Государственное образование: проблемы определения его понятия

Процессы глобализации, с одной стороны, и национальные особенности, с другой, породили новые взгляды на современное государство, на возникновение нетипичных государственных форм, различного рода государственных, квазигосударствен-ных и надгосударственных образований. Многие специалисты считают для себя обязательным дать определение государства; некоторые посвящают определению целое исследование. При этом предлагаемые определения отличаются сравнительно большим разнообразием, – и различия их сводятся не только к грамматической форме выражения, расхождения часто имеют глубокую основу и коренятся в принципиальных разногласиях в понимании государства. В целом нужно сказать, что всякое определение, в особенности же определение научное, – всегда заключает в себе некоторую, зачастую скрытую гипотезу об определяемом предмете.

Государство формируется под воздействием совокупности социальных отношений, позволяющих сначала складываться его элементам, а затем и собственно государству. Важными элементами государства являются относительно обособленные части государственной структуры, обладающие определенной автономией. Такими элементами, наряду с прочими, являются государственные образования. Исследованию категории государственного образования в системе категорий науки теории государства и права до недавнего времени не уделялось пристального внимания, несмотря на самостоятельное методологическое значение данной категории для изучения проблем государственного устройства. Категория государственного образования в литературе нередко рассматривается как синоним понятия «государство». На наш взгляд, такой подход носит поверхностный характер и не может претендовать на комплексное, всестороннее изучение проблем государственного устройства. Призыв уточнить содержание категорий и понятий, используемых в лексиконе отечественного и зарубежного федерализма, давно стал общим местом, но при этом не стал менее актуальным. Методологическое и теоретическое значение конкретных категорий огромно. Это – «остов», «скелет» знания и инструмент приобретения новых. Чем сложнее соответствующее государственно-правовое явление, тем с меньшим успехом можно выразить в кратком его определении всё существенное [1, с. 7].

В литературе для обозначения различных территориальных единиц используются категории: «пред-государственное образование» «государственно подобное образование», «государственно-территориальное образование», «политическое образование», «территориальное образование», «политико-территориальное образование», «административно-территориальное образование», «внутригосударственное

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика образование», «публично-территориальное образование». Для обозначения территориальных единиц с преимущественно однородной этнической структурой употребляются категории «национально-государственное образование», реже «национальное образование», «национально-территориальная единица» [2, с. 5-7]. Применительно к субъектам международного права употребляются также категории «надгосударственное образование», «квазигосудар-ственное образование». Для обозначения автономных частей государства используется, в основном, категория «автономное образование».

Методологическое значение категории «государственное образование» заключается в возможности познания природы и изучения существующих форм организации общества, неохваченных понятием «государство», но обладающих признаками государства. Наличие в категориальном аппарате теории государства и права категории «государственное образование» должно, по нашему мнению, обеспечить возможность полного, всестороннего изучения проблем государственного устройства, федерализма, статуса субъектов федеративных государств.

Государственные образования наряду с государствами служат главными системообразующими элементами для создания обобщающего понятия государственности. Категория государственного образования в теории государства и права должна занять, на наш взгляд, место в одном ряду с такими фундаментальными категориями, как «государство», «государственность», «форма государства», «государственное устройство». Государственное устройство современной России и ряда зарубежных государств, ранее входивших в состав СССР, демонстрирует широкий спектр решения территориальных проблем. В большинстве случаев это связано с юридической и (или) фактической автономией отдельных, территориально обособленных частей государств. Степень автономии при этом может различаться даже в рамках одного государства. Понятие государственного образования широко используется отраслевыми юридическими науками – в частности, конституционным правом. Категория государственного образования становится инструментом для исследования проблем федерализма, статуса субъектов федеративных государств и участников конфедераций. В конституционном праве, под государственным образованием понимается, как правило, субъект федерации, реже – участник конфедерации.

Категорию «государственное образование» при исследовании проблем федерализма и статуса субъектов федерации используют такие ученые, как С.С. Алексеев, С.Н. Бабурин, А.Б. Венгеров, С.А. Комаров, В.М. Корельский, М.Н. Марченко, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, Л.А. Морозова, В. Лапин и другие. А.Б. Венгеров вводит данный термин и для обо-

значения частей единого унитарного государства, хотя такой подход и небесспорен [3, с. 91].

С.Н. Кожевников считает, что «любая федерация состоит из ряда государств, государственных образований (штаты, кантоны, земли, союзные или автономные республики), что отличает ее от унитарного государства» [4, с. 146]. В.М. Корельский отмечает, что федерация – это сложное союзное государство части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т. д.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом, и строится на началах децентрализации [5, с. 183]. М.Н. Марченко определяет федерацию как сложную форму государственного устройства, которая состоит из ряда других государств или государственных образований – членов федерации (штатов, кантонов, союзных или автономных республик) [6, с. 181]. А.А. Мишин пишет: «Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и политической самостоятельностью» [7, с. 86].

Мы полагаем, что государственное образование представляет собой определенную внутригосударственную форму политико-территориальной организации населения (нации). Как правило, государственное образование всё же является частью какого-либо государства. Категория «государственное образование» вполне может, по нашему мнению, стать ключевой категорией для определения статуса политико-территориальных единиц, входящих в состав федеративных, конфедеративных и иных, условно говоря, сложносоставных государств.

Наличие у государственного образования суверенитета и его степени вызывает разногласия. Любое территориальное образование соединяет в себе территорию – часть государства, проживающее на этой территории население – часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т.д.) властью государства. Как известно, суверенитет является важнейшим признаком государства. Наличие у субъекта права суверенитета предполагает полную самостоятельность его обладателя, чего нельзя сказать о государственном образовании. Вместе с тем, фактически любое государственное образование в той или иной степени обладает самостоятельностью при принятии решений по вопросам, отнесенным к ведению органов власти государственного образования.

По мнению М.Н. Марченко, под влиянием процесса глобализации государственные образования выступают в качестве более или менее самостоятельных структурных единиц [8, с. 210]. Существует и такая позиция: «Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, не могут являться государствами в собственном смысле

слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни» [9, с. 226]. Близкой точки зрения придерживается В.В. Иванов. Он считает, что, будучи составными частями государств (и/или других территориальных образований), никакие территориальные образования не обладают и в принципе не могут обладать суверенитетом [10, с. 91]. Территориальное образование, не имеющее суверенитета, государством в действительности не является [10, с. 95]. Это утверждение можно отнести к государственным образованиям. В современном мире в большинстве случаев государственными образованиями являются носители статуса субъектов федеративных государств. Имеющаяся в западной литературе тенденция рассматривать субъекты федерации как суверенные государства не всегда согласуется с действительностью [11, с. 86]. Современная наука сохраняет монополию на обладание суверенитетом за государством. Мы считаем, что, поскольку государственное образование не является государством, оно не обладает суверенитетом в том значении, которое придается суверенитету государства.

Поскольку государственные образования обладают многими признаками государства, важно отграничивать эти признаки от атрибутов государства. К признакам государства мы относим наличие у государственных образований территории, власти. Атрибуты государства – это символика, государственный язык, наличие гимна, герба, флага. Провозглашение с последующей фиксацией в нормативных актах государственных образований «государствами», в частности, в Конституции РФ 1993 г., также во многом представляет собой государственный атрибут, причем сугубо формальный, связанный с соблюдением определенных исторических традиций и политической конъюнктурой. Можно отметить, что некоторые авторы относят к государственным атрибутам и такие неотъемлемые признаки государства, как конституция, законодательство, система органов государственной власти, правоохранительные и судебные органы, наличие гражданства. Подобная точка зрения характерна в основном для сторонников центростремительных тенденций в развитии федеративных государств, большинство же ученых относят законотворчество и наличие аппарата принуждения к фундаментальным признакам государства [12, с. 34]. Очевидно, что существуют две большие группы государственных образований – к первой мы относим самостоятельные, независимые от иных государств и союзов, ко второй, более многочисленной – внутригосударственные образования, вышедшие за рамки простых административнотерриториальных единиц. Следует отметить, что провести чёткую грань между ними не всегда возможно. Самостоятельность государственных обра- зований часто имеет относительный характер, а их независимость нередко условна.

Приведенное выше определение государственного образования нельзя в полной мере отнести к политико-территориальным образованиям, входящим в состав другого государства. Необходимо отметить, что в состав одного государства могут входить весьма неоднородные по своей правовой природе и юридическому статусу образования. Так, в состав федеративного государства могут входить автономные образования, области, субъекты с разной степенью автономии. Яркой иллюстрацией такого «пестрого» государственного устройства может служить современная Российская Федерация. Известны примеры, когда государственные образования входят в состав федеративных государств, не будучи их субъектами (Пуэрто-Рико, ассоциированное с США), или даже в состав сложных унитарных государств (Виргинские острова, Монсеррат – владения Великобритании и др.). Государственными образованиями были и автономные края Воеводина и Косово в СФРЮ. К государственным образованиям могут быть отнесены территории, не получившие международного признания, но реально обладающие многими признаками государства: например, Приднестровская Молдавская Республика (ПМР), Республика Абхазия и др.

Для установления места и роли категории государственного образования в науке необходим также глубокий анализ нормативных источников, прежде всего в области конституционного и административного права. Это позволит установить область использования категории и значение, которое законодатель придаёт государственному образованию. В практике законотворчества, прежде всего российского, применяются комбинированные категории, содержащие указание не только на государственную природу, но и на принцип выделения того или иного образования – территориальный, национальный, политический. Не менее важно также уяснить лексическое значение слов, морфологию категории «образование», её связь с категориями государственности и государства, влияние этих понятий друг на друга, а также смысл, который вкладывается в рассматриваемую категорию в зависимости от контекста.

Говоря о государствах, в состав которых входят различные по своей природе и правовому статусу образования (территориальные, национальные), важно проследить алгоритмы отношений между ними, а также основу их отношений с государством. Для федеративных государств, где различия между образованиями порой бывают очень существенными, включая и законодательно закрепленные, эти вопросы являются первостепенными и составляют базовые принципы государственного устройства.

При изучении государственных образований в составе федеративных государств также важно проследить, почему и на каких условиях то или иное об-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика

разование вошло в состав государства, либо было образовано уже в рамках существовавшей федерации. Наделение того или иного государственного образования определенными политическими полномочиями в рамках объединенного государства влечет, как правило, и неодинаковые экономические возможности для жителей этого образования.Признание за государственным образованием особого, по сравнению с другими, правового статуса, является существенной преференцией для властной элиты данного образования, позволяет апеллировать к руководству с более выгодных позиций. По мнению некоторых исследователей, в Российской Федерации все субъекты имеют конституционный статус государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов государственной власти, собственного законодательства, своеобразного проявления принципа территориального верховенства [13, с. 5].

Статусы государственного образования и субъекта федерации не всегда тождественны. Статус гос- ударственного образования – это система, комплекс его прав и обязанностей, закрепленный нормами права. Это правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.

Важным для теории государства является также внутреннее устройство государственного образования, система его органов власти, природа нормативных актов, составляющих его правовую систему, степень участия в международных отношениях. Все это составляет основу правового статуса государственного образования.

Таким образом, государственное образование можно определить как исторически сложившуюся законодательно закрепленную форму политикотерриториальной организации населения и обладающую соответствующими полномочиями.