии прав граждан – собственников земельных долей в сельскохозяйственном производстве. Важным этапом в развитии института частной собственности на земельные участки явилось принятие Федерального закона РФ от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [16]. Согласно закону, собственники садовых, огородных и дачных земельных участков вправе их продать, подарить, передать в залог, в срочное пользование, обменять, заключить договор ренты или договор пожизненного содержания с иждивением, а также добровольно отказаться от вышеобозна-ченных участков [17].

Новый Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ возглавляет систему земельного законодательства России [18]. Земельный кодекс РФ (25 октября 2001 г.) был неоднозначно и болезненно принят российским обще ством. Он утвержден после почти семи лет безуспешных попыток разработки федерального земельного кодификационного законодательного акта, который был бы соразмерен экономическим, политическим, идеологическим и правовым реалиям. Разработка проекта Земельного кодекса проходила в острых политических дискуссиях. Основной вопрос касался введения права частной собственности и продажи земель сельскохозяйственного назначения. В ст. 27 кодекса, посвященной ограничениям оборотоспособности земельных участков, установлено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [19]. Имеется несколько причин, в силу которых проблема оборота земель сельскохозяйственного назначения не была решена непосредственно в Земельном кодексе РФ. Основные из них две.

Во‐первых, не удалось достичь согласия по вопросу о купле‐продаже сельскохозяйственных угодий, особенно если покупателями являются иностранные граждане, лица без гражданства или иностранные юридические лица. Есть и другая важная причина – судьба земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» призван был обеспечить условия реформирования аграрной структуры, ориентированной на концен- трацию сельскохозяйственного землевладения, оптимизацию размеров сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, восстановление целостности хозяйств, преодоление раздробленности ранее существующих крупных землепользований. По мнению В.М. Герасимова и С. Эпштейна, закон носил «рамочный характер и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты федерации: законодательные собрания регионов должны принять соответствующие законы и определить сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей [20].

Первые итоги применения норм Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» на практике неутешительны, вызывают обоснованную тревогу и настоятельно требуют активного вмешательства государства. Н.Н. Веденин ярко подметил, что «сведение государственного регулирования агропромышленного производства только к мерам экономическим является, очевидно, следствием преувеличения роли экономических рычагов и стимулов и явного игнорирования административных методов воздействия.» [21]. К.Х. Ибрагимов, характеризуя земельную реформу в России в начале 90-х гг. прошлого столетия, подчеркнул, что она «к сожалению, не смогла достичь своей главной цели - повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. .. Обвальный кризис, который охватил агропромышленный комплекс России, во многом определяется тем, что реформаторы первой волны преувеличивали возможности рынка, посчитав его панацеей от всех экономических бед» [22].

Вместе с тем опыт зарубежных стран (Голландия, Израиль, Китай) показывает, что эффективность использования земель сельскохозяйственного назначения и, соответственно, аграрного производства зависит далеко не от формы собственности на землю. Справедливо отмечает И.А. Иконицкая: «Самая совершенная правовая модель, воплощенная лишь в законодательную форму, требует шлифовки после ее перевода в реальную жизнь - особенно в условиях современной действительности, полной сложностей и противоречий» [23].

Н.Б. Мухитдинов ставит вопрос не изменения форм собственности, а совершенствования правового механизма реализации требований, предъявляемых к использованию и охране природных ресурсов. Автор подчеркивает, что сущностный признак собственности заключается в возможности субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Поэтому собственность предполагает невмешательство в его хозяйственную или иную деятельность по осуществлению своих правомочий со стороны других лиц [24]. Данную точку зрения поддерживает М.К. Сулейменов. «Вводить или не вводить частную собственность на землю - это вопрос не юридический, а чисто политический. Есть страны, где нет частной собственности на землю, однако право землепользования настолько надежно защищено юридическими средствами, в том числе и от собственника - государства, что проблем с осуществлением этого права возникает не больше, чем при осуществлении права собственности» - считает ученый-цивилист [25].

Таким образом, в период проведения земельной и аграрной реформ возрастает роль государства и права в регулировании земельных правоотношений. В условиях рынка государственное вмешательство имеет место, оно необходимо для создания благоприятных экономических, правовых, организационных и иных условий для завершения начатых реформ. Особенности, отличающие современное состояние сельскохозяйственного сектора экономики России и Казахстана, характеризуются тем, что:

• -    частная собственность на землю длительное время искусственно ограничивалась, что привело к утрате в значительной мере естественного экономического интереса целого поколения советских граждан;

• -    переход от монополии государственной собственности на землю к многообразию форм собственности в сельском хозяйстве осуществлялся и осуществляется очередной ломкой социальноэкономического уклада российского и казахстанского общества.

• -    становление и развитие рынка в аграрном секторе экономики России и Казахстана в настоящее время строится на преодолении ряда отрицательных моментов, которые возникли в результате неоднократного искусственного переустройства земельных отношений - ограничения или введения различных форм собственности.

• 1.    Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. №2. С. 44.

• 2.    Овсянко Д.М. Административное право / под ред. проф. Г.А. Туманова. М., 1999. С. 179.

• 3.    Козбаненко В.А. Государство, право и управление как социальные явления. М., 2002. С. 10.

• 4.    Мухитдинов Н.Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы, 1995. С. 69.

• 5.    Аграрное право / под ред. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. М., 1996. С. 137.

• 6.    Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Казахстан / под ред. А.Е. Ере-нова. Алматы, 1996. С. 3.

• 7.    Хаджиев А.Х. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Алматы, 2005. С. 11.

• 8.    Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. №47. Ст. 429.

• 9.    О земельной реформе: закон от 28 июня 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1991. №28. Ст. 384.

• 10.    О земельной реформе: закон от 27 февраля 1990 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №1. Ст. 4.

• 11.    Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. Ст. 768.

• 12.    О крестьянском (фермерском) хозяйстве: закон от 23 ноября 1990 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №26. Ст. 324.

• 13.    Гражданский кодекс РФ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301; 1996. №5. Ст. 410; 2001. №49. Ст. 4552.

• 14.    О порядке реорганизации колхозов и совхозов: постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. // Собрание законодательства РФ. 1992. №12. Ст. 9.

• 15.    О реализации конституционных прав граждан на землю: указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. №5. Ст. 651.

• 16.    О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: федеральный закон от 15 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. №16. Ст. 1801.

• 17.    О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федеральный закон от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. №30. Ст. 3594.

• 18.    Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

• 19.    Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: федеральный закон от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3018.

• 20.    Герасимов В.М., Эпштейн С. Правовое регулирование земельных отношений. М., 2006. С. 28.

• 21.    Веденин Н.H. Aграрное право. М., 2000. С. 46.

• 22.    Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 172.

• 23.    Иконицкая И.А. О частной собственности на землю // Государство и право. 1991. №6. С. 47.

• 24.    Мухитдинов Н.Б. Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды: проблемы и особенности их решения // Государство и право. 1992. №8. С. 89–97.

• 25.    Право и собственность в Республике Казахстан / под ред. М.К. Сулейменова. Алматы, 1998. С. 27.