Государственное регулирование бюджетных взаимоотношений: проблемы и перспективы

Suggested Citation

Pechenskaia Mariia Aleksandrovna, State regulation of budget relations: problems and prospects. Regional economy and management: electronic sientific journal. 2014 год , №2 (38) . Art. #3802. Available at: http://eee-region.ru/article/3802/

Finance regions , Финансы регионов

Территориальные бюджеты, особенно местные, слабо обеспечены собственными доходными источниками, адекватными их расходным обязательствам. Особенно острой данная проблема видится в условиях происходящих кризисных явлений в бюджетной сфере, когда наблюдается снижение доходов бюджетов, рост их долговой нагрузки и зависимости от вышестоящей финансовой помощи и ряд других негативных последствий. Роль межбюджетных отношений в этих условиях особенно высока. Поэтому оценка межбюджетного регулирования и совершенствование его инструментов становится необходимой предпосылкой развития региона в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе.

Межбюджетные отношения являются регулируемой системой и объектом управления со стороны государства. Согласно современной терминологии экономической теории, регулирование – это вид управления , посредством которого достигается состояние устойчивости управляемой системы в случае возникновения отклонений от заданного режима функционирования и приведение объекта управления в требуемое состояние [76] . В экономической и юридической литературе встречаются различные подходы к определению бюджетного регулирования (табл. 1).

Таблица 1 – Некоторые трактовки понятия «бюджетное регулирование»

Автор	Формулировка
А.И. Худяков	охватывает собой «структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета» [3, с. 26]
Г.Б. Поляк	это «перераспределение средств, с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий» [11, с. 521].
М.В. Романовский	«процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня» [14, с. 396].
В.В. Бесчеревных	«процесс ежегодного планового распределения доходов от регулирующих источников между различными бюджетами с целью бездефицитного сбалансирования каждого бюджета» [2, с. 46].
Финансово-кредит-ный словарь	«предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов» [16].
А.И. Татаркин, И.А. Пыхова	это регулирование, осуществляемое органами власти вышестоящего уровня путём распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях в целях выравнивания доходов бюджетов нижестоящего уровня и социально экономического развития территориальных образований [19, с. 51].

Г.В. Петрова

одна из форм государственного регулирования экономики и социальных отношений, важнейшее средство перераспределения средств между бюджетами разного уровня, осуществляемое для сбалансирования доходов и расходов бюджетов различного уровня [13, с. 11].

Согласно действующему законодательству, межбюджетное регулирование является частью бюджетного [13, с. 45]. Р.Ю. Рыбакова считает, что оно осуществляется органами власти вышестоящего уровня путём вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований [15, с. 16]. В.С. Назаров понимает под государственным регулированием межбюджетных отношений управление территориальным развитием с помощью налогового и трансфертного механизмов межбюджетной политики [8]. Систематизируя определения, будем рассматривать в качестве межбюджетного регулирования специфический вид управленческой деятельности, осуществляемый в жёстких правовых границах с целью максимизации бюджетной обеспеченности населения территории посредством применения комплекса межбюджетных инструментов.

Механизм регулирования в экономической теории рассматривается как совокупность методов, инструментов, финансовых нормативов. По мнению А.М. Балтиной и В.А. Волохиной, механизм межбюджетного регулирования – это совокупность законодательных норм, методов, инструментов, посредством которых государственные органы власти и местного самоуправления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определённых социально-экономической и бюджетной политикой государства. Таким образом, это процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня, результат которого оказывает влияние на социально-экономическую ситуацию в обществе [1, с. 18].

Ведущую роль в регулировании межбюджетных отношений в РФ играет Министерство финансов и его территориальные органы (рис. 1).

Рисунок 1 – Субъекты межбюджетного регулирования в РФ

Совершенствование системы межбюджетных отношений, как и любой управляемой системы, следует начинать с алгоритмического описания процесса регулирования. Подобная необходимость вызвана разделением процесса регулирования на последовательность разнообразных операций. Возможный алгоритм регулирования межбюджетных отношений региональными органами государственной власти нам видится следующим образом (рис. 2).

Сдерживающие внешние условия

• 1.    Определение предпосылок построения И межбюджетных отношений (выявление особенностей развития территории)

• 6.    Достижение высокой степеннрезультативности межбюджетного регулирования

• ■    политические

• ■    финансовые

• ■    экономические

• ■    правовые

• ■    организационные

• ■    природноклиматические

• ■    другие

• 2.    Анализ состояния межбюджетных отношений региона, выявление факторов, влияющих на их развитие

• 3.    Оценка результативности межбюджетного регулирования

• 4.    Выявление и анализ проблем регулирования межбюджетных отношений

• 5.    Разработка направлений совершенствования межбюджетного регулирования

нет

Рисунок 2 – Алгоритм межбюджетного регулирования в регионе

Алгоритм регулирования, как подобие инструкции, содержит указания о том, что и в каком порядке надо делать, чтобы достичь цели. Поэтому приведённый алгоритм регулирования межбюджетных отношений позволит активизировать процессы повышения ответственности и создания стимулов у территориальных властей при проведении бюджетной политики на местах.

После первых двух этапов возникает необходимость оценки действующего механизма регулирования межбюджетных отношений. Это позволит оценить инструменты межбюджетного регулирования, выявить направления их совершенствования, обосновать и предложить внедрение новых инструментов, способствующих совершенствованию межбюджетных отношений. В результате ожидается повышение обеспеченности территориальных бюджетов бюджетными ресурсами, как следствие, рост уровня жизни населения.

Непрерывность оценки следует обеспечивать в соответствующем мониторинге. Для этого Минфин России в 2010 году утвердил Приказ № 552 «Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами», согласно которому межбюджетные отношения оцениваются как один их шести аспектов оценки качества управления финансами региона по индикаторам [12]:

• •    проведение мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципалитетах;

• •    соотношение объёма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также субвенций бюджетам районов по расчёту и предоставлению дотаций бюджетам поселений, и объёма субсидий муниципалитетам из бюджета субъекта РФ;

• •    соотношение налоговых доходов местных бюджетов, поступивших по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, и налоговых доходов местных бюджетов;

• •    эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• •    проведение контроля за соблюдением органами МСУ нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, служащих, содержание органов МСУ;

• •    проведение мониторинга соблюдения муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ;

• •    наличие действующего нормативно-правового акта субъекта РФ, устанавливающего порядок определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований;

• •    наличие утвержденного на срок не менее 3 лет перечня приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований.

Важно отметить, что разработка данной методики отразила актуальность межбюджетных отношений и дала региональным органам власти инструментарий их оценки. Однако представленные в методике показатели в большей степени анализируют состояние региональной нормативно-правовой базы в сфере межбюджетных отношений. Повышение правовой стабильности в последнее время несколько снижает столь высокое внимание к её оценке.

Блок, анализирующий взаимоотношения региона с федеральным и с местными бюджетами, представлен также в методике оценки безопасности бюджетной системы к.э.н. Изотовой Г.С. (табл. 2).

Таблица 2 – Система показателей для оценки межбюджетных отношений в рамках методики оценки бюджетной безопасности региона

Взаимоотношения с федеральным бюджетом	Межбюджетные отношения в регионе
• Доля собственных доходов в доходной части бюджета	• Дифференциация муниципалитета по обеспеченности населения собственными доходами бюджета
• Отношение долей налоговых доходов, собранных на территории области, поступивших в федеральный бюджет в текущем и предшествующем периодах	• Отношение долей областного бюджета в налоговых доходах и расходах консолидированного бюджета
• Доля «наведённых расходов» в консолидированном бюджете	е Количество муниципалитетов, в которых степень использования налоговых доходов не соответствует размерам финансовой помощи их областного бюджета
	• Доля взаимозачётов в финансовой помощи местным бюджетам

Источник: [5, с. 38].

В основе модели оценки бюджетной обеспеченности региона, предложенной сотрудниками Института социально-экономического развития территорий РАН, лежит система индикаторов, сгруппированных по направлениям, одним из которых является «Зависимость от межбюджетных отношений» [6, с. 17; 9, с. 46]:

• •    доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета региона;

• •    доля доходов, собранных на территории субъекта, поступивших в федеральный бюджет, к предыдущему году;

• •    доля делегированных расходов в структуре расходов бюджета;

• •    доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов;

• •    дифференциация муниципалитетов по обеспечению собственными доходами;

• •    выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов;

• финансирование полномочий, передаваемых муниципалитетам в расходах местных бюджетов.

В научной литературе заслуживает внимания методика оценки межбюджетных отношений субъектов РФ с муниципальным уровнем, разработанная группой авторов под руководством д.э.н., профессора А.Е. Суглобова. Основу предлагаемого подхода составляют четыре блока критериальных признаков: нормативно-правовая база межбюджетных отношений; финансовое состояние бюджета; степень внутрирегиональной дифференциации; система распределения финансовой помощи [18].

Методические вопросы анализа межбюджетных отношений рассмотрены д.э.н. В.И. Клисториным и к.э.н. Т.В. Сумской. Авторами предложено оценивать степень оправданности концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципальных образований с помощью показателей разброса (размах асимметрии, рассеивание, эксцесс рассеивания, стандартное отклонение и коэффициент вариации). Также важным аспектом бюджетного анализа они обозначили анализ устойчивости региональных и местных бюджетов, который может быть осуществлен с использованием бюджетных коэффициентов соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов, бюджетной результативности территорий, бюджетной задолженности, бюджетного покрытия и бюджетной обеспеченности населения [4].

Другой методологический подход разработан коллективом исследователей д.э.н. А.Г. Силуановым, к.э.н. И.В. Стародубровской и к.э.н. В.С. Назаровым, которые предлагают оценивать эффективность межбюджетных отношений. Подход основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три задачи [17, с. 6]:

• 1.    Обеспечивать финансовую автономию муниципалитетов.

• 2.    Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований.

• 3.    Обеспечивать передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения.

Отметим, что разработанные методические подходы к оценке системы межбюджетных отношений являются весьма значимыми. В своих методиках авторы затронули вопросы оценки состояния межбюджетных отношений, их эффективности, а также влияния межбюджетных отношений на уровень бюджетной обеспеченности и безопасности бюджетной системы (табл. 3).

Таблица 3 – Сравнительный анализ методик оценки межбюджетных отношений

Методика оценки	Преимущества	Недостатки
Оценка качества управления региональными финансами,	• Появление законодательно	е Требует
блок «Финансовые	установленного инструментария	дополнения и
взаимоотношения с	оценки межбюджетных отношений.	обоснования
муниципальными	• Методика используется в субъектах	перечень
образованиями», Минфин	Федерации.	показателей,
России		характеризующих межбюджетные отношения региона. • Межбюджетные отношения как один из блоков оценки качества управления региональными финансами.

Методика оценки безопасности бюджетной системы региона, Г.С. Изотова Методика оценки бюджетной обеспеченности региона, ИСЭРТ РАН	• •	Рассматривают оценку межбюджетных отношений региона с федеральным центром и муниципалитетами. Проведена апробация.	•	Требуют дополнения перечень показателей, характеризующих межбюджетные отношения региона.
Методика оценки межбюджетных отношений субъектов РФ с муниципальным уровнем, А.Е. Суглобов, В.А. Петренко, Ю.И. Черкасова	• • •	Четырёх-компонентная система показателей для оценки межбюджетных отношений. Доступность информационной базы. Проведена апробация.	• •	Большое число показателей. Отсутствие пороговых значений интегральной оценки и процедуры их интерпретации.
Оценка эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ, А.Г. Силуанов, В.С. Назаров, И.В. Стародубровская	• •	Обоснован состав показателей для оценки. Выбор направлений оценки в соответствии с задачами межбюджетных отношений.	• •	Отсутствие интегрального показателя. Отсутствие апробации.
Анализ межбюджетных отношений, В.И. Клисторин, Т.В. Сумская	•	Особое внимание уделено вопросу оправданности концентрации ресурсов муниципалитетов с точки зрения выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития.	• •	Отсутствие интегрального показателя. Отсутствие пороговых значений интегральной оценки и процедуры их интерпретации.

Вместе с тем, в условиях необходимости стабилизации экономики и ориентации бюджетной политики на результат особенно актуальной становится проблема оценки и повышения результативности государственного регулирования. Зачастую именно недостаточно результативное регулирование мешает совершенствованию самого объекта. Несмотря на это, тема оценки результативности * регулирования межбюджетных отношений не нашла должного отражения в экономической литературе и не была достаточно исследована.

В связи с чем, нами разработана методика, целью которой является выявление степени соответствия поставленных государством задач в сфере межбюджетного регулирования в регионе с фактическими результатами. В качестве направлений оценки предлагается определить задачи регулирования. Путём систематизации приоритетов государственной политики по вопросам межбюджетного регулирования, обозначенных в основополагающих законодательных документах РФ** , выявлены четыре наиболее актуальные задачи межбюджетных отношений региона: повышение финансовой автономии территориальных органов власти; достаточность бюджетных ресурсов для выполнения ими возложенных функций; обеспечение качества и оперативности бюджетного планирования; результативность бюджетного выравнивания территорий. По каждому из направлений предложена система показателей и их пороговые значения, которые определены на основе требований федерального законодательства и метода коллективных экспертных оценок (метода Дельфи)*** (табл. 4).

Таблица 4 – Система направлений и показателей для оценки результативности межбюджетного регулирования

Направление 1 – Степень финансовой автономии	Направление 2 – Достаточность финансовых ресурсов
1. Коэффициент финансовой автономии	1. Коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами
2. Коэффициент чистой налоговой автономии	2. Коэффициент соотношения дефицита бюджета с объёмом собственных доходов
3. Коэффициент соотношения доходов, собранных в регионе и поступивших в вышестоящий бюджет	3-4. Подушевая бюджетная обеспеченность доходами / расходами
4. Доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета	5. Показатель распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
Направление 3 – Качество и оперативность планирования	Направление 4 – Результативность бюджетного выравнивания
1. Соотношение планового и фактического объёма межбюджетных трансфертов	1. Коэффициент вариации муниципалитетов по обеспечению их бюджетов доходами с учётом дотаций
2. Доля межбюджетных трансфертов, выделяемых в IV квартале финансового года	2. Коэффициент вариации муниципалитетов по обеспечению их бюджетов доходами с учётом дотаций и субсидий
3. Доля делегированных расходов в структуре расходов бюджета	3. Показатель выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов
4. Показатель финансирования делегированных расходов бюджетов	4. Доля иных межбюджетных трансфертов в общём объёме межбюджетных трансфертов

Проведение методики следует осуществлять финансовым исполнительным органом субъекта РФ. Итоги оценки результативности межбюджетного регулирования целесообразно направлять в Минфин РФ для учёта при разработке рекомендаций (программ, концепций, стратегий) совершенствования межбюджетных отношений.

Предлагается проведение оценки результативности межбюджетного регулирования в несколько этапов, подразумевающих определение значений показателя ( Mi ), расчёт сводной оценки направления ( SMdi ) и интегрального показателя ( I ), интерпретацию интегральной оценки.

Первый этап мониторинга оценки результативности межбюджетного регулирования согласно предложенной методике проведён на примере Вологодской области. В результате, в 2006 – 2012 гг. оценка межбюджетного регулирования Вологодской области свидетельствовала о низкой и средней степени его результативности. В 2012 году результаты регулирования соответствовали поставленным задачам лишь на 69% (рис. 3).

100.0

75.0

(75-100%) Высокая степень результативности

(50-75%) Средняя степень результативности

™п=ы™

(25-50%) Низкая степень результативности

0.0

™Р1 р| | |

(0-25%) Крайне низкая степень результативности

2006 г 2007 г, 2008 г. 2009 г 2010 г 2011 г. 2012 г.

Рисунок 3 – Оценка степени результативности межбюджетного регулирования Вологодской области (рассчитано по авторской методике)

Таким образом, потеря равновесия между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений в России указывает на недостаточно результативное государственно регулирование бюджетных отношений, что не способствует оседанию достаточного объёма собственных бюджетных ресурсов на территории региона и приумножению бюджетного потенциала. В связи с этим основными перспективными направлениями совершенствования межбюджетного регулирования должны стать:

• 1)    повышение финансовой самостоятельности территориальных бюджетов путём:

• •    упорядочения процесса распределения полномочий между уровнями бюджетной системы;

• •    совершенствования порядка налогообложения доходов физических лиц;

• •    оптимизации политики налогового стимулирования.

• 2)    Повышение результативности бюджетного выравнивания с помощью оптимизации распределения межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями.

• 3)    Обеспечение надлежащего качества и оперативности бюджетного планирования за счёт:

• •    введения в БК РФ нормы, закрепляющей распределение бюджетных ассигнований субъектам РФ к 1-му чтению проекта бюджета.

• •    исключения субсидий из перечня целевых трансфертов, подлежащих в случае неосвоения возврату, т.к. они передаются на софинансирование программ социально-экономического развития.

• •    применения сценарного подхода при составлении бюджета для создания маневренной бюджетной политики и гарантированного исполнения значимых обязательств при неблагоприятной конъюнктуре.

• 4)    Повышение уровня достаточности бюджетных средств территориальных бюджетов, которое может быть обеспечено вследствие соблюдения баланса между централизацией и федерализацией бюджетных полномочий.

http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/strategy/an_strategy_07222003/an_strategy_07222003210.htm

http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/strategy/an_strategy_07222003/an_strategy_07222003210.htm