Государственное регулирование и контроль трансфера ресурсов и доходов как проблема экономической безопасности России

Экономическая безопасность страны опирается на два ключевых фактора – способность государства поддерживать и стимулировать внутренний рост и привлекать ресурсы извне на выгодных для страны условиях. Стимулировать экономический рост и привлекать инвестиционный и человеческий капитал можно лишь на основе экономической политики, стабильность, прозрачность и легитимность которой опираются на эффективные механизмы государственного контроля.

В проблематике государственного контроля трансфера активов следует выделить вопросы макрорегулирования и интересов государства в области присвоения факторов и результатов экономической деятельности. По сути, межгосударственная конкуренция за ресурсы экономического роста, включая политику создания благоприятного инвестиционного климата и т.п., направлена на привлечение наиболее качественных факторов производства на территорию страны и на удержание результатов экономической активности (прежде всего, прибыли и активов) на национальной территории. Указанные интересы формируют цели и инструментальные подходы к обеспечению экономической безопасности страны в контексте глобализации, в рамках деофшоризации и государственного регулирования по ограничению корпоративных действий по выводу ресурсов и доходов за рубеж.

ГРНТИ 06.73.15

Рамазан Нуруллахович Курбанов – аспирант Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Прозрачность потоков определяет способность государства отслеживать эффективность принятых мер и способность субъектов экономической деятельности формировать экономическое поведение на основе заранее определенных параметров, включая возможность прогнозировать применение санкций к компаниям, выбирающим те или иные инструменты финансового менеджмента и стратегического управления. Стабильность применения государственной экономической политики, направленной на реализацию интересов роста благосостояния, определяет готовность частного бизнеса адаптировать менеджмент к новым условиям, в частности, применение закона «О налогообложении иностранных счетов» (Foreign Account Tax Compliance Act, FATCA [5]) как часть Закона «О стимулах по восстановлению занятости» в США включало 5-летний переходный период, включение раздела V.1 в Налоговый кодекс РФ (ФЗ-227 [11]) предусматривало 3-летний переходный период (за принятием закона 18 июля 2011 г. последовало его вступление в силу с 2012 года и полный ввод всех положений с 01.01.2015 года).

В эффективности регулирования, таким образом, заинтересованы все стороны – и государство, которое должно планировать доходную часть бюджета на основе прогнозирования экономического поведения субъектов бизнеса, и частные лица и организации, которые должны иметь возможность адаптировать свои действия и структуры к новым положениям закона. Рассматривая статистические данные по иностранным инвестициям из РФ за рубеж и из-за рубежа в РФ, можно сделать вывод, что нестабильная среда в мире (финансовый кризис 2007–2009 гг.) привела к существенному повышению интереса к российским активам (см. таблицу 1), особенно учитывая операции carry trade и получение более высоких доходов с учетом более высоких процентных ставок, но снижение стабильности в стране (март-июль 2014 г., последовательное введение ограничительных санкционных воздействий на РФ со стороны США, ЕС и ряда др. стран) привело к снижению объемов инвестиционных потоков, как входящих, так и исходящих, наблюдалось сокращение участия в капитале и реинвестирования.

Таблица 1

Прямые иностранные инвестиции в Россию и инвестиции из России за рубеж, 2007–2016, млн долл. США

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Всего исходящие прямые инвестиции	29993	44801	55663	43281	52616	66851	48822	86507	57082	22085	22581
участие в капитале (кроме реинвестирования доходов)	17451	17789	29413	26738	20891	23510	31186	79500	22662	8438	8674
реинвестирование доходов	10772	15600	24654	7570	14049	15560	15558	11416	14455	5903	11123
долговые инструменты	1770	11412	1595	8973	17676	27781	2079	-4409	19965	7744	2783
Всего входящие прямые инвестиции	37595	55874	74783	36583	43168	55084	50588	69219	22031	6853	32976
участие в капитале (кроме реинвестирования доходов)	14886	27395	35393	7727	10040	11885	-32	10668	1421	-468	18671
реинвестирование доходов	14716	22266	33449	15434	18644	21273	23542	21689	21678	11188	17648
долговые инструменты	7993	6213	5941	13422	14484	21926	27078	36861	-1068	-3866	-3343

Источник: рассчитано и составлено автором на основе данных: ЦБ РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://cbr.ru/statistics/credit_statistics/direct_investment/21-dir_inv.xlsx (дата обращения 24.04.2017).

Из таблицы 1 видно, что максимальные уровни входящих потоков инвестиционных ресурсов через долговые инструменты были достигнуты в 2012–2013 гг., одновременно с этим были произведены максимальные уровни исходящих инвестиций (прежде всего, участия в капитале). В то же время, уже в 2012 г. первые признаки политики деофшоризации привели к тому, что участие в капитале в РФ (входящие инвестиции) оказалось отрицательным за счет вывода во II квартале 2012 г. (дата принятия изменений в НК РФ по сделкам между взаимозависимыми лицами, а также период ограничения движения капитала и реструктуризации в таких странах ЕС, как Кипр и Греция в феврале 2012 г.) почти пяти млрд долларов США (-4920 млн долл.) участия в капитале со стороны небанковского сектора.

Указанные тенденции и динамики связаны не только с агрессивным налоговым планированием («оптимизацией») и защитой собственности в контексте нестабильности российской экономикополитической среды, но и с эволюцией внешней среды. В таблице 2 показаны основные юрисдикции, которые сегодня являются важнейшим источником инвестиционных потоков для РФ (данные на сайте ЦБ РФ 24 апреля 2017 г. дают только сведения на начало 2016 г.), на основе данных ЦБ РФ можно рассчитать удельный вес отдельных стран, прямые инвестиции из которых пришли в Россию.

Таблица 2

Входящие прямые инвестиции в Россию из 20 стран (начало 2016 г.), млн долл. США

Ранг	Страна происхождения инвестиций	Общие входящие прямые инвестиции	Участие в капитале (входящие на нетто основе)	Входящие прямые инвестиции на нетто основе	Входящие прямые инвестиции (ПИ), % к общему итогу
	Всего	257 287,0	201 341,7	55 945,3	100,0%
1	Кипр	86 280,7	69 174,8	17 105,9	33,53%
2	Нидерланды	32 367,9	26 665,7	5 702,2	12,58%
3	Багамы	21 297,2	21 268,6	28,5	8,28%
4	Бермуды	13 562,4	13 621,7	-59,4	5,27%
5	Германия	13 523,2	9 854,8	3 668,4	5,26%
6	Франция	9 961,6	6 253,1	3 708,5	3,87%
7	Британские Виргинские острова	9 243,9	9 237,6	6,2	3,59%
8	Швейцария	8 552,0	5 714,6	2 837,4	3,32%
9	Ирландия	8 252,7	42,3	8 210,5	3,21%
10	Люксембург	7 991,5	5 952,7	2 038,7	3,11%
11	Финляндия	6 759,7	4 508,7	2 251,0	2,63%
12	Соединенное Королевство	6 173,4	4 902,7	1 270,7	2,40%
13	Австрия	4 747,7	3 942,7	805,0	1,85%
14	Швеция	2 420,5	2 030,5	390,0	0,94%
15	Китай	1 683,0	70,8	1 612,2	0,65%
16	Япония	1 319,1	1 081,5	237,6	0,51%
17	США	1 317,1	1 442,4	-125,3	0,51%
18	Южная Корея	1 289,4	1 162,4	127,0	0,50%
19	Бельгия	1 039,7	349,0	690,8	0,40%
20	Италия	959,6	660,4	299,2	0,37%

Источник: рассчитано и составлено автором на основе данных: ЦБ РФ: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://cbr.ru/statistics/credit_statistics/CDIS/CDIS_Inw_16.xlsx (дата обращения 21.04.2017).

Как следует из представленных в таблице 2 данных, более трети входящих прямых инвестиций в РФ вложены из Кипра (86,3 млрд долл. США), на втором месте идет Голландия, прямое инвестирование из которой составляет 12,6% (32,4 млрд долл. США), на 3-м и 4-м местах идут также две страны, которые можно отнести к оффшорным юрисдикциям – Багамы и Бермуды, а на 7-м месте находятся Британские Виргинские Острова (BVI). Указанные юрисдикции значительно опережают такие страны, как США (17-е место, 0,5%) и Китай (15-е место, менее 0,7%). Можно предположить, что из Кипра и, вероятно, из ряда других низконалоговых юрисдикций в Россию направляется репатриированный в Россию капитал (round-tripping capital).

Объяснение такой структуры входящих инвестиционных потоков только соображениями минимизации налоговой нагрузки недостаточно: с одной стороны, другие оффшорные юрисдикции представлены крайне низким уровнем прямых вложений в экономику России, с другой, принятие разнообразных международных соглашений об обмене данными (по запросу, соглашения 1988 и 2010 гг., и автоматически – 2015–2016 гг.) существенно снижает возможности скрывать доходы от налогообложе- ния. Это означает, что выводятся не столько облагаемые доходы, сколько собственность, т.е. владение активами через оффшоры до сих пор воспринимается российским бизнесом как более безопасное и гарантированное. Действительно, по столбцу «участие в капитале» можно видеть, что распределение по порядку практически совпадает с общей структурой, за исключением Ирландии и Китая, которые показали сравнительно низкие уровни участия в капитале.

Вместе с тем, как отмечает Б.А. Хейфец [12, с. 7], такие «благопристойные» страны с репутацией высоконалоговых юрисдикций как Нидерланды, Франция, Италия, Великобритания, нередко выступают площадкой для спарринговых «компаний специального назначения» (SPE, SPV – Special Purpose Entity / Vehicle), создаваемых для целей эффективного управления финансовыми потоками. Таким образом, нахождение в данном перечне Нидерландов на 2-м месте, Франции, Швейцарии, Ирландии, Люксембурга на 6-10-ом местах может также вызывать вопросы о реальных источниках входящих прямых инвестиций из этих стран в российскую экономику.

Существенно дополняет эту картину тот факт, что существенная часть российского экспорта нефти, металлов и зерна проходит через компании, зарегистрированные в Швейцарии и использующие специальные налоговые режимы кантонов Швейцарии. Так, в Швейцарии зарегистрирован один из крупнейших трейдеров нефти и нефтепродуктов из России Gunvor, торговая компания «Газпром экспорта» Gazprom Schweiz AG, Litasco «Лукойла», ENRC ММК, Novex Trading НЛМК, Severstal Export «Северстали», Mechel Trading AG «Мечела», Metal Trade Overseas «Норильского никеля» [4]. Таким образом, заметная часть сделок реального сектора экономики, в частности – сырьевого экспорта, не регулируется российским законодательством. Это же касается и банковского сектора, поддержка которого государством в 2008–2009 гг. была искажена перенаправлением финансовых потоков от государства в оффшоры, вместо стимулирования экономики.

Если значительную роль как причина перевода ресурсов, активов и результатов экономической деятельности играет стремление повысить безопасность собственности, то задача обеспечения национальной экономической безопасности России приобретает дополнительное значение как компонент повышения инвестиционной привлекательности российского социально-экономического пространства для «собственных», отечественных инвесторов, на данный момент выводящих ресурсы за пределы страны. Таким образом, деофшоризация может служить не только для развития экономики страны с точки зрения пополнения доходной части бюджета (что может дать совершенствование налогового контроля), но и с точки зрения более эффективного стимулирования притока факторов производства.

С точки зрения налоговой теории, целесообразно более четко определить систему налогообложения как систему обмена между налогоплательщиками (физическими и юридическими лицами) и государством, которое: оказывает государственные услуги, выполняет масштабные задачи (долговременные, например, в горизонте нескольких десятков лет, или охватывающие значительную территорию, например, сеть дорог на географической территории страны или объединения стран, например, проект «Шелковый путь»), реализует институциональные функции, в частности, поддерживает систему финансов на уровне страны или объединения стран (например, в зоне евро), обеспечивает эффективное функционирование системы правосудия (например, разрешение споров между хозяйствующими субъектами), способствует воспроизводству и развитию трудовых ресурсов (в рамках демографических программ, миграционного регулирования и системы образования и здравоохранения).

Таким образом, принципы безвозвратности и безвозмездности налоговых выплат приобретают более четкие границы и обусловлены соблюдением государственными учреждениями своей стороны обязательств. В этом случае, задачи обеспечения экономической безопасности могут и должны быть переведены от исключительной компетенции государства к уровню всех социально-экономических субъектов, включенных в процессы экономического развития страны, включая частный бизнес и индивидов. При таком перераспределении ответственности, наряду с вертикальными отношениями «бизнес – государство», формируются более тесные горизонтальные взаимосвязи между субъектами экономической деятельности в рамках обеспечения экономического роста и безопасности страны.

С этих позиций, добросовестный налогоплательщик может рассматриваться как сторона взаимоотношений, честно (без нарушений) исполняющая свою часть взятых на себя обязательств. С теоретической точки зрения, это отражает предельное применение принципов фискального федерализма как модели «торга» между «равными» сторонами. В то же время, в эту модель необходимо вносить определенные ограничения, связанные как с тем, что стороны не могут быть признаны полностью равными не только в силу изначального распределения функций (граждане создают государство и его учреждения для выполнения конкретных задач, в частности, для задачи регулирования деятельности граждан), но прежде всего, в силу ограниченной рациональности и, нередко, невозможности включить интересы развития государства в интересы каждого гражданина или юридического лица, например, коммерческой компании (с точки зрения всех социальных групп, географического масштаба и временных перспектив, например, для пожилых бездетных граждан развитие в перспективе 100 лет представляет абстрактный интерес). Так, важную функцию государства составляет обеспечение стабильности и доверия к прогнозам и перспективам, что необходимо, например, для развития финансовых рынков и роста инвестиционной деятельности.

Тем самым, в практике регулирования целесообразно вывести часть предмета сделок между взаимозависимыми лицами (в эту категорию входит трансфертное ценообразование) из-под действия специального раздела НК РФ (V.1), соответственно, пунктов ст. 129, и перевести под действие стандартных положений о добропорядочном налогоплательщике и, соответственно, рассматривать нарушения по пунктам ст. 120. Определение добросовестного налогоплательщика применяется как основа принципа «вытянутой руки» в Германии [6]: «Применение принципа вытянутой руки в германском налоговом законодательстве находит свое выражение в закреплении понятия добросовестного и ответственного менеджера независимого предприятия; ради единообразия, это также относится и к сравнению цен «вытянутой руки» за пределами бизнеса [13] (компании). Предполагается, что добросовестный менеджер действует в точности согласно инструкциям акционеров, что он руководствуется интересами своего бизнеса и соглашается на сделку только при условии, что характеристики сделки соответствуют, как минимум, принципу "вытянутой руки" или "рыночным практикам"».

Вместе с тем, доктрина презумпции добросовестности (и невиновности) налогоплательщика имеет узкую и широкую трактовку. Так, в Канаде действует подход, согласно которому «Каждый человек вправе организовывать свои дела таким образом, чтобы размер налога, исчисляемый согласно соответствующим Законам, был меньше, чем обычно» [14]. В результате этого правила, Верховный суд Канады отклонил ходатайство налоговой инспекции в деле Stubart и указал, что сделка может быть действительной, имея единственную цель уклонения от налогообложения. Таким образом, вопрос квалификации поведения налогоплательщика как добросовестного определяется не только общемировыми правилами, но и имеет социокультурные особенности.

Кроме того, Верховный суд Швейцарии в апреле 2017 г. подтвердил приверженность страны сохранению и защите банковской тайны, поддержав решение административного суда страны от 15.09.2015 г. об отказе предоставления Франции банковской информации и о запрете на ее передачу или разглашение. После скандальной истории «списка Лагарт» (украденных в 2008 г. в Женеве данных банка HSBC, которые впоследствии были проданы системным администратором банка органам ряда стран, включая Францию, Германию, Бельгию, США, Аргентину, Индию и др.), практически все развитые страны и межправительственные организации, а также Европейский Союз, прилагали беспрецедентные усилия (включая штрафные санкции на банки, давление и шантаж вплоть до угроз запретить швейцарским банкам работать, например, в США) вынудить Швейцарию смягчить законы о банковской тайне и предоставить доступ к банковским данным налогоплательщиков других стран, но если правительство страны предпринимало ответные попытки изменить законодательство, то парламент эти попытки отвергал.

В результате, сегодня в Швейцарии отмечается двойственная ситуация: с одной стороны, страна подписала Соглашение об автоматическом обмене данными МСАА и в связи с этим получила от ОЭСР статус «значительного соответствия» страны требованиям плана BEPS и других документов, противодействующих уходу от налогообложения. С другой стороны, многие швейцарские финансовые организации отказываются открывать счета резидентам и гражданам США и отказываются работать с компаниями из стран, проводящих более жесткую политику в отношении раскрытия финансовой информации, а результаты референдума 12.02.2017 г. не позволили правительству Швейцарии внести в законодательство страны изменения по снижению налогов на холдинги и корпорации, которые смягчили бы переход к более открытой банковской системе и к расширению обмена данными, как того требует ОЭСР.

В направлении повышения прозрачности экономической деятельности движется и Сингапур, где 31.03.2017 г. на сайте Управления бухгалтерского учета и корпоративного регулирования Сингапура

(ACRA) было опубликовано нормативное требование (непубличного) раскрытия компетентным органам бенефициаров компаний, а именно, подробное руководство по ведению реестров контролирующих лиц и номинальных директоров компаний, т.е. тех физических либо юридических лиц, которые в действительности дают поручения номинальным руководителям. Такие реестры должны быть созданы до 30 мая 2017 г. Движение Сингапура в направлении раскрытия информации свидетельствует о стремлении национальных государств получать максимальную информацию о реальном управлении бизнесом на национальной территории. Согласно опубликованному руководству, доступ к собранной информации получат только национальные компетентные органы.

Вместе с тем, унификация таких правил, очевидно, будет происходить в ближайшее время, о чем свидетельствует развитие международной Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам 1988 г. (Протокол 2010 г.), в рамках ст. 6 которой разработаны Многостороннее соглашение компетентных органов об автоматическом обмене финансовой информацией (Multilateral Competent Authority Agreement, MCAA) и Единый стандарт отчетности по автоматическому обмену информацией о финансовых счетах (Common Reporting Standard, CRS). Принятие новых нормативных регуляционных мер свидетельствует о серьезной заинтересованности стран с либеральной рыночной экономикой в совершенствовании регулирования налогового поведения резидентов (вне зависимости от декларируемого гражданства).

Учитывая, что в мае 2016 г. Россия присоединилась к системе автоматического обмена данными между налоговыми администрациями, следует признать эффективность движения российской модели регулирования налогового поведения в направлении повышения прозрачности и справедливости рыночных условий для всех экономических агентов. В течение ноября 2014 [7] – февраля 2016 гг. [8] внесены значительные изменения в механизмы государственного регулирования и контроля трансфера ресурсов и доходов, включая уточнение критериев статуса налогового резидента РФ и контролируемой иностранной компании, развитие правил предоставления информации и налогообложения сделок между взаимозависимыми лицами (что, в частности, затрагивает вопросы трансфертного ценообразования) и др.

Если определять экономическую безопасность как «состояние экономической системы, которое позволяет ей развиваться динамично, эффективно и решать социальные задачи и при котором государство имеет возможность вырабатывать и проводить в жизнь независимую экономическую политику» [1, с. 5], то задачи РФ включают в себя не только включение в глобализацию в качестве открытой рыночной экономики, но и функции защиты внутреннего экономического пространства [9, c. 56], поддержания его привлекательности для инвестиций и инновационного роста [3, c. 44], способность противостоять эндогенным и экзогенным шокам, «нейтрализовать потенциальные источники шоков» и минимизировать их последствия [2, c. 31], включая значимость денежно-кредитной политики и финансового потенциала [10, c. 145].

Глобализация и унификация правил, включая государственное регулирование и контроль в сфере налоговой системы, требуют реформирования национального законодательства и приведения российской системы нормативного регулирования к международным стандартам и требованиям межправительственных организаций, прежде всего, таких как ОЭСР. Вместе с тем, обеспечение экономической безопасности требует не только открытия внутреннего экономического пространства и вступления в свободную рыночную конкуренцию без межгосударственных барьеров, но и способность национальной экономической политики создавать такие условия и регулятивные механизмы, которые обеспечат стране возможности эффективного развития.