Государство и гражданское общество как субъекты политики социального партнерства
Автор: Ильичева Л.Е., Паршина Е.В.
Журнал: Власть @vlast
Рубрика: Политология
Статья в выпуске: 2, 2024 года.
Бесплатный доступ
В статье анализируются государство и гражданское общество как субъекты политики социального партнерства. Авторы определяют специфику и сущность государственно-общественного партнерства, выделяют общую типологию институтов гражданского общества, выступающих в качестве субъектов и участников государственно-общественного партнерства.
Институты гражданского общества, государство, социальное партнерство
Короткий адрес: https://sciup.org/170205561
IDR: 170205561 | УДК: 316.455 | DOI: 10.24412/2071-5358-2024-2-145-159
Текст научной статьи Государство и гражданское общество как субъекты политики социального партнерства
С оциальное партнерство как тип взаимоотношений в обществе ведет к стабильности, устойчивости последнего и позволяет ему динамично развиваться. В целях стимулирования построения такого рода отношений в обществе должна проводиться соответствующая политика, которая может касаться как секторального уровня, межсекторального взаимодействия, так и взаимодействия на предельно широком уровне (например, как конституционный принцип, норма-принцип).
Участие гражданского общества в социальном партнерстве нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации1, в соответствии с которой Правительство России не только осуществляет меры поддержки институтов гражданского общества, но и обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики, что создает конституционно закрепленную основу данного партнерства. Тем самым конституционно закреплена основа политики социального партнерства, в формировании и реализации которой гражданскому обществу отводится весомая роль.
Субъекты политики социального партнерства – это акторы политического процесса, влияющие на разработку и осуществление данной политики с помощью предусмотренных законодателем форм и механизмов. Субъектами политики социального партнерства могут быть: со стороны гражданского общества – как внутристрановые (политические партии, профсоюзы, творческие объединения и пр.), так и международные неправительственные (например, Пагуошское движение, Всемирная федерация профсоюзов и др.) организации, гражданская общественность, сетевые сообщества; со стороны публичной власти – органы государственной власти и местного самоуправления; со стороны бизнеса – конкретные бизнес-структуры, ТНК. Наряду с субъектами политики социального партнерства следует выделить и ее участников, которые в той или иной мере вовлечены в формирование и реализацию данной политики.
Принятые нормативные правовые акты1 установили принципы взаимодействия государства и институтов гражданского общества как равноправных субъектов, а партнерская модель их взаимоотношений стала определяющей и получила конституционное закрепление.
В системе социального партнерства роль органов публичной власти состоит в следующем: их представители участвуют в создании и работе постоянно действующих структур (органов), реализующих социальное партнерство; принимают участие в подготовке и принятии необходимых нормативных правовых актов, обеспечивающих правовую основу социального партнерства; координируют работу, согласовывают интересы сторон; принимают участие в подготовке коллективных соглашений, в т.ч. осуществляют необходимое посредничество; выступают стороной социального партнерства, непосредственно участвуя в нем. В социальном партнерстве государство, сохраняя свои публичновластные полномочия и доминирующую роль в процессах государственного управления, выступает стороной (или участником) такого партнерства, что предполагает его равноправные отношения с негосударственными партнерами, учет их интересов, если это негативно не сказывается на обеспечении национальной безопасности и правопорядке, не противоречит базисным целям и интересам общества в целом. Характер социального партнерства обусловлен спецификой самого государства как демократического, социального, правового.
Участие институтов гражданского общества в качестве субъектов политики социального партнерства необходимо рассматривать в разных ракурсах:
– в ракурсе социального партнерства в его традиционном понимании, затрагивающем сферу социально-трудовых отношений. Исторически главным субъектом со стороны гражданского общества здесь выступают профсоюзы. В этом же партнерстве фигурирует и еще один институт гражданского общества – объединения работодателей;
– в ракурсе государственно-общественного партнерства, которое в последние годы активно формируется как социальный институт. В качестве субъектов такого партнерства со стороны гражданского общества выступают его вариативные институты, а также неинституционализированная его часть.
Гражданское общество как субъект политики социального партнерства играет важную роль в формировании и развитии демократии, укреплении социальной солидарности, защите прав и свобод граждан, участвует в принятии политических решений и контроле за государственной властью и органами местного самоуправления. Институты гражданского общества выполняют совещательную, консультативную, экспертную функции, выступая в качестве субъекта политики социального партнерства. Важно отметить, что институты гражданского общества являются относительно независимыми от государственной власти и коммерческого сектора, что позволяет им отстаивать интересы граждан и обеспечивать разнообразие мнений в обществе.
Гражданское общество понимается в данном случае как совокупность институтов, т.е. организаций и структур, которые представляют интересы граждан и общественные ценности, действуют на основе соответствующей правовой базы и имеют социально значимые цели.
Помимо этого, существует и неинституционализированное гражданское общество. Это форма гражданского общества, которая может возникать спонтанно, без официальной установленной организационной структуры, регистрации или формальных процедур. Такое гражданское общество включает в себя разнообразные проявления общественной активности, инициатив и самоорганизации граждан в целях защиты своих интересов и решения социальных проблем. Неинституционализированное гражданское общество может выражаться через различные формы: спонтанные митинги, общественные петиции, гражданские движения, общественные протесты, благотворительные и волонтерские инициативы, а также другие формы самоорганизации и общественной активности. Такие формы нередко отличаются высокой степенью адаптивности, гибкости и способностью быстро реагировать на изменяющиеся обстоятельства. Они могут играть важную роль, несмотря на неофициальный статус и ограниченные ресурсы, в создании общественного мнения, выражении гражданских позиций и влиять на решения публичных властей и проводимую ими политику в области социального партнерства. Неинституционализированное гражданское общество может выступать в роли субъекта социального партнерства, т.к. для решения выдвигаемых им проблем требуется, как правило, участие публичной власти.
Применительно к случаям, когда субъектом социального партнерства выступает гражданское общество, выделяются два вида партнерства: с одной стороны, социальное партнерство в его классическом понимании, имеющем место в системе социально-трудовых и сопряженных с ним отношений; с другой – государственно-общественное партнерство, которое распространяется на все сферы общественной жизни и затрагивает весьма широкий круг интересов гражданского общества, что отражается в увеличении числа его субъектов и участников.
В связи с тем, что термин «государственно-общественное партнерство» ( State-Civil Society Partnership ) относительно недавно введен в научный оборот и в политологическом анализе не получил еще широкого признания, необходимо установить его соотношение с сопряженными понятиями и, в частности, с понятием «социальное партнерство»1. В данном случае соотношение зависит от широкой и узкой трактовок социального партнерства. В широкой трактовке понятие «социальное партнерство» включает все виды партнерств в обществе (в т.ч. и государственно-частное партнерство).
В узкой трактовке термина «социальное партнерство» к нему традиционно относилось партнерство в сфере социально-трудовых отношений (двухстороннее партнерство работников и работодателей; трехстороннее – с участием работников, работодателей и государства). Если исходить из того, что государственно-общественное партнерство – это партнерство государства и гражданского общества во всех сферах общественной жизни, то социальное партнерство (ввиду участия в нем профсоюзов, объединений работодателей) пересекается с государственно-общественным партнерством (но не включается в него полностью из-за участия в нем работодателя, не относящегося к государству).
Некоторые авторы предлагают обозначить партнерство государства и гражданского общества как общественно-государственное партнерство, под- черкнув тем самым значимую роль гражданского общества в данном партнерстве [Шапкина 2023]. Вместе с тем было бы корректнее утверждать, что общественно-гражданское партнерство следует рассматривать как очередную стадию в развитии такого партнерства – от государственно-общественного к общественно-государственному [Ильичева, Гусейнов, Ильичева 2023].
В российской нормативной правовой базе термин «государственнообщественное партнерство» становится достаточно распространенным1. Одновременно в нормативных правовых актах и документах употребляется и термин «общественно-государственное партнерство»2, что свидетельствует о том, что терминология применительно к анализируемому партнерству еще до конца не отрефлексирована.
Включение бизнеса в качестве субъекта в государственно-общественное партнерство должно привести к усложнению его структуры. В англоязычной литературе оно получило название «партнерство государства, бизнеса и местных сообществ» ( Public-Private-Community Partnership — PPCP ). Однако в качестве субъектов в таком партнерстве должны выступать не только местные сообщества, но и все гражданское общество, что можно обозначить как «госу-дарственно/муниципально-частно-общественное партнерство».
В рамках государственно-общественного партнерства возможны разные модели его формирования. Так, на основе наличия/отсутствия острой фазы конфликтности в создании партнерских отношений можно выделить:
– модель изначальной конфликтности интересов государства и гражданского общества при решении конкретной проблемы: разнонаправленность интересов, приводящая к конфликтности сторон, но в дальнейшем конфликтность сменяется нахождением компромисса и выстраиванием на этой основе партнерских отношений;
– модель, не предполагающая фазы острой конфронтации, когда изначально интересы сторон совпадают, а партнерство сводится к реализации совместной деятельности на базе общих социально значимых целей.
По характеру выстраиваемых отношений государства и гражданского общества политика государственно-общественного партнерства может состоять в поддержке формирования и развития институтов гражданского общества (например, такая модель партнерства выстраивается с СО НКО); ведении с ними государством социального диалога (например, в модели такого партнерства с правозащитными организациями); совместной деятельности (например, такая модель имеет место в социальном партнерстве государства и парламентских партий); реформировании в целях совершенствования как государственных структур (например, в модели партнерства негосударствен- ных СМИ с органами публичной власти), так и институтов гражданского общества (например, во взаимоотношениях государства и оппозиционных институтов гражданского общества); передаче ряда функций государственного управления институтам гражданского общества (например, в модели социального партнерства с казачьим обществом, ДОСААФ России и др.)1.
Следует отметить, что государственно-общественное партнерство позволяет учитывать и согласовывать множество интересов в обществе на гармоничной и равноправной основе. И в этом сущностный аспект проводимой политики, нацеленной на реализацию данного партнерства. В процессуальном аспекте такая политика включает разработку и реализацию конкретных форм и механизмов взаимодействия сторон государственно-общественного партнерства. При этом в качестве механизмов указанного партнерства понимаются методы, порядок и процедуры, технологии, меры организационного, экономического, политического и правового характера, благодаря которым реализуется взаимодействие субъектов государственно-общественного партнерства. Так, к числу методов следует отнести переговоры, социальный диалог, обсуждение и др.; порядок и процедуры, как правило, устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами, в которых закрепляются формы и технологии реализации данного партнерства.
Таким образом, термин «государственно-общественное партнерство» используется для обозначения совокупного взаимодействия институтов гражданского общества с государством как равноправных с ним партнеров. На практике такое взаимодействие осуществляется как с конкретным институтом гражданского общества (оно, как правило, формализовано и поэтому нормативно предзадано), так и с неинституционализированной его частью (оно не всегда урегулировано нормами права; партнерство здесь строится на доверии государству, взаимной ответственности сторон).
Основой государственно-общественного партнерства нередко является пересечение функций государства с теми или иными аспектами (функциями) деятельности гражданского общества. Например, некоторые институты гражданского общества имеют своей целью обеспечение обороны и безопасности (например, казачье общество, ДОСААФ России и др.). В этом случае государство, муниципалитеты могут передать часть своих функций по обеспечению правопорядка и безопасности таким институтам.
Особой разновидностью государственно-общественного партнерства является партнерство государства и общественных организаций, созданных с участием последнего. В таких организациях сочетаются, с одной стороны, их общественная природа, а с другой – особые отношения с государством (оно может влиять на утверждение устава этих организаций, назначение их руководителей, контролировать реализацию их деятельности, осуществлять полное или частичное финансирование). Государственно-общественное партнерство в данном случае сочетает диспозитивные (договорные) и императивные начала [Никитина, Кузнецов 2020]. В связи с этим в политологической и правовой литературе высказываются разные точки зрения на природу указанных организаций и возможность их отнесения именно к институтам гражданского общества [Никитина, Кузнецов 2020]. В связи с неоднозначностью сущностной основы данных институтов можно предложить отнести их к смешанным институтам гражданского общества (например, к ним можно отнести общественные палаты и др.).
Однако, как отмечалось, институты гражданского общества участвуют и в социальном партнерстве в его классическом понимании – как партнерстве в социально-трудовой сфере, где в качестве сторон выступают работники (уполномоченные их представители), работодатели (уполномоченные их представители) и представили органов государственной власти, органов местного самоуправления. Представителями работников и работодателей могут быть институты гражданского общества, а именно объединения работников (прежде всего профсоюзы) и работодателей (например, союзы предпринимателей). Государство здесь может выступать и в роли субъекта (например, когда оно является работодателем), и как участник [Бородин 2006].
В системе социально-трудовых отношений государство регулирует общие условия, закрепляя с помощью норм права перечень базисных форм и механизмов социального партнерства между его сторонами, устанавливая социальные гарантии для работников (например, минимальный уровень заработной платы), а также для тех работников, кто нуждается в особой защите (например, работников с ограниченными возможностями и пр.). В этом случае оно реализует свои публично-властные полномочия. При этом государство может выступать и в качестве участника такого партнерства (например, в таком качестве могут выступать его отдельные структуры, в частности министерства, федеральные службы и пр.). В ситуации, когда государство является работодателем, оно предстает как сторона такого партнерства. Государство совмещает вариативные функции в социальном партнерстве. В связи с этим предлагается выделить, с одной стороны, субъектов (стороны) социального партнерства («работники и работодатели в лице уполномоченных в установленном порядке представителей»), а с другой – участников такого партнерства (например, таким участником является Федеральная служба по труду и занятости и др.).
Профсоюзы как институты гражданского общества представляют интересы работников. При этом допускается, что внутри организации такие интересы могут представлять и иные институты гражданского общества. По отношению к профсоюзам также возможны варианты (например, ситуации, когда первичная профсоюзная организация отсутствует или имеют место несколько профсоюзных организаций и пр.). Отметим и неоднозначность используемой в нормативных правовых актах терминологии. Так, «представитель работников» в ряде случаев обозначается как «представительные органы» [Бородин 2006].
В разделе Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ), посвященном социальному партнерству, перечислены его основные формы (ст. 27). Однако определение понятия «форма социального партнерства» здесь не раскрывается. Вместе с тем на уровне регионального законодательства предпринимались попытки сформулировать такое определение1. На их основе можно сделать вывод, что формы социального партнерства – это внешнее проявление социального взаимодействия, которое реализуется через его вариативные виды субъектами и участниками данного партнерства в целях согласования интересов сторон и осуществления целей совместной социально значимой деятельности.
Институционально закрепленные формы такого партнерства (согласно ТК РФ) – коллективные переговоры (они касаются подготовки и заключения коллективных договоров, соглашений); взаимные консультации (переговоры); участие в управлении организацией (предприятием); участие в разрешении споров. К перечисленным формам можно отнести, например, получение информации от работодателя. В модельном законе СНГ к этим формам социального партнерства отнесены и иные1. Между тем, в национальных законодательствах стран – участниц СНГ механизмы реализации таких форм разные. Так, в Республиках Беларусь, Кыргызстан установлено, что проведение консультаций между социальными партнерами и их представителями осуществляется через механизм согласования, а не через механизм учета мнения стороны работников (как в Российской Федерации или Республике Казахстан).
Соответствующими нормативными правовыми актами определен и круг вопросов, по которым закреплена необходимость учета мнения представителей профсоюзной организации (например, ведение коллективных переговоров, подписание соглашений, проведение аттестации работников, установление перечня должностей с ненормированным рабочим днем и др.). Так, число соглашений и коллективных договоров, действующих в системе социального партнерства Российской Федерации (по состоянию на 01.01.2021 и 01.01.2023)2, представлено в табл. 1.
Как видно из приведенной таблицы, динамика заключения соглашений и коллективных договоров разнонаправлена. С одной стороны, увеличилось число региональных соглашений, отраслевых соглашений регионального уровня, но, с другой стороны, на 6% уменьшилось число коллективных договоров, на 8% – территориальных соглашений. Среди причин – не только нежелание представителей органов исполнительной власти участвовать в процессах подготовки и заключения таких соглашений, но и слабость самих профсоюзных организаций на местах3. «Уменьшение количества коллективных договоров напрямую сопряжено со снижением количества первичных профсоюзных организаций, происходящим вследствие закрытия или перепро филирован ия субъектов экономической деятельности» [Сафонов 2022: 83].
Таблица 1
Число соглашений и коллективных договоров, действующих в системе социального партнерства Российской Федерации (по состоянию на 01.01.2021 и 01.01.2023) *
Наименование соглашения |
На 01.01.2021 |
На 01.01.2023 |
Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями |
1 |
1 |
Федерально-окружные соглашения |
5 |
5 |
Региональные соглашения |
80 |
85 |
Территориальные соглашения |
1620 |
1486 |
Отраслевые соглашения федерального уровня |
57 |
56 |
Отраслевые соглашения регионального уровня |
1012 |
1099 |
Отраслевые соглашения территориального уровня |
3221 |
3098 |
Коллективные договоры в организациях |
122685 |
115604 |
Соглашения по отдельным направлениям регулирования социально-трудовых отношений |
1322 |
1101 |
Составлено авторами на основе: Информационная записка «Итоги коллективнодоговорной кампании 2022 года». Приложение к постановлению исполкома ФНПР от 21.06.2023 № 5-2.
Таким образом, есть ряд моментов, которые указывают на проблемы участия профсоюзов как представителей работников в системе социального партнерства.
Отметим также, что на протяжении нескольких лет результаты проведенных ВЦИОМом социологических исследований показывают, что рейтинг одобрения деятельности профсоюзов остается на уровне 31–35% (32,5% – в ноябре 2023 г.; индекс, фиксирующий разницу между одобрением и неодобрением деятельности профсоюзов, в это время составил 91). При нарушении трудовых прав работники предпочитают не обращаться в профсоюзы (по данным исследования, респондентов, обратившихся в профсоюзы, оказалось лишь 2%), а меняют место работы или обращаются непосредственно к руководству. Больше половины респондентов (53%) считают, что профсоюзы не выполняют свои прямые обязанности по защите прав работников и не играют весомой роли в социально-трудовых отношениях (82% опрошенных)2. При этом большинство респондентов исходят из необходимости сохранить профсоюзы (71% респондентов), но сделать их более эффективными (52%).
Выделим некоторые причины, которые мешают профсоюзам проявить заложенный в этом институте гражданского общества потенциал в системе социального партнерства. Среди них следующие:
– положениями ст. 52 ТК РФ установлено право работников участвовать в управлении организацией (непосредственно или через своих представителей, в т.ч. через профсоюзы), но механизм социального партнерства в данном случае предусматривает только учет мнения работников (их представителей) работодателем, однако как эти мнения отразятся в конкретном управленческом решении – вопрос открытый. Предложенные коллективом работников (или их представителями) меры не носят обязывающий работодателя характер. Вместе с тем ТК РФ предусматривает «около 30 случаев (не только увольнение), когда необходимо учитывать мнение профсоюза и/или иного представительного органа работников» [Куренной 2019]. В связи с этим важно создать действенные механизмы, позволяющие учитывать такое мнение не формально, а реально;
– положения ТК РФ о социальном партнерстве больше ориентированы на крупные или средние организации, в которых есть профсоюзные организации. Однако такие организации отсутствуют на малых предприятиях, и здесь возникают сложности с отстаиванием прав работников новых форм занятости (например, дистанционных форм и пр.);
– имеют место соглашательская позиция профсоюзов по ряду вопросов, неэффективность их действий, неумение и неготовность использовать новые формы социального партнерства с работодателями и государством, ориентация некоторых профсоюзных лидеров на собственные интересы, а не интересы работников.
Помимо традиционных профсоюзов, представителями интересов работников могут быть и иные институты гражданского общества, например альтернативные профсоюзы (в России – это Конфедерация труда России – КТР и Объединение профсоюзов России – СОЦПРОФ).
Интересы работодателей выражают на федеральном уровне – Российский союзпромышленникови предпринимателей(РСПП),Торгово-промышленная палата Российской Федерации, общероссийские общественные организации «Деловая Россия» (объединение среднего и малого бизнеса), «ОПОРА» (объединение малого бизнеса); на федерально-отраслевом уровне, например, Общероссийское отраслевое объединение работодателей рыбной отрасли «Российский союз работодателей-рыбопромышленников», «Всероссийская ассоциация рыбопромышленных предприятий, предпринимателей и экспортеров» и др.; на региональном уровне, например, Московский областной союз промышленников и предпринимателей (МОСПП) и др.
Перейдем к исследованию вопроса о субъектах социального партнерства в государственно-общественном партнерстве. Такими субъектами здесь выступают государство в лице его структур и гражданское общество в лице его институтов и неинституционализированной части. Неоднозначность в понимании самого института гражданского общества, вариативность данных институтов и, как следствие, разные их типологии, а также отсутствие соответствующего определения в праве делают тему институтов гражданского общества как субъектов социального партнерства весьма широкой и неопределенной. Более однозначной представляется ситуация, когда речь идет о партнерстве с конкретным институтом гражданского общества. Определенность в данном случае связана со статусом этого института, закрепленным в соответствующих нормативных правовых актах.
К числу существенных признаков института гражданского общества следует отнести «наличие определенной формы; наличие общей цели; внегосу-дарственный порядок образования и функционирования; самоорганизацию; самоуправление; добровольность; равноправные отношения, отсутствие иерархии в системе» [Полякова 2024]. Институты гражданского общества как субъекты и участники социального партнерства – это организации, структуры или социальные группы, которые на основе равноправного сотрудничества с партнерами осуществляют совместную с ними деятельность, направленную на достижение социально значимых целей, связанных с развитием общества, укреплением гражданских прав и свобод, защитой интересов граждан и т.д. Целью такого партнерства является создание благоприятного социального и политического окружения, в котором гражданское общество может активно влиять на принятие решений, участвовать в разработке политики и внести весомый вклад в развитие общества. Социальное партнерство с институтами гражданского общества включает в себя взаимодействие и сотрудничество между государством, бизнесом и гражданскими организациями на основе доверия, взаимного уважения и равноправия.
Социальное партнерство с институтами гражданского общества позволяет более эффективно решать социальные проблемы, учитывать потребности различных групп населения и обеспечивать справедливое и устойчивое развитие. Кроме того, такое партнерство способствует укреплению демократических ценностей и усилению гражданского участия в общественной жизни.
Поскольку, как отмечалось, важен анализ участия конкретных институтов гражданского общества в государственно-общественном партнерстве, необходимо провести их типологию. В связи с этим интерес представляет типология институтов гражданского общества, представленная в качестве теоретических наработок ООН1: ( i ) формально структурированные, иерархические и рационализированные неправительственные организации (НПО); ( ii ) аморфные и спонтанные, горизонтальные, харизматичные, катектичные и все более замкнутые социальные движения; ( iii ) сегментированные, гибкие, полицентричные, синергетические, генерирующие информацию сети гражданского общества субъекты; ( iv ) географически фиксированные и дискретные во времени, повторяющиеся, ризоматические плато субъектов гражданского общества. Эта типология разработана по степени институционализации проявлений гражданского общества, и в таком ракурсе она может применяться в теоретических разработках и на практике.
Общая типология институтов гражданского общества, выступающих в качестве субъектов и участников государственно-общественного партнерства, закрепленная в действующих нормативных правовых актах, может быть представлена следующим образом:
-
– общественные организации и объединения (спортивные, детские, молодежные, религиозные и др. организации; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; казачьи общества; общественные организации по защите прав потребителей, творческие объединения; партии; профсоюзы и др.;
-
– общественные движения (движение «зеленых», волонтерские движения, движения в защиту женщин и др.);
-
– СО НКО;
-
– общественные фонды;
-
– независимые средства массовой информации;
-
– органы общественной самодеятельности;
-
– гражда нские форумы, народные собрания, сходы;
-
– сетевые организации (интернет-сообщества), которые могут быть «организованы», но не обязательно имеют юридическую или финансовую структуру; информационно-коммуникационные платформы;
-
– ситуационные институты гражданской инициативы.
Отдельно следует выделить смешанные институты (квазиинституты). К числу таких институтов можно отнести общественные палаты, общественные и консультативные советы при исполнительных и законодательных органах публичной власти, уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В правовом понимании они не являются институтами гражданского общества (например, в части формирования данных институтов), вместе с тем они могут быть представлены «особыми институтами, которые либо способствуют развитию гражданского общества, либо служат медиаторами, формами взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом [Никитина, Гаунова 2021].
Опираясь на данные ВЦИОМа, сравним динамику одобрения/неодобрения некоторых институтов гражданского общества респондентами1 (см. табл. 2).
Таблица 2
Динамика одобрения ряда институтов (квазиинститутов) гражданского общества респондентами, %
Наименование института (квазиинститута) |
2007 |
2010 |
2014 |
2016 |
2018 |
2021 |
2022 |
2023 |
Независимые СМИ |
57 |
54 |
61,6 |
61,2 |
58,9 |
45,2 |
45,6 |
43,7 |
Общественная палата |
26 |
28 |
35,8 |
41 |
37,3 |
40,8 |
33,7 |
38,3 |
Профсоюзы |
22 |
25 |
34,1 |
35,9 |
29,5 |
35,3 |
30,1 |
31,3 |
Политические партии |
23 |
27 |
32,6 |
41,7 |
33,7 |
35,5 |
31,1 |
36,9 |
Составлено автором на основе: Деятельность общественных институтов. — ВЦИОМ. Доступ: (проверено 01.02.2024).
Из таблицы видно, что потенциал поддержки со стороны граждан деятельности того или иного института (квазиинститута) гражданского общества разный. Например, в 2014 г. деятельность независимых СМИ одобряли более 61,6% респондентов, в 2023 г. – около 43,7% (–17,9%). Что касается деятельности общественных палат, то в целом имеет место тренд на повышение одобрения их деятельности: 26% – в 2007 г. и 38,3% – в 2023 г. (+12,3%). Но при этом динамика за последние годы остается почти неизменной, она колеблется около 36%. По поводу профсоюзов уже говорилось ранее. Относительно политических партий: в целом, число респондентов, одобряющих их деятельность, увеличилось (с 2007 г. на 13,9%), но динамика (за 5 лет) в сторону увеличения небольшая.
В связи с бурным развитием дигитальных информационно-коммуникационных технологий возникают новые:
-
а) субъекты (и участники) государственно-общественного партнерства (например, подписчики аккаунта, сетевые сообщества; их появление во многом спонтанно, например, в целях решения конкретной проблемы, в т.ч. с выходом на соответствующие государственные структуры; но есть и иного плана субъекты Сети, например, администраторы сети и пр., для которых социальное партнерство с соответствующими госструктурами носит обязательный характер);
-
б) формы, механизмы такого партнерства (через информационные платформы и обращения, ответы в соцсетях, онлайн-методы, через иные формы коммуникативной инфраструктуры в Сети и пр.)1;
-
в) возможности широкого привлечения к государственно-общественному партнерству гражданской общественности, совместной выработки с ней на основе общих интересов форм и технологий взаимодействия;
-
г) формы, механизмы участия государственных структур в Сети.
Однако социальное партнерство государства и сетевого сообщества затруднено в силу отсутствия центричности последнего, его неустойчивости, фрагментарности, преобладания в нем горизонтальных связей, а также из-за «имитационного характера значительной части коммуникативных практик, недостаточной выраженности установок на конструктивное взаимодействие, преобладания взаимных негативных образов-стереотипов, недостаточной коммуникационной компетентности участников взаимодействия» [Зотов 2019]. Кроме того, можно также отметить отсутствие в настоящее время действенного сбалансированного механизма, призванного обеспечить бесконфликтное согласование интересов государства, IT -сообщества и гражданского общества, связанных с обеспечением прав и свобод граждан в цифровом пространстве, для реализации которого необходимо грамотное использование технологий правового воздействия на государство в сочетании с саморегулированием самого гражданского общества [Ильичева, Лапин 2023].
Среди установленных правом форм государственно-общественного партнерства можно выделить переговоры, консультации, публичные слушания и общественные обсуждения, общественный контроль, обращения в органы публичной власти, инициативное бюджетирование и др. К числу нормативно установленных механизмов можно отнести участие представителей институтов гражданского общества и гражданской общественности в разработке нормативных правовых актов, государственной политики; консультации и обсуждения социально значимых вопросов с участием данных представителей; участие последних в различных консультативных и координационных органах, сформированных в рамках общественно-государственного партнерства для совместной работы; экспертизу нормативных правовых актов и пр.; совместные совещания; разработку и внесение предложений в органы публичной власти; совместную разработку и реализацию программ и проектов по решению социальных проблем и поддержке общественных инициатив; финансовую поддержку социальных проектов и программ, реализуемых общественными инициативами с участием государственных средств; деятельность открытого правительства, молодежных парламентов, общественных палат, общественных и консультативных советов, уполномоченных по правам человека и пр.
Некоторые авторы отдельно выделяют механизмы взаимодействия государства, гражданского общества и бизнеса [Калмыкова 2022]. К их числу относят конкурсные механизмы (социальный заказ, гранты, тендеры, конкурсы социальных проектов и др.); процедурные механизмы (механизмы взаимодействия, сотрудничества, например, проведение гражданских форумов, круглых столов и пр.); социально-технологические (механизмы, основанные на социальных технологиях), организационно-структурные (создание инфраструктуры взаимодействия, например, центров социального партнерства).
Согласно нормативным правовым актам, институты гражданского общества имеют установленные формы взаимодействия с государственными структурами в рамках социального (государственно-общественного) партнерства. Так, общественные палаты осуществляют общественный контроль за деятельностью органов публичной власти, проводят экспертизу нормативных правовых актов, в ряде субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы, занимаются разработкой рекомендаций для органов публичной власти и пр.1
Однако в связи с тем, что т.к. при их формировании участвуют органы публичной власти, они не являются юридическими лицами и включены в систему публичной власти, возникают вопросы не только об их статусе как общественной организации, но и об обеспечении самостоятельности функционирования. Это дало возможность некоторым авторам рассматривать их как «организационную форму взаимодействия между обществом и властью, создаваемую на основе конкретных правовых актов (в первую очередь, федеральных законов)» [Дьякова, Трахтенберг 2016].
Что касается СО НКО, то их социальное (государственно-общественное) партнерство с государственными структурами реализуется в таких формах, как:
– поддержка со стороны государства для реализации конкретных проектов или программ – финансовая (субсидии, гранты и пр.), имущественная, информационная, консультационная; подготовка, переподготовка, повышение квалификации работников и добровольцев этих организаций; предоставление налоговых льгот; размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и пр.;
-
– предоставление со стороны СО НКО необходимых социальных услуг;
-
– консультационное сотрудничество: государство и СО НКО могут вести диалог и консультироваться друг с другом по вопросам, касающимся социальной политики, разработки законодательства и принятия стратегических решений;
-
– согласование деятельности: государство и СО НКО могут сотрудничать для согласования своих действий и максимального использования ресурсов при выполнении общих задач, таких как реализация социальных программ или инициатив;
-
– партнерство на уровне реализации проектов: государство и СО НКО могут входить в партнерство при реализации конкретных проектов или программ, таких как образовательные или здравоохранительные инициативы;
-
– совместное участие в принятии решений: государство может приглашать представителей некоммерческих организаций принимать участие в процессе принятия решений, связанных с социальной политикой или разработкой новых законов;
-
– информационное сотрудничество: государство и СО НКО могут обмениваться информацией, аналитическими данными и опытом в области социального развития, чтобы создать более эффективные стратегии в этой области.
По итогам работы можно сделать следующие выводы.
-
1. Партнерство государства и гражданского общества составляет суть государственно-общественного партнерства. Цель его – в совместном эффективном решении социально значимых проблем. Через данное партнерство реализуются конституционно заложенные принципы народовластия, обеспечиваются права и свободы граждан, осуществляются цели демократического социального государства, повышается эффективность механизмов государственного управления, формируется доверие общества государству, тем самым увеличивается легитимность последнего. Специфика государственнообщественного партнерства состоит в том, что его сторонами выступают государство и институты гражданского общества, но это не исключает, что третьей стороной могут быть бизнес-структуры; к данному партнерству могут подключиться и неинституционализированные группы гражданского общества и гражданская общественность в лице ее отдельных представителей.
-
2. Проведенный анализ форм и механизмов государственно-общественного партнерства показал, что в нем имеют место не только позитивные стороны, но и недостатки:
-
– не всегда гражданское общество (преимущественно его неинституцио-нализированная часть) четко идентифицирует свои интересы и способно их выразить в процессе согласования интересов сторон;
-
– институты гражданского общества также не всегда четко идентифицируют проблемы граждан, а при их идентификации отстаивают перед государством;
-
– имеют место ситуации, когда институт государственно-общественного партнерства используется не для социально значимых целей, а как способ перераспределения ресурсов и пр.;
-
– встречается и формализм в реализации данного партнерства, его отставание от действительных задач, требующих своего решения.
Несмотря на эти недостатки, именно государственно-общественное партнерство имеет широкие перспективы стать реальным механизмом осуществления конституционных принципов народовластия.
Список литературы Государство и гражданское общество как субъекты политики социального партнерства
- Бородин И.И. 2006. Понятие, система, стороны и субъекты социального партнерства (сравнительно-правовое исследование). - Трудовое право. № 1. С. 8-23.
- Дьякова Е.Г., Трахтенберг А.Д. 2016. Общественные советы при исполнительных органах власти: рецепция федерального законодательства на региональном уровне (на примере Уральского федерального округа). - Российский юридический журнал. № 2. С. 68-77.
- Зотов В.В. 2019. К необходимости разработки концепции нормативно-правового регулирования социально-сетевого пространства публичных коммуникаций на муниципальном уровне. - Муниципальная служба: правовые вопросы. № 1. С. 14-16.
- Ильичева М.В., Гусейнов Р.С., Ильичева Л.Е. 2023. Диалог власти и общества в механизме социальной трансформации. - Социально-политические науки. Т. 13. № 5. С. 38-45.
- Ильичева Л.Е., Лапин А.В. 2023. Партнерство государства и гражданского общества в цифровом пространстве как условие реализации прав граждан.
- — Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. Вып. 2. С. 3-26.
- Калмыкова И.Ю. 2022. Взаимодействие государства, бизнеса, общества в решении задач социального развития и социальной безопасности территории в современных условиях: экономические, правовые, кадровые аспекты. — Безопасность бизнеса. № 5. С. 9-14.
- Куренной А.М. 2019. Вопросы эффективности представительства интересов работников в сфере наемного труда. — Закон. № 11. С. 47-56.
- Никитина Е.Е., Гаунова Ж.А. 2021. Взаимодействие органов публичной власти с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации. — Журнал российского права. № 10. С. 5-19.
- Никитина Е.Е., Кузнецов В.И. 2020. Модели правового регулирования взаимодействия государства и некоммерческих организаций в сфере обороны и безопасности в Российской Федерации. — Журнал российского права. № 4. С.88-104.
- Полякова В.Э. 2024. Институты гражданского общества. — Консультант Плюс. 01.02.2024.
- Сафонов В.А. 2022. Практика социального партнерства: современное состояние и перспективы совершенствования. — Закон. № 10. С. 82-92.
- Шапкина Е.А. 2023. Государственно-общественное партнерство: проблемы теории, методологии, практики: автореф. дис. ... д.ю.н. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова. 54 с.