Государственное регулирование обязательного социального страхования

С переходом от государственной экономики советского образца к рынку объективно встала проблема роли государства в новых социальноэкономических условиях. В полной мере она относится к социальной сфере вообще и к социальному страхованию, в частности.

Крайних позиций в этом вопросе придерживаются либеральные демократы, считающие, что роль государства должна быть сведена к минимуму, а «невидимая рука рынка», как говаривал А. Смит, все расставит по своим местам и обеспечит нормальное функционирование как экономики, так и социальной сферы. Однако на практике это оказалось далеко не так. Ослабленное государство в экономике оказалось слабым и в социальной сфере, что катастрофически сказалось на эффективности действующей системы социальной защиты населения, в том числе и обязательного социального страхования.

Необходимость государственного регулирования социального страхования

По своей природе система социального страхования является самоуправляемой и самодоста- точной. Однако это вовсе не означает, что она полностью автономна и независима от государства. При этом речь идет не о разовых вмешательствах государства, вызванных какими-либо экстремальными событиями (например,временные финансовые трудности системы), а о его постоянных управленческих функциях. Первые – случайны, вторые – объективно необходимы.

Что здесь показывает практика?

В любом индустриально развитом обществе государство выполняет определенные управленческие функции. Степень вмешательства государства в деятельность системы социального страхования в разных странах разная. Диапазон здесь довольно широк: от мягких форм регулирования страховой деятельности до ее фактического огосударствления. Обычно характер отношений государства с системой социального страхования характеризуется как государственное регулирование (воздействие, вмешательство и т. д.). Но как бы оно не называлось (хотя, на наш взгляд, более точное название «государственное регулирование»), суть в том, что эти отношения представляют собой определенный вид управленческих отношений. Такое регулирование является не чем-то произвольным и случайным, а реально необходимым. Необходимость эта обуславливается рядом объективных обстоятельств.

Во-первых, из-за потребности обеспечения сочетания частных, групповых интересов и интересов общества в целом. Ведь институт социального страхования представляет определенные групповые интересы, которые, естественно, далеко не всегда совпадают с интересами других слоев населения и общества в целом. Возьмем, например, проблему размера выплат страховых пособий. Государство устанавливает и гарантирует их обязательный минимальный уровень. Если это отдать полностью в ведение страховых фондов, то здесь могут возникнуть серьезные нарушения, связанные с их финансовым положением, приоритетами в расходовании средств, с собственными интересами и т. д. Обеспечение сочетания групповых интересов и интересов всего общества в этом случае должно достигаться не прямым государственным управлением, а путем установления регулируемых государством норм. И тогда государственное регулирование выступает как форма разрешения одного из глубинных противоречий рыночной экономики – противоречия между интересами частными, групповыми и интересами всего общества в сфере социального страхования. Но целью такого регулирования является не ограничение самоорганизации и самоуправления системы, а дополнение ее в тех случаях, когда оказывается, что система социального страхования не в состоянии преодолеть внутренние противоречия рыночной экономики.

Во-вторых, необходимость государственного регулирования обусловливается еще и тем, что сама система социального страхования не в состоянии преодолеть и свои отдельные внутренние противоречия, например, противоречие, возникающее из желания работодателей поменьше вносить взносов, или уклониться от их уплаты вообще и при этом, чтобы расходы по страховым выплатам их работникам несли другие. В этом случае государственное регулирование выступает как форма разрешения данного противоречия, что позволяет реализовать интерес каждого участника страхового процесса: застрахованные получают материальное обеспечение, необходимое для воспроизводства их рабочей силы при наступлении страхового случая, а работодатели обеспечивают себя дееспособной рабочей силой,не допу- ская ее деградации. Но, вместе с тем, поведение их противоречиво. Если взять работодателей в целом, то, конечно, все они вместе заинтересованы в обеспечении нормального воспроизводства рабочей силы, здесь их интересы совпадают. Что же касается каждого отдельного работодателя, то капитал не был бы капиталом, если бы не стремился к максимальной прибыли за счет уменьшения затрат на рабочую силу, не исключая и уклонение от уплаты страховых взносов, и получение всеми правдами и неправдами льгот по выплате взносов.

То, что это противоречие не надуманное, а реальное, говорят следующие факты. Так, по итогам 2010 г. задолженность по страховым взносам во внебюджетные фонды социального страхования и госбюджет составила более 170,7 млрд руб., до 37% работодателей взносов в Пенсионный фонд РФ не вносят вообще.

Широкое распространение получила практика использования различных скрытых форм оплаты труда, чтобы минимизировать уплату налогов, страховых взносов. По данным Госкомстата России, объем скрытой оплаты труда в 2010 г. превысил 2 трлн руб. (почти 16,3% ВВП), что привело к недоплате взносов порядка 500–600 млрд руб. Без последовательного и жесткого воздействия государства на работодателей сама система социального страхования это противоречие снять не в состоянии. Только при таком подходе солидарная форма покрытия страховых расходов способна снять угрозу материальных потерь застрахованными при наступлении страховых случаев на неблагоприятных предприятиях и организациях, или при их банкротстве, а, следовательно, отсутствии средств на уплату страховых взносов.

В то же время, эта форма создает возможность недобросовестным плательщикам взносов покрывать страховые выплаты за счет других. Характерный пример можно привести из практики Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС).

При отсутствии средств на выплату заработной платы, а, следовательно, и на страховые взносы, работников отправляют на «больничные листы», которые естественно оплачиваются ФСС. Подобные явления имеют место и в других фондах. Но для нас главное – не обратить внимание на всякого рода нарушения, а показать внутреннюю противоречивость страховой формы социальной защиты населения. Это противоречие реально, и в то же время система социального страхования не может сама его разрешить без участия государ- ства. Разрешение противоречий страховой формы социальной защиты достигается путем целенаправленных действий государства по обеспечению обязательного финансового покрытия страховых рисков на необходимом уровне. Именно в такой форме находит разрешение противоречие между общими и частными интересами работодателей, то есть находит разрешение одно из реальных противоречий страховой формы социальной защиты населения.

Вместе с тем, государство, как выразитель общих интересов, обеспечивает разрешение и другого внутреннего противоречия социального страхования. Массовый и постоянный характер социальных и профессиональных рисков, воспроизводимых рыночной экономикой, предопределяет необходимость осуществления всеобщего и обязательного социального страхования как наемных работников, так и других слоев населения. В противном случае это привело бы к тому, что значительная его часть оказалась бы социально незащищенной от этих рисков при наступлении страховых случаев. Но, вместе с тем, осуществление всеобщего социального страхования предполагает преодоление следующего внутреннего противоречия. С одной стороны, должен быть обеспечен всеобщий охват страхованием всего населения, а с другой стороны, имеют место определенные социальные и экономические факторы, препятствующие этому. Прежде всего, реализация одного из основополагающих принципов рыночной экономики принципа личной ответственности человека за обеспечение условий своей жизни предполагает участие каждого застрахованного в уплате страховых взносов.

В то же время текущие экономические интересы и потребности застрахованных, могут вызвать стремление уклониться от уплаты страховых взносов отдельными индивидуумами. Конечно, неплательщиков в этом случае можно было бы вывести из системы страхования, но тогда нарушается «всеобщность» страхования. Нельзя не учитывать и другие обстоятельства. И хотя по своему экономическому содержанию страховые взносы и составляют часть необходимого продукта, но на поверхности они выступают как «вычеты» из зарплаты, в сознании застрахованных отождествляются с дополнительной налоговой нагрузкой. Призыв «заплати страховые взносы и живи спокойно» на уровне массового сознания имеет тот же смысл, что и «заплати налоги и живи спокойно». И, наконец, многие индивиды склонны недооценивать опасность рисков и проявляют беспечность в отношении своей социальной безопасности. Система социального страхования преодолеть сама это противоречие также не может. «Невидимая рука рынка» здесь бессильна. Разрешение данного противоречия возможно только с помощью государства через установление всеобщего и обязательного страхования.

Система государственного регулирования развития социального страхования включает в себя и обеспечение сбалансированности взаимодействия всех ее структурных элементов с позиции интересов всего общества. Это относится к определению общей страховой нагрузки на работодателей, к установлению размера страховых тарифов для отдельных направлений социального страхования и т. д.

Все это, вместе взятое, дает основание, как представляется, сделать следующие выводы.

Государственное регулирование социального страхования представляет собой особую форму управленческих отношений, реализующихся через различные действия государства (законодательные, контролирующие, экономические, организационные и т. д.) в социальной сфере. Их качественная определенность характеризуется тем, что, во-первых, они обеспечивают сочетание групповых интересов и интересов общества в целом при страховой форме социальной защиты; во-вторых, они являются формой движения и разрешения определенных внутренних противоречий самого социального страхования, с которыми оно справиться самостоятельно, без государственного вмешательства, не может; в-третьих, эти отношения не являются чужеродными в рыночной модели социальной защиты, а составляют ее неотъемлемую часть. Поэтому, несмотря на статус социального страхования как самоорганизующейся и самоуправляемой общественной структуры, государственное регулирование социального страхования не только правомерно, но и необходимо. Более того, эффективная социальная защита населения без основной регулирующей роли государства невозможна. Иной вопрос, каковы должны быть масштабы этого регулирования? Каковы должны быть его формы и методы? На наш взгляд, на разных этапах социально-экономического развития страны,они должны быть разными. Кроме того, они разнятся по странам. И это закономерно, так как в них находят отражение исторические особенности развития страны, ее традиции, культура и т. д. В полной мере это относится к функци- ям государственного регулирования социального страхования. Их развитие, обогащение и уточнение – процесс неизбежный и необходимый. Они не могут быть раз и навсегда данными.

Действующая система регулирования развития социального страхования

За годы рыночных реформ накоплен определенный опыт государственного регулирования социальной сферы вообще, и социального страхования, в частности, выработаны соответствующие формы и методы регулирования.

Особое место в действующей системе государственного регулирования развития социального страхования занимают правовые нормы. Без преувеличения можно сказать, что они составляют тот каркас, на котором держится и организуется вся система страховой формы социальной защиты населения. Обычно правовое регулирование понимается как установление правил поведения участников страхового процесса. Это бесспорно правильный подход, но, как нам представляется, недостаточный. Законодательные акты государства не просто определяют правила поведения, но через законы государство, с одной стороны, регламентирует деятельность системы социального страхования, а с другой стороны, выступает гарантом соблюдения установленных правил. Тем самым вводится в правовое поле регулирование возникающих противоречий в процессе социального страхования, чтобы они не стали разрушительными для общества.

Исходя из этого, регулирующие действия государства включают в себя целый ряд мер, оформленных в виде законодательных актов. В условиях осуществления радикальных социально-экономических реформ создание учреждений социального страхования осуществлялось непосредственно государством. Им были приняты соответствующие законодательные акты и проведена необходимая организационная работа. Введение новых видов социального страхования также устанавливается законом. Так, в 1998 г. принят федеральный закон «О государственном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»,вве-денный в действие с 2000 г.

В 1999 г. был принят федеральный закон Российской Федерации «Об основах обязательного социального страхования», в 1990 г. – ФЗ «О государственных пенсиях в Российской Федерации», в 2002 г. принят ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и ряд других законодательных актов, положивших начало реформирования пенсионной системы и т. д.

Государство определяет содержание, направление и правила деятельности фондов социального страхования, рамки их компетенции и задачи в соответствующих законах и подзаконных актах. Самостоятельность и свобода действий страховых организаций имеет существенные ограничения, хотя определенная автономия им предоставляется во внутренних, кадровых и других вопросах (инвестиции временно свободных средств, кадровые решения и т. д.). Но сами страховые фонды не имеют право принятия решений о повышении выплат страховых пособий (пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за детьми и т. д.), даже при наличии финансовых ресурсов. Следует также отметить, что при действующей системе государственного регулирования развития социального страхования государство осуществляет прямое финансирование части расходов страховых фондов.

В действующей системе широкое применение получил такой метод управления социальной защитой населения, как разработка и реализация государственных федеральных и региональных социальных программ. Определенное место среди них занимает разработка программ развития отдельных направлений социального страхования. Они могут разрабатываться либо как самостоятельные, либо в виде разделов общероссийских или региональных программ социально-экономического развития.

Примером разработки программы развития отдельных направлений социального страхования может служить «Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации», принятая Правительством РФ в 1995 г. Она послужила основой разработки конкретных законодательных актов по реформированию действующей пенсионной системы, утвержденных в 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». С учетом новых требований к пенсионному обеспечению застрахованных, необходимости повышения его уровня и качества в рамках уточнения «Программы 2020 г.» разрабатывается обновленная Программа реформирования обязательного пенсионного страхования (ОПС).

Всеохватывающий характер государственного регулирования развития социального страхования проявляется по разным направлениям. В первую очередь это относится к порядку формирования финансовой базы фондов социального страхования. В действующей системе пока имеет место прямое установление государством размера страховых тарифов для каждого страхового фонда. При этом можно сказать, отсутствуют демократические процедуры обсуждения и согласования их величины с участниками страхового процесса и, прежде всего, с работодателями.

Большой проблемой является регулирование общей нагрузки страховых выплат на страхователей и установление экономически обоснованных размеров страховых тарифов по отдельным фондам социального страхования. Дело в том, что установление их происходило стихийно, без взаимоувязки друг с другом, без должной оценки общей страховой нагрузки на предприятия и организации – плательщиков страховых взносов.

В последние годы в тарифной политике государство, стремясь уменьшить налоговую нагрузку на бизнес, провело беспрецедентное снижение страховых тарифов (ставки единого социального налога (ЕСН)), что привело к дефициту всех фондов ОСС и покрытие его за счет средств федерального бюджета или за счет сокращения страховых услуг (сегодня практически ликвидировано санаторно-курортное лечение для основной массы населения, введены предельные размеры страховых выплат по временной нетрудоспособности, беременности и родам и т. д. в ФСС).

Все это предопределило необходимость пересмотра размера страховых тарифов для отдельных фондов социального страхования в сторону их увеличения.

В 2010 г. принятый федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» повысил общий размер страхового тарифа на 6 процентных пунктов, то есть с 26% от фонда оплаты труда до 34%. Соответственно были повышены страховые тарифы в ПФР на обязательное медицинское страхование.

В действующей системе регулирования социального страхования, наряду со страховыми тарифами, государство устанавливает базу, с которой ведется начисление страховых взносов. Здесь также имеются свои нерешенные проблемы. В частности, ФСС РФ имеет свой перечень выплат, установленный еще при советской власти, кото- рые включаются в базу для начисления взносов, отличающийся от других фондов.

В сферу государственного регулирования социального страхования входит определение видов и размеров страховых выплат. Практика их установления различна. Они устанавливаются либо на основе принятых федеральных законов, либо указов Президента, либо специальными постановлениями Правительства РФ.

В системе нормативного регулирования уровня и качества жизни населения особое место занимают два федеральных закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Оба закона приняты и действуют в настоящее время. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены. В частности, основой для определения прожиточного минимума (ПМ) является потребительская корзина. Она устанавливает минимальный состав и объемы потребления продовольственных и непродовольственных товаров, а также услуг на одного человека в год для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети).

Вместе с тем, состав российской потребительской корзины вообще, мягко говоря, вызывает недоумение. Судите сами. В день каждый трудоспособный россиянин может потреблять 366 гр. хлеба, 295 гр. картофеля, 266 гр. овощей, 63 гр. фруктов и 61 гр. сахара, чуть больше половины яйца, 38 гр. растительного масла, маргарина и других жиров, 13 гр. соли, чая и специй, 103 грамма мясопродуктов. Федеральным законом, принятым в 2011 г., потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации на 2012 г. и на 2013 г. установлена в объеме и составе 2006 г. Хотя потребительская корзина должна пересматриваться не реже одного раза в пять лет.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что объемы потребления, заложенные в корзину, являются не среднестатистическими, а минимальными. В каждом регионе Российской Федерации с учетом местных условий, культурно-бытовых традиций и т. д. разрабатываются и утверждаются законодательными органами власти регионов свои потребительские корзины. Но ее состав и объем не должен быть ниже соответствующих показателей в целом по Российской Федерации. Другими словами, потребительская корзина в целом по Российской Федерации – это минимальный стандарт для регионов.

Стоимостная оценка потребительской корзины в текущих ценах (обычно в средних ценах за квартал) является показателем прожиточного минимума либо в целом по России (для трудоспособного населения, для пенсионеров, для детей), либо по отдельным регионам по этим же категориям населения. Величина прожиточного минимума пенсионера, установленная на базе потребительской корзины 2006 г. по ценам IV кв. 2010 г. составила для трудоспособного 6367 руб., пенсионера – 4680 руб. Стоимость потребительской корзины 2010 г. увеличилась в пределах 14%.

Показатель ПМ выполняет важнейшие социальные функции. Обусловлено это тем, что прожиточный минимум является инструментом, во-первых, минимально допустимого гарантированного дохода и, во-вторых, границей «порога бедности» как для населения в целом, так и отдельных его социальных групп (трудоспособные, пенсионеры, дети). В законе «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» эти принципы нашли юридическое закрепление. Согласно статье 5 величина прожиточного минимума, определяемая в целом по РФ, является основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также определения размера стипендий, пособий и других социальных выплат. Принципиальное значение имеет и статья 6 данного закона, устанавливающая правовую норму такого порядка: «семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой размер дохода которого ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей и имеет право на получение государственной социальной помощи».

Само по себе установление данной законодательной нормы определения прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации, несомненно, с точки зрения повышения эффективности социальной защиты населения, мера прогрессивная. В то же время следует отметить, что уже принятые и действующие законы о прожиточном минимуме в субъектах Российской Федерации характеризуются значительными различиями в методологии определения величины прожиточного минимума, в критериях назначения или прекращения социальной помощи, что сказывается на уровне социальной защиты населения. В этой связи в рамках повышения эффективности регулирующих функций государства хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство.

Учитывая мировой опыт, важно не допускать (под влиянием финансово-экономических трудностей) занижения уровня прожиточного минимума. В противном случае создадутся предпосылки для недооценки уровня и глубины бедности населения в стране, а, следовательно, и для принятия ошибочных решений, что неизбежно подрывает доверие к правительству и проводимым реформам.

Анализ новой потребительской корзины, принятой на 2012–2013 гг. дает основание сделать вывод, что Правительство РФ пошло по пути явного занижения минимального ПМ. Есть основания сказать, что новая корзина, как и старая, и соответственно прожиточный минимум – это даже не черта бедности, а черта нищеты. Более того, в последнее время прослеживается тенденция к снижению нормативного регулирования государством уровня и качества жизни граждан. В частности, с принятием федерального закона о монетизации льгот (№ 122–ФЗ от 24.08.2004 г.) из сферы правового регулирования пенсионного обеспечения были исключены понятия «минимальный размер пенсии по старости» и «прожиточный минимум», утратила силу также норма, что минимальный размер пенсии, с учетом компенсационной выплаты, не может быть менее 80% ПМ пенсионера.

Кроме того, накопилось много и других проблем. В частности, необоснованность размеров социальных пособий и произвольный по времени и масштабам характер их пересмотра способствовали обесцениванию их значения для нуждающихся. В отдельные периоды, например, размеры пособия на ребенка составляли 10–15% прожиточного минимума ребенка.

В области социального страхования на государстве лежат также контрольные функции. Осуществляются они при утверждении бюджетов соответствующих фондов социального страхования, а также при утверждении их отчетов. И в первом, и во втором случае Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации по каждому из них принимает отдельный закон. Ради объективности надо отметить, что до 2010 г. принимались федеральные законы об исполнении бюджета страховыми фондами с большим опозданием и в силу этого носили формальный характер. В 2010 г. этот порядок был изменен: закон об исполнении бюджетов рассматривается и принимается до утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Заканчивая эту статью, нам еще раз хотелось бы обратить внимание, что в основе государ- ственного регулирования должна лежать модель, обеспечивающая не замещение процессов рыночной самоорганизации институтами государственного регулирования, а их диалектическое единство.

В качестве выводов можно отметить:

– действующая система регулирования развития социального страхования в постсоветской России представляет собой сочетание прямого государственного управления и отдельных элементов самоуправления при явно гипертрофированной роли прямого управления федерального центра, проявляющейся в непосредственном управлении им страховым процессом, при внешней самостоятельности фондов социального страхования;

– разрешение этого противоречия лежит на путях обеспечения диалектического единства широкой самостоятельности страховых организаций и обеспечение государством защиты интересов участников страхового процесса.

1. Павлюченко В.Г. Социальное страхование (моно- 2. Роик В.Д. Основы социального страхования. – графия). Учебное пособие. – М.: Дашков и Со., 2007.       М.: РАГС, 2007.