Государственный контроль за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы. Практика и перспективы

Москва – особенный город. Во-первых – это столица России, что уже само по себе налагает на него определенные обязательства. Во-вторых, это крупнейший субъект Российской Федерации, и здесь недвижимость оценивается в сотни миллионов долларов. В то время, когда в стране буквально за копейки приватизировались всевозможные предприятия, Москва шла своим путем. Действительно, продать нежилое помещение – значит получить разовый дохода, сдать его в аренду – значит иметь постоянный источник пополнения бюджета. Надо отметить, что мэр столицы Ю. М. Лужков всегда выступал против продажи городской собственности за бесценок. Вот почему одной из важнейших задач, стоящих перед городом, является повышение эффективности управления его имуществом.

Можно ли добиться повышения эффективности управления недвижимостью, не наладив системы контроля? Кто должен проверять законность прав при использовании нежилых помещений арендаторами и субарендаторами? Каковы полномочия организаций, которым здания переданы в хозяйственное ведение или оперативное управление? Решение этих вопросов имеет огромное значение, т. к. недвижимость наряду с налогами является основным источником формирования доходной части городского бюджета.

В результате обсуждения этой проблемы на разных уровнях 5 марта 1996 года на свет появилось распоряжение мэра Москвы № 108 «О создании Государственной городской инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости в г. Москве» (Госгоринспекция). До настоящего времени такой орган не имеет аналогов ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации. Со дня своего основания организация работает под девизом: к созиданию – через контроль. И это действительно так. Основной задачей Госгоринспекции является реализация политики правительства Москвы по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований законов и иных нормативных актов Российской Федерации и города Москвы, регулирующих учет и использование объектов нежилого фонда, находящихся в собственности Москвы. При этом приоритетными направлениями являются:

• •    контроль за соблюдением порядка изменения целевого назначения объекта нежилого фонда, занимаемого на правах аренды (субаренды);

• •    контроль за выполнением инвесторами условий инвестиционных контрактов, договоров и соглашений, в которых имеются доли города, при проведении капитального ремонта и реконструкции объектов нежилого фонда;

• •    контроль за соблюдением порядка осуществления работ и наличия соответствующих согласований при переустройстве, воз-

• ведении пристроек, постановке их на учет и оформлении прав владения.

Для выполнения поставленных задач Гос-горинспекция проводит проверки объектов нежилого фонда и при выявлении фактов нарушений представляет для принятия мер протоколы и материалы проверок в Административную комиссию по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования объектов нежилого фонда города Москвы, обеспечение деятельности которой возложено на Госгоринспекцию. В префектуры административных округов города нами направляются заключения об использовании объектов нежилого фонда в течение срока действия инвестиционных контрактов, которые учитываются при оформлении акта государственной приемки инвестиционного объекта и окончательном распределении долей между городом и инвестором.

Со дня образования Госгоринспекции прошло более семи лет, и уже можно сказать, что за время деятельности нашей организации ситуация с использованием нежилого фонда города Москвы стала меняться к лучшему. За прошедшие годы проведено более 82 тысяч проверок, выявлено 26 тысяч нарушений, административной комиссией рассмотрено более 20 тысяч подготовленных Госгоринспекцией дел об административных правонарушениях, перечислено в бюджет города в виде штрафов более 164 миллионов рублей. Но главное – это то, что предотвращены потери бюджета, которые возникли бы в результате неправомерных действий организаций, допустивших нарушения, и эти потери могли бы составить около 3 миллиардов рублей. Хочу подчеркнуть, что с самого начала работа инспекции, оплата ее сотрудников финансируется исключительно из городского бюджета.

Известно, что решать задачи, стоящие перед любой организацией, можно только имея квалифицированные кадры и необходимую материально-техническую базу. Изначально число служащих Госгоринспекции составляло всего 50 человек. Подбор кадров проводился на конкурсной основе (по 6–7 кандидатов на 1 должность). Руководство Госгоринспекции разработало систему обучения и практической подготовки инспекторского состава, которая постоянно совершенствуется. К выполнению должностных обязанностей сотрудники Госгорин-спекции допускаются только после сдачи квалификационных экзаменов и присвоения им звания «инспектор».

С первых дней работы Госгоринспекции и Административной комиссии для ведения учета и документирования их деятельности начала создаваться автоматизированная информационная система (АИС). В настоящее время АИС объединяет в единую сеть 6 серверов, 106 компьютеров и включает в себя подсистемы «Госгоринспекция», «Административная комиссия», «Делопроизводство», «Бухгалтерия», «Распознавание платежей». Разработано программное обеспечение АИС, накоплена информация о 40 тысячах фактических пользователях нежилыми помещениями в городе Москве. По оптоволоконной линии связи налажен обмен информацией с серверами правительства Москвы, Департамента имущества города Москвы и Московской регистрационной палаты. В стадии разработки находится программное обеспечение интегрированной базы данных с подразделениями имущественно-земельного комплекса.

Сегодня в инспекции работают 150 человек. Это высококлассные профессионалы, соблюдающие законы и требующие соблюдения законов от других. Это команда, реализующая разработанный механизм контроля.

В Госгоринспекции действуют пять управлений. Два из них – инспекторские, которые проводят плановые проверки, а также проверки по поручениям городских структур и обращениям граждан. Управление по работе с территориальными органами организует взаимодействие с органами управления административных округов и районов города Москвы, отраслевыми структурами, управлениями и иными подразделениями (службами) правительства Москвы. В 2000 году создано Контрольное управление, основными функциями которого является проведение проверок с целью контроля за выполнением условий инвестиционных контрактов (договоров и соглашений), в которых имеются доли города, при проведении строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов нежилого фонда, а также проверка объектов городской собственности, занимаемых федеральными структурами. Организационнораспорядительное управление решает вопросы информационно-аналитического, технического и хозяйственного обеспечения Госгоринспекции, а также обрабатывает документы и организует действенный контроль за их исполнением.

Если в 1997 году Госгоринспекция выявила более 75 процентов нарушений от количества проверок учета и использования нежилых помещений, то сегодня количество нарушений колеблется от 30 до 33 процентов. С самого начала сотрудники Госгорин-спекции прекрасно понимали, что их деятельность не возможна без законодательной базы, поэтому мы разработали и представили мэру Москвы проект закона «О государственном контроле за порядком учета, регистрации и использования объектов нежилого фонда в городе Москве». В его подготовке также участвовали профессиональные юристы, депутаты Московской городской Думы, работники мэрии и органов, осуществляющих управление имуществом в городе Москве. Закон города Москвы № 7 «О государственном контроле за учетом, регистрацией и использованием объектов нежилого фонда в городе Москве» был принят Московской городской Думой в апреле 1997 года и одобрен Министерством юстиции Российской Федерации. Указанный закон носил новационный характер (это действительно так, поскольку такого законодательного акта нет ни на федеральном уровне, ни в одном субъекте Российской Федерации). В этом законе были отражены два чрезвычайно важных момента:

• •    осуществление государственного контроля за использованием нежилого фонда в городе;

• •    определение административной ответственности юридических и должностных лиц за нарушения в области учета, регистрации и использования нежилых помещений.

Закон наделил Госгоринспекцию полномочиями проверять использование нежи- лых помещений независимо от организационно-правовой формы пользователей и владельцев. Применение Закона № 7 заставило большинство руководителей организаций задуматься о том, что нельзя безнаказанно неправомерно использовать нежилой фонд города. Но и после принятия этого важного для города закона, коллектив Госгоринспекции продолжает работу по совершенствованию законодательной и нормативной базы. Так, внесены изменения и дополнения в ряд законодательных и нормативных правовых актов города Москвы, касающихся предоставления льгот по аренде, порядка приемки инвестируемых объектов и т. д., а также в проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который в 2000 году был принят Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации.

В июле 2002 года в связи с необходимостью приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, в частности с новым Кодексом об административных правонарушениях, и учитывая многолетние наработки Госгоринспекции, по нашей инициативе мэром Москвы внесен на рассмотрение в Московскую городскую Думу и принят Закон города Москвы № 38 «О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы». Госгоринспекцией разработан механизм реализации этого закона, включающий отлаженную систему проверок объектов нежилого фонда, накопления информации о фактических пользователях нежилыми помещениями, применения статей закона об административной ответственности, устранения выявленных нарушений и информирования правительства Москвы о результатах работы Госгорин-спекции. Этот механизм успешно применяется на практике и постоянно совершенствуется.

Необходимо отметить, что указанные законы и предложения по внесению изменений в законодательные и нормативные акты города Москвы и Российской Федерации в целом разработаны Госгоринспекцией без выделения на эти цели денежных средств. Позволю себе еще раз напомнить, что в настоящее время количество нарушений хотя и снизилось до 30–33 процентов, но все же этого уровня не достаточно, т. к. эти показатели свидетельствуют о нарушении установленного в Москве порядка использования нежилых помещений каждым третьим лицом. Наибольшее количество нарушений связано с ненадлежащим оформлением прав на занимаемые помещения. Это может означать:

• а)    что мы имеем ненадлежащего арендодателя. В Москве единственным арендодателем городской собственности является Департамент имущества города Москвы, а мы нередко сталкиваемся с тем, что договоры аренды заключены с балансодержателями, т. е. не с собственниками помещений. Не надо обладать большой проницательностью, чтобы предположить, что в подобных случаях средства от использования городской, т. е. государственной собственности поступают в карманы недобросовестных руководителей.

Приведу пример. Культурно-развлекательный центр – казино по договору аренды с Московским авиационным производственным объединением (а не с Министерством имущественных отношений Российской Федерации) с 1992 года занимал помещение площадью 2333 кв. м. После нашей проверки в 1999 году казино оформило договорные отношения с собственником – Министерством имущественных отношений Российской Федерации, и арендная плата стала поступать в государственный бюджет. Учитывая, что ставка арендной платы для развлекательных организаций является самой высокой, можно подсчитать потери бюджета за 7 лет. Получается не один миллион рублей.

Таких нарушений выявлено достаточно много и при проверке использования городской собственности. Так, сплошная проверка одного из 4-х государственных ремонтно-эксплуатационных предприятий (ГРЭП) муниципального района города показала, что на территории этого района действуют 240 неучтенных в ходе проведения инвентаризации юридических лиц, у которых выявлено 159 нарушений, а таких районов в го- роде – 125. Можно представить, какую сумму недополучил бюджет города! Пользователи 3-х оставшихся ГРЭП района спешно стали обращаться в соответствующие инстанции для надлежащего оформления документов. В результате средства, поступающие на счет районной управы, увеличились в 4–5 раз. Это и является показателем эффективности нашей работы;

• б)    что не оформлены права хозяйственного ведения или оперативного управления на занимаемое помещение;

• в)    что сдача помещений в субаренду осуществлена без согласия собственника.

Четвертая часть дел, рассмотренных Административной комиссией, связана именно с нарушениями при сдаче помещений в субаренду.

Пример. Культурный центр «Украина» в Москве (ул. Арбат) занимал около 3000 кв. м площади на правах аренды. Затем центр получил разрешение на реконструкцию, в результате которой площадь объекта увеличилась почти в 1,5 раза. Во время реконструкции аренда не оплачивалась. По завершении реконструкции был оформлен договор купли-продажи, но почему-то организация не торопилась платить по договору. Госгоринспекция провела тщательную проверку, в результате которой 4 миллиона долларов – полная стоимость здания – были перечислены в бюджет города.

Эти нарушения имеют негативные последствия: снижается уровень управления нежилым фондом города, размывается его инфраструктура, в большинстве случаев арендная плата в городскую казну не поступает.

Второй вид наиболее часто встречающихся нарушений – это незаконная или несанкционированная перепланировка.

К сожалению, многие пользователи помещениями не задумываются о последствиях, к которым могут привести изменения их внутреннего устройства, полагая, что ничего страшного не произойдет, если они установят или снесут одну, а может быть и более легких перегородок, пробьют в стене дверь или заложат оконные проемы. В последнее время значительно увеличилось количество жалоб граждан на невозмож- ность проживания в квартирах из-за бесконечных ремонтных работ, проводимых в подвалах и первых этажах жилых домов: пробиваются капитальные стены, несущие конструкции, используются горючие и иные запрещенные строительные материалы, портится инженерное оборудование, увеличиваются энергетические нагрузки.

В результате наших проверок вырисовывается довольно тревожная картина: работы ведутся без проектной документации, без разрешения межведомственной комиссии (т. е. без согласования специализированных служб – СЭС, Госпожнадзора, Мос-газа, энергонадзора и т. д.). Это относится и к нежилому фонду. В ходе проверок нами установлено, что 33 процента осуществляющихся сегодня перепланировок нежилого фонда не соответствуют техническим требованиям и документации. Практически еженедельно мы слышим о возгораниях, а то и пожарах в подвалах, офисах, на чердаках. Нет необходимости приводить примеры, поскольку их можно почерпнуть из средств массовой информации, которые очень быстро реагируют на подобные происшествия.

Зачастую в результате перепланировки появляется неучтенная дополнительная площадь за счет возведенных антресолей, вырытых подвалов, пристроек, но пользователь помещением по-прежнему оплачивает меньшую площадь. Поскольку таких примеров множество, мы решились на эксперимент: провели сплошную проверку нежилых помещений одного из районов центральной части города. По информации главы управы, пользователи помещениями в этом районе срочно стали переоформлять перепланировки. Это также является показателем результативности нашей работы.

К третьему виду нарушений относится неисполнение условий инвестиционных контрактов, в которых имеются доли города. Этой проблемой Госгоринспекция занимается более двух лет, в течение которых было проведено 305 проверок. В области реализации инвестиционных контрактов достаточно много нарушений, выявлять их крайне сложно, т. к. законодательная база, регулирующая эти отношения, еще не достаточ- но разработана. Да и многие объекты «стоят» на реконструкции не один год. За это время не раз менялись как инвесторы, так и условия контрактов. Для изучения всех документов требуются и время, и специальные знания, поэтому нам пришлось создать новое подразделение и обучить его сотрудников.

Основными нарушениями в части исполнения инвестиционных контрактов являются следующие:

• •    отсутствие акта реализации инвестиционного проекта;

• •    нарушение срока ввода объекта в эксплуатацию;

• •    отсутствие распорядительного документа о переносе сроков окончания реконструкции;

• •    реконструкция не ведется;

• •    использование объекта без оформления права собственности;

• •    изменение инвестора, уменьшение доли города, а также изменение других условий контракта.

Все это подтверждается конкретными примерами. Так, при проверке одного из объектов нежилого фонда было установлено, что в октябре 1993 года на строительство указанного здания префектурой административного округа с одним из банков был заключен инвестиционный контракт. Предметом контракта являлась реализация инвестиционного проекта по строительству офисного здания общей площадью 9–11 тысяч кв. м. При этом в инвестиционном контракте не было предусмотрено условие разделения дополнительной площади, полученной инвестором в результате строительства. В августе 1996 года здание было введено в эксплуатацию, однако согласно выписке из паспорта БТИ от 21.09.1998 общая площадь здания составила 16335,6 кв. м. Таким образом, разница между площадью, оговоренной в контракте, и фактической площадью составила 5335,6 кв. м. Несмотря на это, с июля 1996 года банк в нарушение существующего законодательства сдавал в аренду 9047,58 кв. м площадей сторонним организациям без оформления прав владения в установленном законом порядке. По фактам выявленных нарушений банк был привле- чен к административной ответственности в соответствии с Законом города Москвы «О государственном контроле в сфере учета, регистрации и использования объектов нежилого фонда в городе Москве». В феврале 2001 года Госгоринспекцией была проведена проверка с целью контроля за устранением ранее выявленного нарушения, в ходе которой было установлено следующее:

• •    общество с ограниченной ответственностью купило принадлежащие банку «Права требования и обязательства банка по контракту инвестиционного проекта» (переуступка прав по контракту);

• •    в феврале 2000 года комиссия по продаже объектов нежилого фонда Департамента имущества города Москвы решила продать в собственность обществу с ограниченной ответственностью нежилое помещение общей площадью 2668 кв. м (50 процентов от дополнительной площади, построенной банком, установив стоимость помещения в размере 2 134 400 долларов США.

Таким образом, по результатам проверки Госгоринспекции в бюджет города Москвы было перечислено 2 134 400 долларов США.

Принципы организации и проведения проверки

Главные принципы проверки – это плановость, предварительная подготовленность, комплексность, срочность. Проверка считается завершенной только после устранения нарушения.

Плановость проверок – план формируется на основании информации из округов, поручений правительства города, обращений депутатов и граждан.

Предварительная подготовка осуществляется на основании баз данных города, Госгоринспекции, дополнительных данных, полученных от отраслевых департаментов и комитетов.

Комплексность – проверка осуществляется на основании соглашений с Комитетом лицензирования, налоговой полицией, Мос-горБТИ, Мосрегистрацией и другими организациями, в том числе с префектурами. Проверка одного объекта проводится не более одного раза в два года.

Срочность – проверка должна быть завершена в течение одного месяца. Контроль за исполнением сроков проверок дополняется наличием номерных бланков строгой отчетности.

Проверка не заканчивается наложением штрафа или выявлением нарушения, она считается законченной только после устранения нарушений. Поэтому почти треть проводимых нами проверок – это проверки с целью контроля за устранением ранее выявленных нарушений, что позволяет устранить до 80 процентов выявленных нарушений.

Однако существуют нарушения, устранить которые можно только путем непосредственного взаимодействия сторон по договору (контракту). В связи с этим ежеквартально информация обо всех нарушениях направляется первому заместителю мэра Москвы в правительстве Москвы О.М. Толкачеву, который строго и принципиально подходит к этим вопросам. Его поручения исполнителям, а это главным образом директора территориальных агентств административных округов Департамента имущества города Москвы, во многих случаях инициируют незамедлительное расторжение или заключение договоров и другие подобные меры.

Соблюдая указанные принципы в работе, Госгоринспекция действует в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Необходимо отметить, что решения о привлечении нарушителей к ответственности принимает городская Административная комиссия по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования объектов нежилого фонда города Москвы, созданная распоряжением мэра Москвы.

Задача Административной комиссии состоит не только в наложении административного взыскания, а в первую очередь в пресечении правонарушений и их профилактике, поэтому ее работа построена на всестороннем и полном рассмотрении каждого дела с учетом всех дополнительных материалов, поступающих от организаций и должностных лиц. Если на момент рассмотрения административного дела правонарушение устраняется или принимаются все необходимые меры к его ликвидации, Административной комиссией выносится решение о прекращении производства по делу. Такие решения были приняты по 187 административным делам. За весь период существования комиссии было обжаловано в Арбитражном суде и судах общей юрисдикции 272 решения Административной комиссии, только 11 из которых были удовлетворены. Обращения в суды высших инстанций к отмене решений судов не привели.

Административная комиссия работает в тесном контакте с судебными приставами-исполнителями, которые взыскали около 6 миллионов рублей штрафов с неплательщиков.

Контроль за работой Госгоринспекции систематически осуществляет отдел по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях прокуратуры города Москвы.

Деятельность нашей организации регулярно освещают такие издания, как «Городская собственность», «Московская правда», «Вечерняя Москва», «Тверская, 13», «Москва имущая», «Деловая Москва», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», а также радиостанция «Говорит Москва» и другие средства массовой информации.

Таким образом, деятельность инспекции, на наш взгляд, обеспечивает разумный ба- ланс между защитой интересов предпринимателей, использующих нежилые помещения в условиях рыночных отношений, с одной стороны, и необходимостью осуществлять контроль за управлением объектами нежилого фонда и сохранением их социальной, хозяйственной, исторической и культурной значимости – с другой.

Общие затраты на содержание инспекции с 1996 года по настоящее время, включая ремонт здания, закупку техники, зарплату и т. д. составили менее половины поступлений в городской бюджет за счет штрафных санкций. А предотвращенные потери бюджета составили, как уже говорилось, около 3,5 миллиардов рублей.

В заключение хотелось бы отметить, что государственный контроль является одной из неотъемлемых составных частей любого дела государственного, как впрочем, и городского масштаба, в том числе и такого дела, как управление государственным имуществом. По истечении 7 лет со дня основания Госгоринспекции, стало очевидным, что наша организация нашла свое место в структуре контролирующих органов исполнительной власти города, но жизнь ставит перед нами все новые задачи, от решения которых будет зависеть благосостояние и жизненный уровень населения города.

Надеемся, что наш опыт смогут использовать и другие субъекты Российской Федерации.