Государственное и муниципальное управление как основа публичной службы

С введением в Конституцию Российской Федерации понятия единой системы публичной власти, объединившей как государственное, так и муниципальное управление, государственная и муниципальная служба приобрели объединяющее их значение, которое следует формулировать как публичная служба.

Рассуждая о природе публичной власти, следует согласиться с мнением И.В. Упорова, В.А. Коновалова о социально-правовой природе публичной власти. И.В. Упоров считает, что «социально-правовая природа публичной службы характеризуется ее обусловленностью как соци-

ального института, позволяющего обеспечивать основные потребности жителей территориально-публичных образований на основе Конституции России и других нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней» [5, с. 25]. В.А. Коновалов дополняет, что «публичная власть как социально-правовой институт реализует общественное право на государственное управление» [2, с. 87].

Исходя из понятийного содержания термина «публичный» (предназначенный для публики, общественный [6]), под публичной властью следует понимать форму социально-правового инсти- тута, который на основе правовых норм призван реализовывать конституционные права и обеспечивать основные потребности граждан на территориях публичных образований.

По мнению И.В. Алениной, «публичная власть и публичное управление рассматриваются в узком значении как деятельность специально созданных органов, призванных осуществлять организационно-нормативное обеспечение реализации функций государства и управление обществом» [1, с. 6]. Как государственные, так и муниципальные служащие осуществляют внешнее по отношению к населению управление, при этом муниципальные служащие, реализуя муниципальное управление, при осуществлении ими отдельных государственных полномочий выступают как органы государственного управления. И такое понимание роли местного самоуправления в системе публичной власти требует сближения правового регулирования муниципальной и государственной службы [1, с. 7].

Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы установлена статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7] и статьей 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [8]. Данные законы устанавливают единство таких основных характеристик государственной гражданской и муниципальной службы, как квалификационные требования, ограничения и обязательства, требования к подготовке кадров и профессиональному развитию; предусматривают учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Законодательно закрепленная общность государственной и муниципальной службы свидетельствует об их единой правовой природе, а в совокупности с основными принципами и задачами по обеспечению прав и свобод человека и гражданина позволяет сделать вывод об их общей функции публичного управления в интересах государства.

На наш взгляд, заслуживает внимания позиция В.В. Нестеренко о том, что закрепленные законодателем основы взаимосвязи государствен- ной гражданской и муниципальной службы не должны ограничиваться существующими нормами права, необходимо формирование единого кадрового пространства с «недопущением приоритета одной службы над другой» [4, с. 18]. В этой связи законодателю следует устранить противоречия в условиях оплаты труда и установлении социальных гарантий для муниципальных служащих, которые нельзя назвать соразмерными и адекватными по сравнению с государственными гражданскими служащими, что нарушает установленный законом принцип соотносительности и не способствует стимулированию наращивания профессиональной компетентности, порождает кадровый дефицит на местах, что значительно затрудняет работу единого механизма публичной власти.

Данная проблема носит комплексный характер и требует системного подхода. Было бы неправильно ограничиться только вопросами денежного содержания и социальных гарантий служащих. Решая проблему единого кадрового пространства, следует пересмотреть подход к принципам формирования кадрового резерва, перейдя от формального к действующему единому кадровому резерву, который бы в действительности содержал профессиональный потенциал публичных служащих различных уровней, способных оперативно решать государственные задачи.

В современном понимании формирования единой системы публичной власти следует обновить подход к законодательному урегулированию профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, призванных реализовывать государственные задачи и функции в интересах граждан как на всей территории Российской Федерации, так и в отдельных её субъектах и муниципальных образованиях, который бы способствовал созданию единой профессиональной среды публичной службы в Российской Федерации, сделал бы правовое положение публичных служащих более стабильным и системным, отвечающим современным конституционным преобразованиям.