Государственные социальные расходы в России

Анализируя социальные расходы государства последних пяти лет можно сделать вывод, что они составляют более 50% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (Рисунок 1). Наиболее значителен вклад в социальную защиту населения - это была и остается самая значительная часть бюджета государства (с учетом внебюджетных фондов). В свою очередь, анализируя рассматриваемый период, можно сделать вывод, что доля социальной защиты сильнее всего изменялась: с 31,9% в 2014 году до 35,2% в 2015 году. На начало 2017 года её доля составила 34,8% от общего объема расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, к концу года данный показатель не изменился и остался на уровне 2016 года.

Резкие изменения от года к году (от 1 до 5 процентных пунктов) — это, в основном, последствия динамики затрат на пенсионное обеспечение, так как на его финансирование приходится от 2/3 до 3/4 расходов в консолидированном бюджете страны.

Расходы на здравоохранение и образование традиционно считаются инвестициями в человеческий капитал, и в ракурсе федерального бюджета с этими инвестициями существует ряд проблем. Но относительно низкие (и снижающиеся) федеральные расходы на эти цели не должны вводить в заблуждение, если рассмотреть бюджетную систему в целом (федеральный бюджет, бюджеты регионов и внебюджетных фондов), цифры выглядят совсем иначе, поскольку основная часть расходов на образование и здравоохранение приходится на регионы. Например, в 2015 году совокупные затраты федерального центра и субъектов на здравоохранение составили 22%, а на образование — 23% от общих расходов бюджетной системы. Это сопоставимо с оборонными расходами, на долю которых в консолидированном бюджете приходится 24%.1

Рисунок 1— Структура исполнения консолидированного бюджета РФ по разделам расходов в 2012-2017 гг., % от общего объема расходов 2

В текущий момент совокупные расходы государства на социальные цели в России составляют более 25% от величины валового внутреннего продукта страны.

Переломы в динамике совокупных социальных расходов за последние несколько лет сопутствуют смене этапов экономического цикла (Рисунок 2).

Если удельный вес расходов бюджета на социальную сферу в объеме ВВП в 2013 году превысил 13% ВВП, практически достигнув повторения максимального значения 2010 года (13,6%), то период экономического спада в 2014 году вновь стал снижаться (до 11,9%), также в данный период снизилось финансирование здравоохранения.

Однако уже в следующем году наметилась положительная динамика данных показателей. Так, расходы на сферу здравоохранения возросли с 3,4 в 2014 году до 3,64% ВВП в 2016 году, на социальную политику еще значительнее — с 11,12 до 12,7% ВВП за тот же период. А вот расходы на образование в этот период, напротив, сокращались с 3,83 до 3,61 ВВП.

В свою очередь в 2017 году наблюдается сокращение расходов консолидированного бюджета по отношению к ВВП как в целом, так и в разрезе статей бюджета3, тем не менее, значительно превышая тот уровень, достижение которого прогнозировалось Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (до 9,0-9,8% ВВП).4

Рисунок 2 — Динамика совокупных государственных социальных расходов РФ в 2012-2017 гг. в соотношении с объемом ВВП, %

Социальные расходы финансируются как из федерального бюджета, так и из региональных бюджетов. При действующем распределении полномочий в нашей стране между уровнями власти 3 Аналитическая записка о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за январь – декабрь 2017 года // Счетная палата РФ 12.02.2018 г. № АСП-3/16-09 4Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года региональные бюджеты более обременены обязательствами (в относительном выражении) по финансированию социальной сферы относительно федерального бюджета (Рисунок 3).

Основную часть расходов на социальную сферу федеральный бюджет реализует не напрямую, а через систему государственных внебюджетных фондов — Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, с целью исполнения социальных обязательств: пособий, пенсий и других мероприятий социальной поддержки. Помимо этого, федеральные трансферты выполняют функцию по обеспечению сбалансированности и компенсации выпадающих доходов бюджетов этих фондов. Именно это является причиной значительной доли социальной защиты в расходах федерального бюджета по отношению к региональным.

Рисунок 3 — Распределение расходов на социальную сферу между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ за 2012 и 2017 гг., % от общего объема соответствующих расходов

Важно отметить, что динамика социальных расходов федерального бюджета резко отличается от регионального. Так, 20152017 годах федеральный бюджет сокращает их объем в относительном и в абсолютном выражении, в основном в отношении социальной защиты. Причиной данного процесса послужило сокращение трансфертов общего характера ПФР и ФСС на компенсацию выпадающих доходов и обеспечение сбалансированности. Таким образом, за счет федерального бюджета снижаются и расходы на выплаты социальных пособий населению. В свою очередь социальная «нагрузка» региональных бюджетов остается либо на том же уровне или увеличивается.

В итоге во всех сферах расходов на социальную защиту последние несколько лет реализуется смена ролей между федеральным и региональным уровнями бюджетов: роль последнего в реализации социальной политики государства постоянно растет.

Так в 2017 году консолидированными бюджетами субъектов РФ финансируется уже более 50% расходов государства на социальные цели. Главным образом образование и здравоохранение зависят от состояния региональных бюджетов, финансируемые примерно на 70-80% бюджетами данного уровня. Средства на социальную защиту в основном федеральные — достаточно велика доля трансфертов на нужды пенсионного обеспечения. Однако и в данной сфере возрастает роль регионов, которые обеспечивают уже около 25% ее бюджетного финансирования, не учитывая расходы внебюджетных фондов за счет средств пенсионного и социального страхования.

Необходимо отметить наличие ряда проблем при планировании и исполнении региональных бюджетов.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации – Татьяна Голикова приняла участие в панельной дискуссии «Региональный бюджет. Потратить нельзя сэкономить», состоявшейся на Российском инвестиционном форуме в г. Сочи в феврале 2018г.

Татьяна Голикова заявила, что регионы по-прежнему ненадлежащим образом планируют свои бюджеты. Так, по ее словам, регионами был запланирован дефицит на 2017 г. в объеме 848,9 млрд. руб., фактически по итогам года его объем сложился в сумме 51,9 млрд. руб. «За этой ситуацией никто не следит, и на самом деле это порождает потом очень серьезные последствия», – сказала она. Глава Счетной палаты отметила, что такая ситуация приводит к тому, что регионы при формировании расходов заранее закладывают в бюджеты неисполнение в таких сферах как здравоохранение, ЖХК, физическая культура и спорт.

При этом Председатель Счетной палаты обратила внимание на то, что наибольшую часть годовых расходов регионы осуществили в декабре 2017 г. «Посмотрите, что происходило с государственным долгом на 1 декабря 2017 г.: государственный долг очень серьезно сокращался, и тенденция была достаточно хорошая. То, что произошло всего за декабрь: нарастили долг на 173,6 млрд. руб.», – отметила она. Так, по ее словам, если по состоянию на 1 декабря 2017 г. дефицитными были бюджеты 25 регионов, то уже на 1 января 2018 г. таких регионов стало 47.5

Таблица 1 — Поквартальное исполнение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2017 году.

	2017 год
	I квартал		II квартал		III квартал		IV квартал		в том числе декабрь
	млрд. руб.	в % к годовому исполнени ю	млрд. руб.	в %к годовому исполнен ию	млрд. руб.	в %к годовом у исполне нию	млрд. руб.	в %к годовом у исполне нию	млрд. руб.	в %к годов ому испол нени ю
Расходы	1 976,70	18,3	2634,9	24,4	2469,2	22,8	3729,2	34,5	19203	17,8

5 Пресс-центр Счетной палаты РФ

Как видно из таблицы наибольший объем произведенных расходов осуществлен регионами в IV квартале 2017 года – 3 729,2 млрд. рублей, или 34,5 % объема годовых перечислений, в том числе в декабре – 1 920,3 млрд. рублей, или 17,8 % объема годовых перечислений, что говорит о неравномерности исполнения расходов в 2017 году при относительно равномерном поступлении доходов. Аналогичная ситуация складывалась и в предыдущие годы.

Как отмечалось ранее, в последние годы исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации характеризуется тенденциями, когда в течение одиннадцати месяцев финансового года регионы «сдерживают» исполнение расходной части своих бюджетов при стремительном наращивании расходных обязательств в декабре. 6

Россия тяготеет к патерналистской модели социальной политики, что не удивительно и укладывается в общую логику исторического развития нашей страны. Эта модель сформировалась в эпоху командной экономики и в наши дни оказывает существенное влияние на современные процессы развития социальной сферы.

В современной социальной политике России имеется ряд особенностей: сильное государственное регулирование, высокая доля государственного финансирования системы социальной защиты, незначительные финансовые вложения со стороны частного сектора экономики, а также невысокий уровень публичности в определении целей, задач и методов их реализации.

Патерналистские ожидания наиболее сильны на региональном уровне. В последние десятилетия в России наблюдались существенные региональные диспропорции, поэтому выравнивание бюджетной обеспеченности было одной из задач политики центра в отношении регионов. Однако предоставляемая в кризисный период масштабная помощь только усугубила консервативность региональных властей и повысила ожидания финансовой поддержки со стороны федерального 7

центра.