Государственное регулирование в сфере рационального природопользования, перспективные направления и предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов

Недропользование представляет собой одну из ключевых сфер техногенной деятельности человечества. Минеральные ресурсы нашей планеты, которые являются основой для поддержания жизни и прогресса цивилизации, играют центральную роль в экономике каждой страны. Неудивительно, что В.И. Вернадский называл современного человека главным двигателем Земли и значимым негативным геологическим фактором (1904 г.). Ведущие геологи и руководители геологической отрасли подчеркивают, что минерально-сырьевая база России является основополагающим элементом экономики государства.

Современное российское правовое регулирование в сфере недр представляет собой одну из ключевых сфер национального законодательства и иллюстрирует федеративный характер Российской Федерации. Это проявляется в наличии двухуровневой структуры: Федерального законодательства, Законодательства субъектов Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то, что вопросам рационального использования минерально-сырьевой базы уделяется особое

Работа лицензирована в соответствии с CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию

этой лицензии, посетите

внимание в стратегических документах, связанных с природопользованием. Отдельным пунктом программы «Воспроизводство и использование природных ресурсов» прописано, что необходимо обеспечивать рациональное использование существующей минеральной сырьевой базы за счет вовлечения ранее неразрабатываемых месторождений. При этом понятие «рациональное использование» не раскрывается.

Многие исследователи говорят о том, что категория «рациональное недропользование» имеет основополагающее значение для регулирования отношений в области использования недр, при этом данный термин так и не нашел законодательного закрепления.

Зачастую под рациональным использованием недр понимают полное и комплексное извлечение полезных компонентов из недр с применением наиболее эффективных современных технологий.

При этом комплексный подход подразумевается только как извлечение основного полезного компонента и сопутствующего, расположенного в пределах тех же промышленных пластов или во вскрышных породах, но не относящегося к других природным ресурсам, расположенным в пределах одной природно-технической системы или территории.

Недостаточная проработка нормативноправовых актов в области комплексного использования различных природных ресурсов в пределах одной территории оказывается причиной их нерационального использования. Именно этим объясняется актуальность темы исследования .

Целью этой статьи является раскрытие нового взгляда и подхода на рациональное природопользование и освоение минеральносырьевой базы с выдачей рекомендаций по совершенствованию системы государственного регулирования этих отношений.

Материалы и методы

Для достижения обозначенной цели были использованы методы системного, логического, а также аналитического анализа, а именно: анализ нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность участников отношений в области природопользования на федеральном уровне, методы сравнения, дедукции и индукции.

Нормативную основу исследования составили правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон РФ «О недрах», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Гражданский кодекс Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения по государственному регулированию и управлению рационального недропользования, Государственные доклады «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации» в 2021 и в 2022 гг., а также стратегические документы РФ в области природопользования и социально-экономического развития.

Обсуждение результатов

Для решения задач в области обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы Правительством РФ в 2014 г. принята и утверждена для реализации государственная программа «Воспроизводство и использование природных ресурсов». В этой программе, актуализированной 28 октября 2024 г., четко сформулированы основные приоритетные направления государственной политики в этой области. Программа согласована и увязана со стратегическими целями развития минерально-сырьевой базы РФ до 2050 г. В ней указаны основные мероприятия, направленные на достижение поставленных в Программе задач.

Одной из задач является обеспечение рационального использования созданной минерально-сырьевой базы за счет вовлечения месторождений нераспределенного фонда недр, в т.ч. твердых полезных ископаемых. При этом понятие «рациональное использование» не раскрывается.

Множество ученых отмечают, что понятие «рациональное недропользование» играет ключевую роль в регулировании правоотношений в сфере использования природных ресурсов, однако этот термин на данный момент не получил официального закрепления в законодательстве. В текущей редакции закона «о Недрах», в частности в статье 23, представлены общие понятия и требования, предъявляемые к рациональному использо- ванию и охране недр. При этом само значение термина и его правовая суть не приводятся. Федеральный закон под этим подразумевает недопущение хищнического использования богатства недр и обеспечение геологического изучения в полном объеме, а также максимальное извлечение полезных ископаемых и сопутствующих компонентов при разработке месторождений. Кроме того, закон акцентирует внимание на защите месторождений от различных природных и техногенных катастроф.

В научной литературе эти требования тоже находят свое подтверждение. Так, в работе А.Е. Жуковой и М.А. Руленкова под рациональным использованием недр понимают экономически-эффективное и комплексное использование полезных ископаемых при недопущении негативного воздействия на компоненты природной среды (Жукова, Ру-ленков, 2019).

Согласно Н.Б. Мухитдинову, рациональное использование природных ресурсов подразумевает, прежде всего, предотвращение потерь в процессе добычи полезных ископаемых. В свою очередь, комплексное освоение этих ресурсов включает в себя отработку всех видов полезных ископаемых, расположенных на данной территории (Мухитдинов, 1972).

Л.Г. Навроцкая (1976) также раскрывает концепцию рационального использования недр как процесс полного и всестороннего извлечения полезных ископаемых с учетом обеспечения сохранности недр, а также отсутствия при этом негативного влияния на окружающую среду.

Таким образом, зачастую под рациональным использованием недр понимают полное и комплексное извлечение полезных компонентов из недр с применением наиболее эффективных современных технологий разработки и извлечения полезных компонентов из недр земли. Или же под рациональным использованием подразумевают минимизацию вредного воздействия на компоненты природной среды при недропользовании.

При этом комплексный подход мыслится только как извлечение основного полезного компонента и сопутствующего, расположенного в пределах тех же промышленных пластов или во вскрышных породах, но не отно- сящегося к другим природным ресурсам, расположенным в пределах одной природнотехнической системы или территории.

Вместе с тем в ходе геологоразведочных и добычных работ задействуются большие объемы различных видов природных ресурсов: земельные, лесные, водные. В пределах одной территории могут располагаться различные минеральные ресурсы на разных глубинах. При этом выдача лицензии осуществляется на конкретный вид полезного ископаемого, что создает существенные сложности и проблемы для получения лицензии на другой вид полезного ископаемого, и зачастую это приводит к невозможности отработки данного ресурса.

Недостаточная проработка нормативноправовых актов в области комплексного использования различных природных ресурсов в пределах одной территории оказывается причиной их нерационального использования.

Так, судебной системой Российской Федерации фиксируются факты отказа органов власти в предоставлении лицензий на необходимые для хозяйственной деятельности природные ресурсы: лесные, земельные.

Имеются и другие факты, к примеру, злоупотребляя своими правами, недропользователь оказывает давление и воздействие на иные юридические лица тем, что необоснованно ограничивает их деятельность, ссылаясь на правовой режим горного отвода.

Решение этих задач видится в разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих отношения в области комплексного использования природных ресурсов. Это позволит внедрять комплексный подход к освоению минерально-сырьевой базы, тем самым увеличивая инвестиционную привлекательность территории, обеспечивая более полное освоение природных ресурсов и давая синергетический эффект от такого вида деятельности.

Теоретические основы правового регулирования комплексного природопользования

Изучение и добыча природных ресурсов сопровождаются значительным антропогенным влиянием на экосистему. При этом экс- плуатация участков недр без учета воздействия на другие природные ресурсы невозможна из-за их естественной пространственной взаимосвязи в пределах данной территории (Курницкая, 2019).

Академик Т.С. Хачатуров (1987), а также выдающиеся ученые С.Н. Бобылев и А.Ш. Ходжаев (2003) подчеркивали значимость неразрывной связи в отношениях, касающихся использования земельных ресурсов, недр и лесов в различных секторах народного хозяйства. В их работах отмечается, что эта взаимосвязь играет ключевую роль в производственной деятельности. Исследования указанных ученых акцентируют внимание на том, что правильно организованное использование природных ресурсов способствует эффективному развитию экономики для достижения устойчивого роста страны. Способы и подходы к использованию этих ресурсов должны быть тщательно продуманы, ведь они напрямую влияют на производительность и благосостояние общества. Такие выводы остаются актуальными и сегодня, подчеркивая необходимость системного подхода к управлению природными богатствами для обеспечения долговременной устойчивости всех отраслей экономики.

Таким образом, очевидно, что добыча и разведка полезных ископаемых неразрывно связана с различными природными ресурсами, расположенными в пределах этой территории. В ходе отработки месторождения извлекаются земельные, водные, лесные ресурсы, объекты добычи оказывают воздействие на компоненты природной среды и т.д. В научной литературе наличие взаимообуслав-ливающей связи многих процессов легло в основу экосистемного подхода.

С точки зрения М.М. Бринчука, значимость данного подхода является объективным элементом работы природных систем. Кроме того, ученый подчеркивает двуединство экосистемного подхода в российском законодательстве. Экологические системы, с одной стороны, выступают как самостоятельные объекты взаимодействий, поскольку необходимо сохранять их для последующих поколений. С другой стороны, экосистемные требования находят свое отражение в охране объектов недропользования при добычных и геологоразведочных работах, то есть присутствуют в нормативно правовых документах, регламентирующих недропользование (Бринчук, 2008).

Е.А. Галиновская также подчеркивает, что любой природный объект не существует в вакууме и является частью или компонентом широкой системы. Следовательно, для обеспечения охраны и рационального использования этой системы требуется внедрение и применение экосистемного (комплексного) подхода, что находит отражение в природоохранном законодательстве. В этом контексте объектом управления становится не просто отдельный элемент окружающей природы, а целый природный комплекс.

Следовательно, в основу разработки нормативно-правовых актов экологического законодательства положен комплексный экосистемный подход, направленный на охрану окружающей среды в пределах всего природного комплекса.

Примером такой практики является предоставление комплексных экологических разрешений, когда контролирующие органы Российской Федерации проводят экологические проверки на основе анализа информации о воздействии на окружающую среду всех элементов этой природно-технической системы, расположенной на рассматриваемой территории.

Таким образом, интегрированный экосистемный подход уже находит отражение в рамках государственного регулирования мероприятий по охране окружающей среды. Авторы полагают, что данный опыт следует адаптировать и распространять на сферу недропользования и природопользования, активно управляя отношениями, связанными с природными ресурсами, через внедрение различных законодательных актов.

При этом принципы экосистемного подхода должны стать основой для правового регулирования отношений в сфере совместного использования различных природных ресурсов с целью достижения единого экономического результата. К таким взаимодействиям также можно отнести комплексное природопользование в процессе разведки и добычи ископаемых. На базе экосистемного подхода необходимо разрабатывать и внедрять новые правовые механизмы, которые смогут эффективно управлять и побуждать недропользователей к освоению различных природных ресурсов в пределах общих пространственных границ.

В связи с этим необходимо четко знать, что подразумевается под комплексным природопользованием. М.М. Бринчук определяет его как использование одного или нескольких природных ресурсов, которое ориентировано на удовлетворение экономических нужд природопользователей, выполняемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (Бринчук, 2002).

Понятие комплексного природопользования также находило свое отражение и в п. 2.3 Временного положения о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, формально акт не отменен, но утратил силу в связи с отменой с 1 июля 2002 г. Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» на основании Федеральных законов от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. Согласно этому документу, под комплексным природопользованием понимается использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором изъятие одного природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность предприятия оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую природную среду (Приказ Минприроды РФ № 273).

Необходимость получения лицензий в рамках комплексного природопользования сопутствовала требованиям оформления отдельных разрешений на каждую категорию природных ресурсов, из-за чего бюрократические процедуры значительно усложняли бизнес-процессы. Авторы считают, что именно это стало главным препятствием для широкой практики по использованию и выдаче таких лицензий. Тем не менее сфера государственного управления, связанная с получением лицензий для комплексного освоения природных ресурсов, представляет собой наиболее перспективное и правильное направление с точки зрения рационального использования природно-ресурсного потенциала территории. Такой подход позволяет не только охранять, но и эффективно приме- нять различные виды природных ресурсов, а не ограничиваться лишь отдельными объектами природопользования. Использование такого подхода даст возможность увеличить экономическую эффективность освоения природных ресурсов территории через минимизацию вложений на развитие инфраструктуры, тем самым повышая рентабельность объектов освоения. То есть при условии однократного вложения в строительство дорог, линий электропередач и других промышленных объектов эти затраты впоследствии лягут не на один объект природопользования, снижая его рентабельность, а распределятся на все виды природопользования в пределах логистической доступности.

Согласно данному выше определению, комплексное природопользование имеет несколько основных аспектов, которые могут быть значимыми в современном правовом регулировании.

Связь всех природных объектов и ресурсов, расположенных в пределах одной территории, независимо от их использования или неиспользования человеком.

В научной литературе не раз поднималась тема о том, что деятельность пользователей недр оказывает влияние на систему взаимосвязанных объектов, а регулирование данного процесса должно основываться на принципе «целостности». Это важно, поскольку в ходе разведки и добычи необходимых ресурсов неизбежно затрагиваются и другие природные богатства: земельные угодья, подземные и поверхностные воды, леса. Часто для недропользователя это не просто дополнительные затраты для получения доступа к полезному ископаемому, но и материальное благо, необходимое для хозяйственной деятельности.

Очевидно, что при комплексном использовании природно-ресурсного потенциала со стороны государства должна быть проработана и внедрена система оценки и учета имеющихся природных ресурсов, поскольку все природные ресурсы, расположенные на территории РФ, являются собственностью государства. В связи с этим следует отметить необходимость законодательного определения термина «природно-ресурсный потенциал территории», что будет способствовать формированию системного подхода в регу- лировании взаимодействий в сфере комплексного использования природных ресурсов.

Например, М.М. Бринчук определяет природно-ресурсный потенциал региона как совокупность природных ресурсов, которые находятся на изучаемой территории и могут быть использованы в экономической деятельности, обладающих количественными и качественными характеристиками. Сюда же он относит и естественные – природные факторы (опасные геолого-климатические процессы), влияющие на природопользование и требующие разработки специальных мероприятий при природопользовании (Бринчук, 2002).

Н.Ф. Реймерс называет природноресурсный потенциал той частью ресурсов Земли и ее окружающего космоса, которую можно применять и интегрировать в экономическую деятельность человека. Это использование должно основываться на текущих технологических и социальноэкономических возможностях общества, при этом необходимо учитывать и обеспечивать сохранение экологической обстановки в пределах пространства природопользования (Реймерс, 1992).

В представленных выше дефинициях подчеркивается целесообразность хозяйственного использования природно-ресурсного потенциала с возможностью его освоения для получения блага с учетом технических возможностей человека.

Следует отметить, что в современной научной литературе встречаются и методики комплексной оценки природно-ресурсного потенциала (Красильников и др., 2009; Пыстина и др., 2013).

Комплексное использование природноресурсного потенциала оказывает воздействие на состояние инфраструктуры, социально-экономические условия и экологическую нагрузку в пределах территории природопользования.

Третий фактор комплексного подхода к природопользованию, помимо экологии, должен учитывать социально-экономические аспекты, а также экологическую нагрузку на осваиваемую территорию и ее инфраструктурное состояние, принимая во внимание стратегические планы развития Российской

Федерации, регионов и муниципальных округов.

К примеру, в процессе комплексного природопользования в лицензии на право пользования необходимо указывать весь имеющийся состав и объем природных ресурсов территории, чтобы это позволяло достичь наибольшего экономического эффекта в ходе ведения хозяйственной деятельности.

При этом надо понимать, что недропользователь придаст существенный импульс социально-экономическому развитию данной территории. Создаются новые рабочие места, развивается логистическая доступность территории, что может стимулировать развитие туризма и т.д. Конечно, все это необходимо увязывать и с экологической нагрузкой на экосистему, чтобы оценивать и управлять рисками возникновения экологических катастроф.

В 2009 г. по инициативе законодательного собрания Санкт-Петербурга было принято решение об изменении Федерального закона «Об охране окружающей среды», включая уточнение понятия комплексного природопользования. Запланированные принципы и методологии полностью совпадали с основами, изложенными во Временном положении, утвержденном приказом Минприроды России от 23 декабря 1993 г. № 273. К сожалению, данный законопроект был отклонен при первом чтении Государственной Думой.

В законодательстве Москвы существует специфический закон, касающийся комплексного природопользования. Это Закон Москвы от 2 марта 2005 г. № 9 «О комплексном природопользовании в городе Москве» с поправками, внесенными 28 декабря 2022 г. Этот закон определяет комплексное природопользование как использование естественного потенциала территории для осуществления хозяйственной и иной деятельности, включая градостроительную. К сожалению, в данном документе отсутствуют механизмы и инструменты, которые бы способствовали получению комплексных лицензий на природопользование в пределах данной территории. Необходимо, как и ранее, согласно временному положению (Приказ Минприроды РФ № 273), получать лицензии на каждый вид природного ресурса отдельно, поскольку системное правовое ре- гулирование отношений комплексного природопользования в нормативно-правовых актах федерального уровня отсутствует.

Вместе с тем проблемы и задачи, в связи с которыми действовало правовое регулирование комплексного природопользования, сохранились. Все это требует отдельной, более глубокой проработки вопроса по управлению и регулированию отношений в области комплексного природопользования.

Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы комплексного природопользования

Основной целью разработки и совершенствования нормативно правовой базы является создание и внедрение эффективных механизмов управления, то есть правил поведения участников этих отношений, чтобы направить их развитие в необходимое для государства направление.

Изучение взаимодействия участников комплексного природопользования может проводиться в рамках различных видов хозяйственной деятельности, которые связаны с использованием природных богатств.

Актуальность обозначенной выше проблемы по комплексному освоению природно-ресурсного потенциала прослеживается и в существующих стратегических федеральных программах.

К примеру, в рамках государственной программы «Воспроизводство и использование природных ресурсов» предусмотрен ряд мероприятий, включая исследования, связанные с научно-аналитическим и инновационным обеспечением государственной политики, касающейся развития и эксплуатации минерально-сырьевой базы. Эти мероприятия нацелены на формирование экономических, нормативно-правовых и организационных механизмов, которые регулируют добычу недр и освоение природных ресурсов в контексте комплексного природопользования.

Кроме того, важной задачей является создание комплексных минерально-сырьевых кластеров (центров, баз) на территории России с целью максимизации экономических и социальных выгод от разработки месторождений полезных ископаемых.

Цели, обозначенные в государственной программе, в том числе вызваны необходимостью облегчить доступ пользователей недр к природным ресурсам, которые нужны для осуществления их основной деятельности, связанной с недропользованием.

Как было упомянуто ранее, в процессе разработки месторождений полезных ископаемых недропользователь неизбежно взаимодействует с другими природными ресурсами. Этот комплекс природных ресурсов имеет четкое определение в действующем экологическом законодательстве. В частности, в соответствии с пунктом 9 статьи 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» природный комплекс определяется как комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. При этом в качестве элементов природного комплекса могут рассматриваться различные природные ресурсы.

Таким образом, комплексное природопользование представляет собой систему общественных отношений, основанных на принципе «экосистемного» подхода. При этом сам природный комплекс является пространством (территорией, зоной), на котором осуществляется данное комплексное природопользование.

С точки зрения авторов, правовое регулирование геологического исследования недр, а также добыча и освоение минеральносырьевой базы, не принимающее во внимание аспекты комплексного природопользования, можно отнести к нерациональному использованию природных ресурсов. Более того, внедрение норм и критериев рационального использования к отдельным месторождениям полезных ископаемых, которые расположены в пределах территории исследования, не гарантирует эффективного, качественного и рационального использования всех природных ресурсов в совокупности.

К примеру, если нефтяное месторождение находится под лесами, где растут ценные виды деревьев, целесообразно применять наклонное бурение с расположением устья скважин за пределами лесных массивов, то есть вся промышленная инфраструктура располагается вне земель произрастания ценных пород древесины. При этом действующее законодательство позволяет установить особый порядок оформления прав на землю для разработки недр, учитывая лишь границы угодья и проектные решения, разработанные с целью рационального использования и охраны недр, но не других природных ресурсов на данной территории. В данном случае учитывается лишь термин «категория лесов», относящийся к ценным древесным породам, без проведения экологоэкономической оценки этих лесных угодий как природного ресурса. Зачастую экологоэкономическая оценка этих лесных массивов существенно ниже затрат на бурение наклонных скважин, и все это приводит к снижению рентабельности освоения нефтяного месторождения, хотя можно было освоить и вовлечь в экономический оборот этот лесной массив, получая высокую маржинальность от комплексного освоения природного ресурса и закладывая компенсационные мероприятия для возобновления ценных пород древесины.

В связи с этим многие современные исследователи отмечают, что в действующем законодательстве под рациональным использованием природных ресурсов ошибочно понимаются только мероприятия по их сохранению. По мнению авторов, рациональное природопользование – более широкое понятие. К такому же выводу приходят и многие другие исследователи.

Так, с позиции С.А. Боголюбова, рациональное природопользование должно не только обеспечивать охрану природных ресурсов, но и быть направлено на их воспроизводство при недопущении необратимых последствий для природной среды (Боголюбов, 2010). Под воспроизводством природных ресурсов подразумевается их неистощимое потребление, то есть создаются такие условия освоения природных богатств, при котором они своевременно успевают пополняться.

Е.А. Галиновская акцентирует внимание на том, что в экологических нормативноправовых актах рациональное использование трактуется как снижение негативного воздействия на природные объекты, а в природоресурсных документах как получение максимальной экономической выгоды их ис- пользования, при этом экологические ограничения анализируются, но не являются доминирующими для рационального использования природного богатства (Галиновская, 2014).

Схожих позиций придерживаются и другие исследователи, включая К.С. Лосева, И.Б. Калинина, А.И. Цуранову и В.И. Дани-лова-Данильяна. На основании этого авторы данной работы под рациональным природопользованием будут понимать баланс между эколого-экономической эффективностью использования природных ресурсов и экологической нагрузкой на территорию природопользования, где природопользователь должен за счет внедрения и использования наилучших технологических решений максимально полно извлекать и осваивать природный ресурс, минимизируя негативное техногенное воздействие на компоненты природной среды, не допуская при этом истощения природных богатств (Данилов-Данильян и др., 2000; Калинин, 2001; Цура-нова, 2014).

К сожалению, действующий в настоящее время регуляторный нормативно-правовой механизм лицензирования и предоставления объектов недропользования не предполагает планирования, оценки и прогнозирования комплексной деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых из недр с учетом рационального использования иных природных богатств.

Для достижения поставленной цели требуется создать и внедрить систему, которая обеспечит эколого-экономическую оценку предполагаемой хозяйственной деятельности природопользователя с учетом всех описанных ранее критериев. Повторимся, она должна включать не только анализ и экономическую оценку одного объекта природопользования в соответствии с требованиями законодательства по экспертизе запасов, но и учитывать наличие других природных ресурсов, находящихся в пределах этой экосистемы. При этом важно проводить многофакторный анализ, включающий аспекты состояния и развития инфраструктуры, экологической обстановки на данной территории и социально-экономические условия.

Например, осуществление интегрированной (комплексной) оценки различных направлений использования природных ресурсов может продемонстрировать, что сельскохозяйственная деятельность на землях, предназначенных для разработки месторождения, может быть более эффективной как с точки зрения маржинальности, так и с учетом экологического воздействия.

Следует отметить, что освоение и использование природных ресурсов имеет разное социально-экономическое и экологическое воздействие в различных регионах России и даже в отдельных его частях. При регулировании комплексного природопользования в процессе разведки и добычи полезных ископаемых необходимо учитывать особенности конкретной территории. Оценка специфики природопользования в пределах разных территориальных границ должна включать такие факторы, как экологическая емкость территории (объем накопленного вреда, существующая техногенная нагрузка от действующих предприятий); потребности и перспективы развития этих территории в региональном плане; заинтересованность со стороны частного бизнеса в инвестировании; необходимость капитального инфраструктурного строительства; уровень социальной напряженности и другие подобные факторы.

Отдельные примеры учета специфики территории природопользования имеются и в настоящее время. Так, по решению губернатора Кемеровской области в 2017 г. была приостановлена выдача лицензий на добычу угля, а именно: «были отменены пять аукционов Роснедр по разработке угольных участков», поскольку в регионе существует высокая экологическая нагрузка на природные комплексы.

Следовательно, комплексное природопользование должно быть увязано с основными стратегическими документами развития региона.

Нужно отметить, что в работах многих исследователей отмечается тот факт, что в документах стратегического планирования развития регионов, цели и задачи зачастую носят декларативный характер. К примеру, Н.Г. Жаворонкова и В.Б. Агафонов говорят об отсутствии конкретики в стратегических документах развития Арктики (Агафонов, 2014; Жаворонкова, Агафонов, 2018).

Авторы считают, что основные положения стратегических документов развития регионов должны носить характер прямого действия, без чего невозможно достижение заданных показателей развития экономики региона, и должны быть направлены в том числе на создание в его пределах инвестиционной привлекательности для бизнеса, а также формирование благоприятной экологической обстановки.

Стратегические планы по развитию Российской Федерации и ее отдельных регионов содержат локальный (очаговый) характер промышленного освоения территорий. Существует мнение, что подобная тенденция является ключевым фактором, который должен стать основой для разработки специального правового режима для территорий комплексного природопользования.

«Очаговое» освоение территории в промышленно-хозяйственном плане, включая техногенные воздействия на конкретные участки, позволяет уменьшить негативные последствия для экологии региона в целом. При этом активизация и оптимизация ключевых экономических и логистических ресурсов на ограниченной территории могут привести к значительным социальноэкономическим успехам. В научной литературе данная тенденция называется кластерным подходом и считается одной из наиболее эффективных моделей развития (Кулакова, 2013). Исследователи, работающие в области кластерного подхода, отмечают, что главной задачей внедрения кластерной политики является достижение интенсивного экономического роста и диверсификация экономики за счет активизации деятельности предприятий-участников кластера, в том числе через улучшение нормативноправового регулирования. Кроме того, создание эколого-экономических кластеров основано на взаимосвязи их целей с задачами социально-экономического, промышленного и экологического развития региона, а также на принципе предупреждения, который акцентирует внимание на устранении причин возникновения негативного воздействия на окружающую среду, а не только на устранении их последствий (Мекуш, Ушакова, 2017).

Для реализации и внедрения кластерного подхода в природопользование, помимо предложений по приданию особого статуса и правового режима территориям комплексного природопользования, целесообразно развитие и совершенствование нормативного-правого регулирования по охране и рациональному использования природных ресурсов с учетом исполнения обязательств социально-экономического, экологического и иного характера со стороны недро- и приро-допользователей. Это позволит согласовать интересы природопользователя с целями и задачам региональных властей, обозначенными в документах стратегического планирования рассматриваемого региона.

Как упоминалось ранее, охрана окружающей среды и освоение природных ресурсов, которые не прописаны в лицензионном соглашении, а соответственно, не попадают в зону интересов природопользователя, с одной стороны, не входят в состав объектов, от которых природопользователи получают экономический эффект, с другой стороны, (природоохранное законодательство), необходимо их защищать и учитывать степень влияния на эти объекты, закладывая компенсационные меры. Следовательно, они находится в тесной юридической связи между собой. При этом оформление прав на указанные «вторичные» ресурсы, в соответствии с законодательством РФ и индивидуальными правовыми актами, очень сильно бюрократизировано. Как следствие, возможность их вовлечения в хозяйственную деятельность сильно усложнена и требует дополнительных финансовых и административные рычагов.

Все эти моменты должны найти отражение в усовершенствованной нормативноправовой документации, которая бы соблюдала интересы региональных и федеральных властей. Послабления со стороны государства должны накладывать и дополнительные обязательства на природопользователей.

К примеру, если природопользователь получает определенного рода послабления в пределах территории комплексного природопользования, то он берет на себя обязательства по строительству и поддержанию объектов гражданской инфраструктуры. Однако если он не выполняет свои обязатель- ства в рамках социально-экономических проектов, которые отражены в конкурсных технико-экономических предложениях и прописаны в лицензионных соглашениях на право пользованиями ресурсами данной территории, это может привести к досрочному прекращению его права на природопользование.

Заключение

Под комплексным использованием природных ресурсов в контексте правового регулирования следует понимать систему общественных отношений, связанную с эксплуатацией природно-ресурсного потенциала определенной территории. Эта система направлена на достижение баланса между экологической и экономической эффективностью, уровнем экологической нагрузки, а также внедрением и применением лучших технологических решений. Важной целью такого подхода является максимальное извлечение и освоение природных ресурсов при условии минимизации негативного влияния техногенных факторов на природные компоненты и предотвращение истощения природных богатств.

Правовое регулирование эффективного пользования природными ресурсами в ходе разведки и добычи полезных ископаемых должно учитывать естественную взаимосвязь всех компонентов экосистемы и комплексный характер использования природных ресурсов. Такой подход предполагает необходимость разработки правовых инструментов, включая дефиниции, категории и юридические нормы, которые обеспечивают комплексное природопользование в пределах выявленных территорий.

Введение понятий, касающихся территорий комплексного природопользования, является необходимым шагом. При этом законодательные акты должны содержать определения, процедуру создания и правовой режим таких территорий. Эти площади должны стать объектами особого государственного регулирования, которое будет учитывать интересы природопользователя, региональных властей и жителей, проживающих здесь.

Границы территории комплексного природопользования должны быть зафиксиро- ваны в лицензии на природопользование, выданной соответствующим государственным органом. При этом следует учитывать мнение органов власти, отвечающих за контроль по использованию и освоению природных ресурсов, расположенных в пределах этих территории. Также необходимо принимать во внимание выводы экспертных организаций, содержащие экологическую и экономическую оценку как отдельных объектов природопользования, так и всего природноресурсного потенциала территории.

Создание и внедрение в правовое регулирование понятия «территория комплексного природопользования», с учетом его особенного правового статуса, не должно противоречить и исключать существующие механизмы получения прав на использование природных ресурсов. Кроме того, оно должно опираться на существующие эффективно-работающие механизмы, учитывающие индивидуальные характеристики объектов природопользования и используемые при освоении ресурса технологические схемы в пределах всего природного комплекса.

Считаем, что на пользователей природных ресурсов в пределах территорий комплексного природопользования необходимо накладывать дополнительные обязательства, касающиеся развития данной территории. К ним могут относиться: социальноинфраструктурные проекты (строительство дорог, школ, садов и т.д.); экологические проекты, связанные с устранением объектов накопленного вреда, сформированного в предыдущие годы. Эти проекты могут реализоваться не только в пределах территории комплексного природопользования, но вблизи него, обеспечивая близко проживающее население комфортными условиями для жизни. Следовательно, прилегающая территория, не являясь частью добывающего природного комплекса, должна быть связана с ним юридически, так как развитие этих территорий должно базироваться на балансе интересов природопользователя и региональных властей. Соответственно, законодательство в области комплексного природопользования нуждается в дополнении нормами, которые бы четко определяли правовой режим территорий комплексного природопользования и территорий, находящихся в зоне его влияния, а также должно содержать обязательства природопользователя на паритетных началах с краевыми властями. При этом природопользователю должны быть предоставлены специфические права по отношению к этим землям.

Правовое регулирование комплексного использования природных ресурсов должно учитывать территориальные особенности расположения объектов природопользования и быть интегрировано в стратегические планы развития регионов.