Государственный контроль и управление недропользованием в современных условиях: проблемы и пути решения

Российская Федерация продолжает оставаться богатейшей страной в мире за счет значительных запасов лесных, биологических, водных ресурсов, многообразных полезных ископаемых в недрах. Доходная часть бюджета России формируется, в основном, за счет экспорта непереработанной нефти и газа, в меньшей степени - леса, велико потребление природных ресурсов и на внутреннем рынке страны.

В ряде выступлений президент РФ В.В. Путин призывает совершенствовать систему мониторинга и управления запасами полезных ископаемых, создавать интегрированную структуру, которая будет осуществлять управление минеральными ресурсами [1].

Однако, следует отметить, что в области правового регулирования отношений природопользования существует недоработанное Российское законодательство, отсутствие эффективной системы контроля за рациональным использованием и охраной природных ресурсов государственными уполномоченными органами.

Сложившаяся в России проблемная ситуация в минерально-сырьевом комплексе, помимо объективных причин (распад СССР, кризисные явления в экономике и др.), во многом обусловлена принципиальными ошибками в стратегии формирования структуры управления геологоразведочными работами, отсутствием разработанной и утвержденной концепции национальной политики в области использования минерально-сырьевой базы страны. Этому во многом способствует сложившаяся практика лицензирования пользования недрами. Лицензионные соглашения сводятся, как правило, к формированию нескольких самых общих пунктов, касающихся платежей, объемов добычи сырья и их долевого распределения [2;3].

Все эти причины создают объективные предпосылки для нерациональной отработки месторождений полезных ископаемых, когда в стремлении снизить издержки производства горное предприятие игнорирует требования рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр, промышленной и экологической безопасности горных работ.

Государство, обладая правом собственности на недра и осуществляя суверенную власть на своей территории, вырабатывает единую политику в области использования ресурсов недр, регулирует разнообразные отношения, возникающие в связи с недропользованием. Главной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение устойчивого, безопасного и рационального использования ресурсов недр [4].

В соответствии с положениями ст. 27 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; водное, лесное законодательство и законодательство о недрах, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Данные положения установлены в горном законодательстве, в частности в Законе «О недрах», который определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов недр.

Регулирование недропользования в широком смысле невозможно представить без наличия достоверной информации и о самой системе, которая является объектом регулирования. От полноты геологической информации зависит эффективность регулирования для достижения желаемого результата. В связи с этим, в сфере государственного контроля и управления недропользованием большое значение уделяется государственному учёту и регистрации участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, и в целях, не связанных с их извлечением.

Для формирования информационной базы по недропользованию используется два источника, одним из которых является государственное геологическое изучение недр, задачами которого являются геологическое картирование территории России и её континентального шельфа, поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, мониторинг состояния недр, сбор и хранение информации о недрах и т.д.

Вторым источником геологической информации являются недропользователи, которые представляют геологическую информацию в федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы. С целью определения достоверности представляемой недропользователями геологической информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр характеризующих их ценность или опасность, определения рациональных условий, границ и платы по предоставляемым в пользование участкам недр проводится государственная экспертиза запасов полезных ископаемых.

Практика недропользования показала, что самыми типичными нарушениями природоохранного законодательства и законодательства о недрах, которые выявляются государственными проверками предприятий недропользователей, являются:

• -    безлицензионное (самовольное) пользование недрами;

• -    несоблюдение сроков геологического изучения недр;

• -    производственная деятельность на ряде объектов недропользования ведется без получения в установленном порядке разрешительной документации;

• -    отсутствие заключений экспертиз, в том числе государственной экологической экспертизы;

• -    нарушение сроков и объемов добычи углеводородного сырья;

• -    несоблюдение установленных земельным законодательством условий землепользования на ряде объектов;

• -    переуступка прав пользования недрами;

• -    несоблюдение условий лицензионных соглашений в части: выполнения программ геологоразведочных работ, бурения и сейсморазведки по срокам и объемам;

• -    не оформление в установленном порядке разрешений на размещение, использование, обезвреживание, захоронение и иное обращение с отходами, выброс загрязняющих веществ в атмосферу.

Возможности территориальных подразделений Федерального органа по управлению государственным фондом недр, Российского геологического контроля и промышленного надзора России по обеспечению рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр весьма ограничены из-за недостаточной укомплектованности квалификационными кадрами.

С ликвидацией отраслевых министерств резко ослаблена деятельность маркшейдерской службы горных предприятий. Оказавшиеся без централизованного методического руководства и административной защиты маркшейдеры-производственники не могут в полном объеме и качественно выполнять свои функции, связанные с осуществлением ведомственного контроля за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых и охраной недр, поскольку подвергаются определенному давлению со стороны руководителей горных предприятий.

Таким образом контроль за соблюдением условий пользования недрами, при котором обеспечивается полное и комплексное использование ресурсов недр, а также экологическая и промышленная безопасность недропользования, в настоящее время недостаточно эффективен. Рассмотрим виды существующего контроля за рациональным использованием и охраной недр.

В соответствии со ст. 12 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ) (с изменениями на 29 декабря 2014 года) (редакция, действующая с 1 марта 2015 года) - далее Закон "О недрах" - недра являются государственной собственностью, соответственно контролируют их использование и распоряжаются ими специально уполномоченные на то государственные органы. Рациональное использование недр - это система требований, реализация которых обеспечивает полное и комплексное использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. Эти требования имеют геологическую, горнотехническую, технологическую и экономическую направленность. Требования к рациональному использованию недр, имеющие геологическую направленност ь, включают:

• -    обеспечение полноты геологического изучения недр;

• -    проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• -    проведение государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

горнотехническую направленность , включают:

• -    обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых или попутных компонентов;

• -    достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

технологическую направленность , включают:

• -    строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих полное и комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов, учет и контроль распределения

полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья;

• -    наиболее полное использование продуктов и отходов переработки, складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты;

экономическую направленность , включают:

• -    геолого-экономическая оценка месторождений полезных ископаемых на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления государственным фоном недр, с целью определения промышленной ценности месторождений, наиболее эффективных и безопасных (в техническом и экономическом отношении) способов их отработки и постановки запасов на государственный баланс.

Охрана недр - это система требований, реализация которых обеспечивает соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, захоронении промышленных стоков и отходов производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей. Эти требования должны учитываться при выдаче лицензий на право пользования недрами и выполняться всеми пользователями недр в соответствии с их компетенцией, правами и обязанностями. В случае нарушения требований к охране недр право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством о недрах РФ. Требования к охране недр включают:

• -    охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и др. факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений;

• -    предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ производства, сбросе сточных вод;

• -    соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• -    предупреждение самовольной застройки земельных участков, расположенных над месторождениями полезных ископаемых, и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

• -    предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого и промышленного водоснабжения.

Задачей государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр является правовое, административное и экономическое обеспечение соблюдения всеми недропользователями порядка недропользования, определенного законодательством РФ.

В соответствии с законодательством о недрах в нашей стране создана система органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования и, в частности, государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр.

Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ. Статья 36 Закона РФ "О недрах" закрепляет систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования. Закон определяет компетенцию федеральных органов государственной власти в этой сфере, разграничивает компетенцию федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяет их совместную компетенцию.

В соответствии с Приказом Федерального агентства по недропользованию от 16.10.2012 № 1101 ФБУ Центр «СРП-Недра» было переименовано в ФБУ «Росгеолэкспертиза» и на него были возложены полномочия по проведению экспертизы проектов геологического изучения недр, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых. Наряду с экспертизой проектов геологического изучения недр приоритетными для учреждения являются задачи по правовому и геолого-экономическому обеспечению деятельности Роснедра, а также представление интересов агентства в судах общей и арбитражной юрисдикции. Приказом Федерального агентства по недропользованию от 5 июня 2014 г. № 333 на учреждение с 1 октября 2014 года возлагается осуществление полномочий по обеспечению деятельности центрального аппарата Федерального агентства по недропользованию в сфере лицензирования ТПИ.

Так, в целях снижения административных барьеров и повышения эффективности организации проведения экспертизы проектов геологического изучения недр принят приказ Минприроды России от 28 октября 2014 г. № 470 «О внесении изменений в Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2013 г. № 139», зарегистрированный в Минюсте России 17 ноября 2014 г. № 34724. Данным приказом значительно упрощается проведение экспертизы проектов геологического изучения недр, финансируемых за счет средств пользователей недр [5].

Наряду с государственным контролем, существует и ведомственный контроль предприятий за рациональным использованием и охраной недр. На горнодобывающем производстве ведомственный контроль осуществляет маркшейдерская служба предприятия.

Формально в России существует многоуровневая система контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр. Однако на практике эта система по ряду причин работает недостаточно эффективно, что позволяет горным предприятиям, стремящимся снизить издержки производства, игнорировать требования рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр, технологической и экономической безопасности горных работ. В результате проведенных проверок около 5% учтенных горных объектов в 2014 году были выявлены 5119 нарушений законодательства о недрах.

Исходя из вышеизложенного, предлагаются следующие рекомендации для выхода из сложившейся ситуации в сфере контроля за рациональным использованием и охраной недр:

• -    следует разработать и принять к действию единую государственную концепцию геологического изучения, использования и охраны недр; провести "ревизию" действующего законодательства в сфере соответствия законов субъектов РФ федеральному законодательству; ужесточить ответственность предприятий-недропользователей за нарушения в области рационального использования и охраны недр;

• -    в разрабатываемом проекте горного кодекса РФ (или в новой редакции Закона "О недрах") должен появиться раздел, закрепляющий общие функции аудита недропользования как негосударственной формы контроля за рациональным использованием и охраной недр;

• -    целесообразно ввести и законодательно закрепить критерии обязательного аудит недропользования с интервалом 1-1,5 года между проверками;

• -    Минприроды РФ, совместно с Федеральным агентством по надзору в сфере недропользования России следует организовать учебнометодические центры по аттестации юридических и физических лиц, работающих в сфере аудита недропользования;

• -    заключение аудиторской организации должно иметь для государственных органов, в которые оно представляется, такое же значение, как заключение экспертизы в судебных органах;

• -    необходимо разработать специальные стандарты аудита недропользования, принимая во внимания положения и принципы Международных стандартов аудита и финансовой отчетности: МСА, группа 800-899 «Специальные области в аудите», а также МСФО (IFRS) №6 «Разработка и оценка минеральных ресурсов для предприятий добывающей промышленности», а также российский стандарт 24/2011 «"Учет затрат на освоение природных ресурсов".