Государственное управление земельными ресурсами (на примере Республики Мордовия)

В статье рассматриваются подходы к управлению земельными ресурсами в условиях региона. Акцентрируется внимание на вопросах оптимизации регулирования земельных отношений с использованием программно-целевых методов.

Ключевым фактором устойчивого экономического развития России становится формирование и развитие адекватной современным условиям государственной земельной политики, обеспечивающей повышение эффективности управления земельными ресурсами на региональном уровне и позволяющей активизировать вновь созданный институт частной собственности на землю. Эффективность этой политики обеспечивается соблюдением основных принципов ее формирования и реализации: целенаправленности, интегрируемости в федеральную правовую и экономическую политику, системности, последовательности, научно-экономической обоснованности, реалистичности.

Объективной потребностью формирования системы управления земельными ресурсами является достижение оптимального сочетания инструментов государственного управления земельными фондами и экономической самостоятельности субъектов землепользования. Это диктуется многими объективными причинами; особым положением земли как объекта хозяйствования, реформированием механизма управления, необходимостью усиления продовольственной независимости и безопасности страны. К основными методам государственного управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Землеустройство представляет собой систему мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию использования земель, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов. Основные направления землеустроительной деятельности включают;

• —    разработку федеральных и региональных программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом экономических, градостроительных,

экологических и иных особенностей территории;

• —    межевание с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ земельных участков субъектов земельных отношений по единой государственной системе и их техническое оформление;

• —    составление проектов землеустройства и упорядочение существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель;

• —    определение границ земельных участков, установление их границ и отвод в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;

• —    разработку разного рода рабочих проектов, в том числе по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

• —    обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;

• —    закрепление и изменение на местности городской черты, поселковой черты и черты сельских поселений;

• —    проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других обследований, а также изыскательских работ;

• —    разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;

• —    составление карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

• —    инвентаризацию всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, используемых нерационально и не по целевому назначению земель.

Государственный земельный кадастр представляет собой комплекс государственных мероприятий по наблюдению за принадлежностью земель конкретным субъектам, их состоянием и характером хозяйственного использования. Он включает:

• а)    специальную кадастровую регистрацию земельных участков;

• б)    государственный кадастровый учет земель по их количеству и качеству;

• в)    учет иных объектов недвижимости, расположенных на земельных участках и прочно связанных с землей;

• г)    экономическую оценку земельных участков по их плодородию.

Полученные сведения применяются при разработке и реализации программ рационального использования и охраны земель. Государственный земельный кадастр проводится по единой схеме на всей территории Российской Федерации.

Сложившаяся земельно-кадастровая система сведений о природном, правовом и хозяйственном положении земель требует дальнейшего научного и методического обеспечения. Сейчас она состоит из следующих основных разделов: регистрации землевладений, землепользований и участков собственности; количественного и качественного учета земельного фонда; бонитировки почв и экономической оценки земель. Эти разделы должны быть предусмотрены и в дальнейшем, но устаревшая технология получения, обработки, хранения и представления данных в условиях перехода к многоукладной экономике, платности землепользования не обеспечивает целенаправленного решения задач государственной земельной политики. Совершенствование земельного кадастра связано с большим объемом научно-исследовательских и прикладных разработок. Прежде всего отсутствует научно-обоснованная методология формирования земельной политики на федеральном и региональном уровнях, основу которой должна составить концепция управления земельными ресурсами, реализуемая в конкретных экономических моделях и механизмах регулирования земельных отношений.

Изучение зарубежной практики землепользования показывает, что действенная система государственного контроля опирается как на экономические методы, так и на административные, причем экономический механизм действует в том числе и на принципе отдачи вложенных средств. Зарубежные системы аграрных отношений содержат значительное количество стимулирующих рычагов, многие из которых непосредственно связаны с выполнением правил использования и охраны земель.

Формирование эффективной государственной земельной политики на региональном уровне требует применения системного подхода, методологической основой которого должна стать концепция управления земельными ресурсами в регионе. Ее реализация должна быть организована в рамках комплексной программы, систематизирующей взаимосвязанные целевые программы, каждая из которых определяет экономически обоснованные механизмы решения конкретных управленческих задач.

Очевидно, что государственная деятельность по регулированию земельных отношений осуществляется в более широких пределах, чем только по управлению земельными ресурсами. Она, например, может распространяться на сферу общественных отношений, смежную с областью земельных отношений, если это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель.

Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь совокупность принудительных и карательных мер воздействия. В процессе управления земельным фондом государство оказывает содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и др.).

Под функциями государственного управления земельными ресурсами понимаются основные направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению рационального использования и охраны земель. К ним относятся:

• 1)    планирование рационального использования и охраны земельных ресурсов;

• 2)    распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами;

• 3)    организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель;

• 4)    осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

• 5)    участие в разрешении земельных споров между земельными собственниками, землевладельцами и землепользователями;

• 6)    охрана права собственности на землю,

права землевладения и права землепользования.

Указанные выше функции осуществляются государственными органами власти, органами местного самоуправления, специальными органами, а также судами в пределах установленной для них компетенции.

Планирование использования и охраны земель осуществляется путем разработки и реализации плановых мероприятий и документов. Это национальные (или общегосударственные) программы и генеральные схемы рационального использования и охраны земель; региональные, областные, краевые, а также районные схемы и проекты использования земель и их охраны. Упомянутые прогнозные, предпроектные и проектные документы разрабатываются соответствующими специалистами в увязке с действующими экономическими и техническими требованиями и нормами, утверждаются соответствующими административными органами и становятся обязательными для исполнения.

Несмотря на исключительную важность трансформации управления земельными ресурсами, в России в настоящее время процесс развития земельной реформы протекает бессистемно и неадекватно общим темпам экономических преобразований. Прежде всего нет научно обоснованной методологии формирования земельной политики на федеральном и региональном уровне, основу которой должна составить концепция управления земельными ресурсами, реализуемая в конкретных экономических моделях и механизмах регулирования земельных отношений.

Одна из серьезных проблем, которая ослабляет поступательное и эффективное развитие земельной реформы, связана с отсутствием разграничения земель по уровням собственности, четкого и однозначного распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в задачах управления земельными ресурсами.

Вне формирования обоснованной экономической и правовой платформы, учета накопленного мирового опыта не могут быть решены такие основные проблемы регулирования земельных отношений, как установление рационального баланса прав на землю, выработка условий и механизмов отчуждения земель различных категорий из государственной собственности, контроль за их целевым и эффективным использованием, управление государственными землями.

В ряде проблем управления земельными ресурсами, сдерживающих создание и использование автоматизированных систем управления, проявляются неполнота и неопределен- ность нормативной и методической базы формирования государственного земельного кадастра, неупорядоченность процесса бюджетного финансирования земельно-кадастровых работ. Как следствие, в настоящее время крайне низок уровень достоверного информационного обеспечения управления, учета и описания качественных характеристик земель.

Распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами для их хозяйственного использования производится путем изъятия участков у одних субъектов и предоставления их другим для определенных целей либо в порядке совершения сделок с землей (купля — продажа участков, передача их в аренду, в залог, по наследству и т. п.).

По данным государственного учета земель, общая площадь Республики Мордовия составляет 2 612,8 тыс. га. Сельскохозяйственные угодья занимают 1 658,1 тыс. га; земли под поверхностными водами — 20,9; болота — 15,9; земли под лесами и древесно-кустарниковой растительностью — 78,3; другие угодья — 127,4 тыс. га.

При ведении государственного учета земельные угодья подразделяются на сельскохозяйственные (пашня, залежь, многолетние насаждения, кормовые угодья); несельскохозяйственные (леса, кустарники, болота, дороги, застроенные территории, нарушенные и прочие земли). Сельскохозяйственные угодья во всех категориях земель занимают 1 658,1 тыс. га (65,4 % от общей площади республики), в том числе пашня — 1 084,7 (43,7 %), залежи — 27,5 (1,6 %), многолетние насаждения — 15,1 (0,8 %), сенокосы и пастбища — 499,2 тыс. га (30,1 %).

Площадь нарушенных земель составляет 1 100 га, из них при разработке месторождений полезных ископаемых и проведении геологоразведочных работ нарушено 678 га (62 %), при торфоразработках — 231 га (21 %), при строительстве — 191 га (17 %). Из 553 га отработанных земель 318 га принадлежит землям, высвобождающимся после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, их переработки и проведения геологоразведочных работ, 92 га — при торфоразработках и 143 га — при строительстве.

В последние десятилетия почти повсеместно наблюдается тенденция активной деградации почвенного покрова, отражающаяся на продуктивности земель и вызывающая расширение ареалов проблемных и кризисных экологических ситуаций. Антропогенное воздействие на земли в регионе интенсивно растет, его негативные последствия характе- ризуются дальнейшим усилением процессов эрозии, подтопления, загрязнения, разрушения почвенного и растительного покрова.

Характерно резкое ухудшение качественного состояния почв и других сельскохозяйственных угодий, состава растительного покрова и пастбищ. Кислыми почвами занято 64,3 % пахотных земель, или 698,1 тыс. га, из них первоочередного известкования требуют 258,9 тыс. га, в большей части кислыми являются и кормовые угодья. Подвижными формами фосфора в достаточной степени обеспечены 54,3 % пашни республики, 30,8 % почв имеют среднюю обеспеченность, 14,0 % пашни бедны фосфором. Значительно лучше пашня обеспечена обменным калием. Содержанием этого элемента характеризуются только 11,2 %, или 122 тыс. га.

Одним из самых неблагоприятных факторов, влияющих на качество почв республики, является эрозия. Более 40 % почв Мордовии по составу относятся к серым лесным и дерново-подзолистым, слабо устойчивым к эрозии, Площадь эрозионно опасных сельскохозяйственных угодий составляет 1 295,8 тыс. га.

В республике 156,3 тыс. га (9,4 %) сельскохозяйственных угодий находятся в условиях избыточного увлажнения, из них 116 тыс. га составляют кормовые угодья и 39,9 тыс. га (3,5 %) — пахотные земли. Заболоченные земли занимают 14,7 тыс. га, или 0,8 %. Площадь переувлажненных и заболоченных земель за последние 5 лет не изменилась, но наметилась тенденция значительного поднятия уровня грунтовых вод не только на сельскохозяйственных угодьях, но и на землях городов, поселков. Поднятие грунтовых вод влияет на изменение ландшафта, смену травостоя и приводит к снижению плодородия сельскохозяйственных угодий, и отдельные участки пашни в районах республики в весенний период становятся недоступными для обработки сельскохозяйственными машинами. Кроме того, актуальной проблемой является зарастание продуктивных сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем.

Для земельного фонда Республики Мордовия характерно сочетание выщелоченных и оподзоленных черноземов и серых лесных почв с небольшим распространением дерново-подзолистых почв. Наиболее ценными являются выщелоченные и оподзоленные черноземы, занимающие более 44 % пашни. Серые лесные почвы охватывают 44,4 % пахотных угодий, причем лучше освоены темно-серые лесные почвы. На наименее качественные на территории республики дериово-среднепод-золистые почвы приходится 6,1 % пашни, главным образом в пределах подзоны хвой но-широколиственных лесов и на северо-западе подзоны северной лесостепи. В долинах крупных рек и их притоков под пашни используются пойменные почвы, доля которых составляет 3,2 %.

Сельскохозяйственная освоенность территории республики варьируется от 64 % в зоне смешанных лесов до 74 % в ландшафтах широколиственных лесов и лесостепи. Несколько меньшая доля сельскохозяйственных угодий в общей земельной площади на западе республики объясняется широким распространением здесь лесной растительности, заболоченностью и преобладанием малопродуктивных дерново-подзолистых почв. Эти же факторы определяют относительно невысокую земледельческую освоенность сельскохозяйственных угодий: уровень распаханности (или доля пашни) составляет 72 %. При переходе в ландшафты широколиственных лесов и лесостепи с серыми лесными и черноземными почвами освоенность территории повышается. Наибольшая распаханность характерна для лесостепных районов с выщелоченными и оподзозоленными черноземами (86 % площади сельскохозяйственных угодий). Довольно высока земельная освоенность угодий в районах с серыми лесными почвами в зонах широколиственных лесов и лесостепи (81— 82 %).

В ходе земельной реформы сельские леса и водоемы были переведены в земли лесного и водного фондов. Значительная часть сельскохозяйственных угодий передана от сельхозпредприятий в ведение сельских органов местного самоуправления в целях предоставления их гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и индивидуального жилищного строительства. Соответственно в период с 1990 по 2006 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась с 639,1 до 401,6 млн га за счет выведения части земель лесного и водного фондов, а также увеличения доли населенных пунктов с 7,5 по 19,1 млн га. Такое перераспределение земель между категориями назначения характерно для европейской части России.

За годы реформ в Мордовии сформировалась довольно устойчивая система распределения сельскохозяйственных угодий по землепользователям, которая на фоне постепенного сокращения данного типа земель изменяется незначительно. По данным 2007 г., ее структура такова: общий земельный фонд — 2 612,8 тыс. га; земли, используемые сельскохозяйственным производством, — 1 582,1 тыс. га (с 2006 г. сократились на 0,3 %); в том числе сельскохозяйственными организациями —

1 129,9 тыс. га; крестьянскими (фермерскими) хозяйствами — 83,7 тыс. га; личными подсобными хозяйствами — 58,9 тыс. га; коллективными и индивидуальными садами, огородами —- П,1 тыс. га. Статичное состояние сельскохозяйственных земель обусловлено низким интересом к ним на рынке, их низкой рыночной стоимостью и, как правило, невовлеченностью в земельные отношения субъектов хозяйственной деятельности.

В современных условиях земельная реформа из аграрной в значительной степени перешла в кадастровую, основанную на рассмотрении земли не только как ограниченно-

Поступила 03.05.09.

го, подверженного деградации природного ресурса, но и важного объекта права и хозяйствования, без рационального использования природного и экономического потенциала которого невозможно дальнейшее экономическое и социальное развитие общества. В связи с этим становится необходимым формирование эффективного механизма использования земли с максимальным учетом общественных интересов. Следует ожидать усиления роли специализированных информационных систем и многоцелевого земельного кадастра как инструментов оптимизации управленческих решений в сфере землепользования.

КРИЗИС РОССИЙСКОЙ экономикиОБРАЗЦА 2008 года

Д. Н. Крымзин, Н. П. Мышкина

В статье рассмотрены причины возникновения современного мирового финансовоэкономического кризиса, проанализированы структурные проблемы российской экономики, приведшие ее к кризису.

Несмотря на длительную историю существования экономических кризисов, нынешний считается самым сильным и по масштабам, и по последствиям. Он затронул практически все страны мира, в том числе и Россию, заметно ухудшив значения макро- и микроэкономических индикаторов. Современный финансово-экономический кризис вызван целым рядом последовательных, взаимосвязанных причин. Разрушение уравновешенной глобальной системы (капитализм — социализм) и развал СССР привели к доминированию США в мире. Наличие мировой резервной валюты и стремление американского руководства укрепить лидерство «породили» политику стимулирования экономического роста, которая сопровождалась весьма существенными противоречиями. В частности, рост эффективности производства явно отставал от роста потребления, а «дешевые» кредиты стимулировали вложение средств в стремительно дорожавшую недвижимость и их отток из других отраслей экономики. Работа высокоразвитых американских бирж способствовала распространению «ипотеч- ных долгов» по всему миру, в результате чего американский ипотечный кризис быстро превратился в мировой финансово-экономический.

Поскольку экономика России сильно зависит от цен на углеводороды, которые в период кризиса сильно упали, то может возникнуть ошибочное мнение, что причиной текущего кризиса в России являются внешние затруднения. В действительности кризис в нашей стране носит системный воспроизводственный характер, который лишь многократно усилился.

На наш взгляд, истинные причины кризиса отечественной экономики кроются в израсходовании научно-технического потенциала, который достался России «в наследство» от СССР. Руководство страны уделяло мало внимания тем отраслям экономики, которые являются ключевыми в развитии государства и обусловливают место страны в мировой экономике, — НИОКР, науку, образование, здравоохранение. Ярким тому доказательством является структура государственных расходов России. Все они обычно функцио-