Государственное управление и институт детского омбудсмена в сфере обеспечения информационной безопасности личности

®,

Актуальность обеспечения информационной безопасности современных детей не нуждается в подтверждении и признается одной из ключевых глобальных проблем человечества на данном этапе социогенеза. Национальные системы данного вида социальной безопасности имеют значительные различия, но всегда предполагают сочетание формального и неформального контроля, институционального и внеинституционального управления, государственного и гражданского регулирования.

Публичная власть, как имеющая монополию на применение мер правового принуждения, хотя и выступает главным субъектом управления безопасностью информационного пространства, между тем нуждается в особых механизмах контроля, наиболее адаптированных к сетевым рискам, угрозам со стороны новых медиа. Эти механизмы должны исключать формализованный контроль и рейдовое реагирование, предполагающие бюрократизацию и иерархизацию процессов управления, то есть, соответственно, не могут применяться строго институализированными структурами публичной власти.

В связи с этим особую роль приобретают такие субъекты, которые, с одной стороны, имеют мотивацию к деятельности по защите детей, а с другой – способны стимулировать правовую санкцию как формальную и действенную реакцию общества через имеющиеся в распоряжении каналы коммуникации с государственной властью. Это не что иное, как структуры гражданской активности, реализующие свою деятельность в сфере защиты детей от информации. Одной из важнейших таких структур в России выступает Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (УПР) и сеть региональных уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.

Особенности полномочий и задач Уполномоченного по правам ребенка обусловливают его специфику как субъекта управления, заключающуюся в сочетании признаков формального и неформального контроля. Например, природа детского омбудсмена является исключительно правозащитной, но полномочия, имеющиеся в его распоряжении на основании нормативных актов, в частности финансовая основа деятельности и требования к отчётности, роднят его с субъектами государственной власти и указывают на определенную степень институциализации данного правозащитного механизма.

Нацеленность на «обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» (ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27.12.2018 № 501-ФЗ) предполагает тесное взаимодействие УПР с органами власти и выявляет посредническую функцию детского омбудсмена как основную. Именно эффективная организация взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом в целях решения общих проблем детства, по мнению исследователей зарубежной практики детских омбудсменов, выступает их важнейшей функцией, миссией и призванием (Григорьева, Симонова, 2018).

Омбудсмен также рассматривается и как публично-правовой институт, включающий комплекс норм, формализующих его статус по уровням государственной власти, сферам и группам защищаемых лиц. Он представляется нормативно учрежденной правозащитной структурой, призванной дополнить систему государственного гарантирования защиты прав и свобод. В силу принципа независимости Уполномоченный наделяется специфическими функциями, уникальность которых определяется в каждом государстве соответственно существующим в стране формам правления и политического режима (Харитонова, 2020).

Интересно выделение исследователями и этапов генезисной трансформации Уполномоченного по правам. Их четыре: первый (начало XVIII в. до 30-х годов ХХ в.) связан с зарождением института омбудсмена в скандинавских странах как механизм ограничения монархической власти и парламентского контроля; второй (с середины ХХ в. до конца 80-х годов ХХ в.) – распространение института омбудсмена в разных странах в ответ на глобальные вызовы безопасности человека; третий этап (конец 80-х годов ХХ в. – начало XXI в.) связан с направленностью на демократизацию государственного и общественного строя, переходом к рыночной экономике и образованием новых государств; четвертый этап (настоящее время) характеризуется так называемой специализацией уполномоченного по зонам прав и свобод человека, выявлением наиболее уязвимых социальных групп, нуждающихся в защите1. Именно к четвертому этапу относится становление Уполномоченного по правам ребенка как представителя социальной группы детей. Зарубежными исследователями применяется и количественная оценка показателей соблюдения прав ребенка в разных странах (Kaletski, Watson, Hawley, 2024).

При этом споры относительно статуса УПР не прекращаются, предлагается то наделить УПР качествами, свойственными нотариату или адвокатуре, то включить его в систему органов государственной власти.

Основные полномочия Уполномоченного обозначены в Федеральном законе «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27.12.2018 № 501-ФЗ. Среди них и те, которые реализуются в области информационной безопасности детей. Это: возможности внесения предложений по совершенствованию государственной информационной политики относительно принятия, изменения, приостановления нормативных актов; рекомендации органам власти по устранению нарушений в сфере информационной безопасности и привлечению виновных к ответственности; обращение в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций. Как любые законодательно установленные полномочия одного субъекта, они корреспондируют с обязанностями другого субъекта, в данном случае, с обязанностями учреждений, государственных структур и должностных лиц по предоставлению информации и запрашиваемых материалов.

Результаты деятельности УПР, вносимые им предложения и рекомендации представляются в его ежегодном докладе Президенту РФ. С целью оценки тенденций, динамики информационных рисков и представлений Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка о проблемах информационной безопасности детей были исследованы ежегодные доклады за период с 2019 по 2022 гг.1 Использован метод качественного и количественного контент-анализа текстов докладов. Анализу подлежали количественные показатели обращений к УПР по вопросам информационной безопасности детей и их доля в общей структуре обращений. Всего исследовано четыре ежегодных доклада Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, представленных на официальном сайте, объемом от 136 до 541 страницы.

Данные исследования показали значение проблем информационной безопасности во всем спектре проблем детского благополучия за указанный период. В докладе о деятельности УПР за 2019 г., объемом 136 страниц, указывается, что общее количество обращений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного в 2019 г., по сравнению с 2018 г., увеличилось на 27,2 %2. Доля обращений по вопросам информационной безопасности детей в 2019 г. представлена на рисунке 1.

Право на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь

Право на доступ к культурным ценностям и занятию спортом

Право на доступ к информации и на информационную безопасность

Право на алименты

Право на жилище

Право на гражданство, защиты от перемещения и удержания детей на территории иностранного государства

Право на социальное обеспечение

Право на отдых и занятость

Право на образование

Право на охрану здоровья

Право жить и воспитываться в семье

Право на жизнь, защита от насилия

■  2019

■  2018

■  2017

Рисунок 1 – Тематика обращений к УПР в 2019 г. ³

Figure 1 – The Subject of Appeals to the UPR in 2019

В докладе отмечается необходимость в «эффективных алгоритмах действий, законодательных инициатив, срабатывающих на опережение в вопросах защиты прав ребёнка». Уполномоченный выделяет проблему использования детьми смартфонов в образовательных учреждениях, им вносится предложение об ограничении пользования смартфонами в школе и организации мест их хранения во время нахождения ребенка в школе. Также предлагается обязать операторов связи предоставлять на бесплатной основе услуги фильтрации запрещенного контента, т. н. программу «родительский контроль» на мобильных устройствах, что означает такое изменение порядка предоставления доступа в сеть Интернет с мобильного устройства, которое по умолчанию считает всех абонентов несовершеннолетними. При отключении данного фильтра абонент должен подтвердить свой возраст. Подобный механизм распространен в некоторых европейских странах.

Среди рекомендаций УПР значится также необходимость определения органа, компетентного получать доступ к блокируемым сообществам социальных сетей для идентификации в них несовершеннолетних и информирующего родителей о пребывании детей в таких опасных группах. Эта рекомендация обосновывается данными мониторинга соцсетей по выявлению групп и сообществ, пропагандирующих преступное поведение и имеющих в своем составе несовершеннолетних членов, а также тем, что создатели данной группы не могут быть привлечены к ответственности, поскольку находятся за границей.

Кроме того, Уполномоченным предлагается определение органа исполнительной власти для оценки безопасности настольных, компьютерных и иных игр, игрушек, игровых сооружений для детей. Следует подчеркнуть, что уже в 2019 г. УПР отмечается необходимость оценки безопасности и экспертизы компьютерных игр, проблема которой в настоящее время достигла своего апогея.

В докладе за 2020 г., объемом 189 страниц, наблюдается рост обращений, поступивших к Уполномоченному по вопросам защиты детей от информации, по сравнению с 2019 г., на 80,4 %1. Общее число обращений, по сравнению с 2020 г., выросло на 7,3 %, всего же рассмотрено 9 291. Отмечается стремительный рост обращений к Уполномоченному через электронную почту и социальные сети. Обращения на тему информационной безопасности составили только 0,9 % от их общего числа, что на 80,0 % больше по сравнению с 2019 г. И это не случайно – в 2020 г. пандемия непосредственно повлияла на такие показатели. Тематика обращений по вопросам информационной безопасности включает нарушение закона при организации зрелищных мероприятий и кинопродукции, демонстрации рекламы, пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений (рис. 2).

Право на жизнь, защита от насилия

Право жить и воспитываться в семье

Право на охрану здоровья

Право на образование

Право на отдых и занятость

Право на социальное обеспечение

Право на гражданство, защиты от перемещения и удержания детей на территории иностранного государства

Право на жилище

Право на алименты

Право на доступ к информации и на информационную безопасность Прово на доступ к культурным ценностям и занятию спортом Право на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь

Рисунок 2 – Тематика обращений к УПР в 2020 г. ²

Figure 2 – The Subject of Appeals to the UPR in 2020

В докладе Уполномоченного за 2021 г., объемом 481 страница, отмечается, что на 2 % возросло общее количество обращений, по сравнению с 2020 г1. Количество обращений, связанных с информационной безопасностью, по сравнению с предыдущим годом, осталось почти неизменным (в 2021 г. – 81, 2020 г. – 82) (рис. 3).

• Право на жизнь (10 %)

• Право иметь гражданство и свободу перемещения (2 %)

Ф Право на квалифицированную юридическую помощь и судебную защиту (2 %)

Право жить и воспитываться в семье (18 %)

Ф Право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи (алименты) (5 %)

Ф Право на социальное обеспечение и социальное страхование (14 %)

Ф Право на жилище (14 %) Ф Право на охрану здоровья и реабилитацию (10 %)

Ф Право на отдых (1 %) Ф Право на образование (14 %)

Ф Право на доступ к информации и на информационную безопасность (1 %)

Ф Прочее (8 %)

Рисунок 3 – Тематика обращений к УПР в 2021 г. ²

Figure 3 – The Subject of Appeals to the UPR in 2021

Среди предложений, направленных на обеспечение информационной безопасности детей, выделяется совершенствование порядка, досудебной блокировки контента и расширение его перечня. Речь идет о внедрении технических мер, направленных на превентивное ограждение любых российских пользователей от опасной информации, системы определения возраста абонента, блокировок сайтов-зеркал в автоматическом режиме. Особое внимание уделяется и проблеме оценки качества компьютерных и мобильных игр. Как отмечает Уполномоченный, внедрение в России исключительно эффективной китайского модели подтверждения личности игрока в онлайн-видеоиграх может повлечь ограничение родительских прав, то есть противоречит так называемой презумпции добросовестности родителей и потому затруднительно. Также Уполномоченным поддерживается предложение по выпуску детских сим-карт и введение идентификации в социальных сетях по детским сим-картам.

В докладе за 2022 г., объемом 541 страница, указывается, что в адрес федерального Уполномоченного поступило на 26,80 % больше обращений, чем в 2021 г. (2022 г. – 12 013, 2021 г. – 9 475)3. В то же время примечательно, что количество обращений, направленных региональным уполномоченным, напротив, снизилось на 2,31 % (2022 г. – 76 283, 2021 г. – 78 087, 2020 г. – 75 409). Отмечается рост количества обращений по теме информационной безопасности детей на 35,80 %, по сравнению с 2022 г. (2022 г. – 110, 2021 г. – 81, 2020 г. – 82) (рис. 4.).

Рисунок 4 – Тематика обращений к УПР в 2022 г. ¹

Figure 4 – The Subject of Appeals to the UPR in 2022

Обращения заявителей о содействии в защите прав и законных интересов несовершеннолетних преимущественно поступили федеральному Уполномоченному: 78,6 % – по электронной почте (2022 г. – 9 538, 2021 г. – 6 008, 2020 г. – 6 140); 18,0 % – по Почте России (2022 г. – 2 188, 2021 г. – 2 821, 2020 г. – 2 723); 1,4 % – на личном приёме (2022 г. – 170, 2021 г. – 187, 2020 г.– 163); 1,0 % – через платформу обратной связи на базе портала «Госуслуги» (ПОС) (с августа 2022 г. – 127); 0,8 % – из средств массовой информации (2022 г. – 95, 2021 г. – 22, 2020 г. – 29); 0,2 % – по телефону (2022 г. – 22, 2021 г. – 12, 2020 г. – 67).

Уполномоченный считает важным продолжить работу в направлении оценки качества игр и игрушек на предмет информационной безопасности и искать возможные варианты решения обозначенной проблемы. Он считает целесообразным расширить понятие общественной инициативы и организовать экспертизы на основе рассмотрения предложений, направленных гражданами с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

В докладе отмечается и потребность в правовом регулировании так называемой внутриигровой собственности. На основании обзора индустрии киберспорта и гейминга в странах мира рекомендуется рассмотрение возможности регулирования объектов внутриигровых правоотношений (игрового имущества, игровой валюты, лутбокса, стриминговой платформы, доната); проработки механизма подтверждения воли родителей (согласие/несогласие) по юридически значи-

1 Источник: там же.

мым действиям несовершеннолетних в цифровой среде; возможности внесения изменения в законодательство касательно обязательной возрастной маркировки игр. Данная мера должна способствовать предупреждению бесконтрольного распространения среди детей деструктивной информации посредством видеоигр.

В виде предложений Правительству Российской Федерации УПК сформулирована необходимость определения институционной структуры, обладающей полномочиями, во-первых, по контролю и надзору в сфере оборота книжной продукции на предмет её информационной безопасности для несовершеннолетних; во-вторых, по контролю и надзору в сфере зрелищных мероприятий; в-третьих – контролю и надзору в сфере нравственной безопасности игр, игрушек.

Результаты проведенного исследования позволяют сделать следующие выводы. Часть предложений Уполномоченного по совершенствованию системы информационной безопасности детей уже реализована на законодательном уровне, например, внедрение системы досудебной блокировки сайтов и создание реестра запрещенных интернет-ресурсов. Пользование смартфоном в школе в настоящее время регулируется со стороны подзаконных актов1.

Некоторые рекомендации являются сквозными для ежегодных докладов УПР взятого периода, в частности, настоятельная рекомендация оценки контента видеоигр, ограждение детей от опасностей, связанных с погружением в мир компьютерных игр. До настоящего времени эта проблема не решена, несмотря на повышающийся градус общественных дискуссий по данному вопросу и поручения Президента РФ по организации мониторинга контента видеоигр, как не решена и проблема внедрения автоматической фильтрации интернет-трафика на устройствах мобильной связи, используемых детьми.

Выделяемые Уполномоченным противоречия, сказывающиеся на общей эффективности мер обеспечения информационной безопасности, заслуживают отдельного внимания. Например, презумпция родительского (семейного) воспитания предполагает, что родители обладают достаточной компетентностью, чтобы добросовестно защитить своих детей от вредной информации. Это является препятствием для внедрения автоматических систем контроля доступа к информации (или времени взаимодействия с устройством) и одновременно исключает публичное значение состояния защищенности каждого ребенка, то есть публичное значение информационной безопасности детей независимо от поведения родителей и реализации ими родительских обязанностей.

Выдвигаемый Уполномоченным тезис о возможном вреде взрослым лицам от информации, признаваемой запрещенной для детей, также имеет основания. Исторически замена общей цензуры информационного пространства возрастной дифференциацией вреда обусловлена не доказательствами безвредности опасного контента для взрослых, а стремлением к либерализации контроля за оборотом информации, что выражено, в частности, сужением перечня категорий вредного контента (в некоторых странах вплоть до одного – детской порнографии).

Анализ тематики обращений к Уполномоченному по вопросам информационной безопасности, его рекомендации и предложения позволили определить некоторые тенденции как динамики зоны рисков, индуцируемых со стороны информационного пространства, так и динамики контроля. Это: рост доминирования мобильных устройств как источников рисков, поэтому в докладе за 2022 г. упоминается уже не просто компьютерная игра, но «мобильная видеоигра»; рост востребованности автоматизированных механизмов контроля качества контента взамен административным и рейдовым, что действительно выступает адекватным ответом сетевым угрозам; распространение практик использования агентами гражданского контроля и гражданами при обращении к Уполномоченному электронной связи и средств коммуникации, что позволяет быстро и эффективно «донести» проблему не только до регионального уполномоченного по правам ребенка, но сразу выйти на федеральный уровень, этим же обосновано снижение числа обращений к региональным уполномоченным как показатель их востребованности; значительный рост объема ежегодного доклада УПР указывает на увеличение степени его институциализации.

Роль института Уполномоченного по правам ребенка, при взаимодействии с публичной властью по вопросам информационной безопасности детей, можно обозначить как посредническую. Именно та социальная информация, которая поступает Уполномоченному в виде обращений по различным проблемам и вопросам благополучия детей, в том числе информационного, выступает базой для выявления тенденции рисков и определения направлений информационной политики. Полагаем, данный массив социальной информации, как базис для мониторинга информационных угроз здоровью и развитию детей, до настоящего времени не оценен ни на политическом, ни на научном уровне.