Гражданство иностранного государства в деятельности нотариата: практические и теоретические вопросы ограничений конституционных прав гражданина Российской Федерации

В настоящее время судебные органы власти рассматривают наличие гражданства иностранного государства у нотариусов по условиям, изложенным в п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1), изменённым Федеральным законом от 29.12.2014 № 457-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Основы о нотариате) [1], как ограничение в осуществлении ими нотариальных действий.

О том, что наличие иностранного гражданства является ограничением для осуществления нотариальной деятельности, говорят многие исследователи [2–5], однако к толкованию и применению рассматриваемой нормы необходимо подходить системно, анализируя п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ о нотариате в совокупности с нормами конституционного права и иных федеральных законов.

В частности, в рамках правового регулирования спорных отношений, которые сложились между гражданином РФ, действующим нотариусом, членом нотариальной палаты, занимающимся частной нотариальной практикой, и нотариальной палатой [6], возникла правовая неопределённость в толковании условий п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ о нотариате, что создало угрозу лишения действующего нотариуса права заниматься нотариальной деятельностью (п. 3 ч. 5 ст. 12 Основ о нотариате), предусматривающей возможность по ходатайству нотариальной палаты инициировать процедуру лишения нотариуса, занимающегося частной практикой, права осуществлять нотариальную деятельность.

Правовое регулирование вопроса о толковании и применении положений п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ законодательства РФ о нотариате требует системного подхода с учётом конституционных начал прав граждан нашего государства, согласно которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены ФЗ только в необходимых случаях, в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 32, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации) [7].

Необоснованно утверждать, что в компетенцию нотариуса входят полномочия, способные повлиять на безопасность основ конституционного строя нашего государства. Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты являются в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации. Право на участие в управлении делами государства представляет собой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина в демократическом обществе и призвано обеспечивать каждому гражданину возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений быть полноправным субъектом народовластия, осуществляя его совместно с другими гражданами Российской Федерации [8].

Нотариусы не относятся к категории государственных служащих либо к иным, перечисленным в Конституции РФ, лицам, должность которых находится в политико-правовой связи одновременно с государством и с соответствующим иностранным государством, по аналогии применения статуса к судьям (позиция изложена в Определении от 4 декабря 2007 года № 797-О-О), так как не наделены публично-властными полномочиями, способными причинить вред конституционным основам, нравственным началам и влиять на безопасность суверенитета государства.

Несмотря на то, что в Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционного Суда изложены важные аспекты по ограничениям компетенций должностных лиц, федеральный законодатель вправе устанавливать подобного рода ограничения в отношении иных лиц [9]. Однако нотариус не обладает статусом госслужащего и может рассматриваться в качестве иного лица, к которому федеральный законодатель вправе установить ограничения. Определяя правовое регулирование правоотношений в деятельности нотариата, при системном подходе можно прийти к выводу об отсутствии у него властных компетенций.

Согласно ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации 205

(ч. 1). Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 2).

На законодательном уровне разница между двойным гражданством и вторым гражданством установлена: двойное гражданство имеет место быть, когда страны заключили соответствующие соглашения друг с другом. В таком случае оба государства рассматривают человека гражданином той страны, в которой он на данный момент находится, и учитывают его статус относительно друг друга. В случае со вторым гражданством каждая страна игнорирует факт гражданства другой страны, и держатель паспорта рассматривается в рамках системы той из двух стран, в которой он на данный момент находится.

То, что содержание понятий «двойное гражданство» и «второе гражданство» имеет разную правовую природу, подтверждается позицией, изложенной в судебном акте Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, а именно: «правовое состояние лица в двойном гражданстве отличается от правового положения лица, имеющего помимо гражданства России гражданство другого государства, с которым у Российской Федерации нет международного договора о признании двойного гражданства. Поэтому Российское государство, если такие лица находятся на его территории, признает их только в качестве российских граждан» [10].

От данного толкования зависит правомерность конституционных ограничений прав и свобод гражданина РФ федеральным законодателем и возможность оценивать те или иные ограничения при осуществлении субъектами гражданского оборота своих прав и свобод как допустимые.

Неправомерно отождествлять второе и двойное гражданство. В спорном вопросе необходимо также учитывать, что правовое регулирование и содержание деятельности нотариальных палат субъектов РФ и Федеральной палаты определяются законодательством о нотариате.

Так, согласно ст. 24 Основ о нотариате, нотариальная палата обладает статусом некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность на принципах самоуправления и объединяющей субъектов профессиональной деятельности на основе членства. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в совокупности на основании утверждённого Устава и зако- нодательства. Нотариат – часть юрисдикционной негосударственной системы охраны и защиты гражданских прав, свобод и законных интересов (статья 123.16-3 Гражданского кодекса Российской Федерации) [11].

Из вышеизложенного можно установить, что нотариальные палаты органами государственной власти не являются, и нотариат ни в коей мере не является публично-правовой организацией. Нотариус не наделён властными полномочиями, так как не относится ни к судебной, ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти.

В рассматриваемом автором вопросе государство делегировало нотариальным палатам в соответствии с федеральным законом отдельные управленческие и контрольные полномочия в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан.

Толкование и применение любых норм без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, приводит к ограничению конституционных прав и свобод нотариусов, граждан РФ, имеющих второе гражданство иностранного государства.

Право быть участником в управлении делами государства подчёркивает демократический аспект правового государства, предполагающего обеспечивать каждому гражданину возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений быть полноправным субъектом народовластия, осуществляя его совместно с другими гражданами Российской Федерации (ч. 5 ст. 15 Конституции РФ) [12].

На основании вышеприведённого анализа автор считает необходимым уточнить условия применения ограничений, прописанных в п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ о нотариате, так как в существующей редакции данное положение статьи обладает неконституционным смыслом и носит дискриминационный характер, ограничивающий субъекта народовластия полноправно пользоваться правами и свободами гражданина РФ, что не допустимо правовой системой РФ.

На дискриминационный характер и необоснованное ограничение конституционных прав и свобод гражданина РФ указывает неприменение судом данных ранее конституционных разъяснений по аналогичным вопросам.

При буквальном толковании п. 1 ч. 2 статьи 2 Основ о нотариате следует, что запрет на получение статуса «нотариус» законодатель установил только для иностранных граждан или апатридов. В соответствии с буквальным толкованием данного положения ограничения не распространяются на нотариусов, граждан РФ, имеющих «второе гражданство». По мнению автора, ограничения на осуществление нотариальных действий на территории РФ предусмотрены только для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [13], гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет. Если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право (пункты 1 и 2 статьи 1195 ГК РФ).

Пунктом 1 статьи 62 Конституции РФ предусмотрено, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Следовательно, согласно Конституции РФ, гражданам России не запрещено иметь паспорта других стран. В свете действующих норм права нотариус, имеющий второе гражданство иностранного государства, признаётся только гражданином России. Соответственно, документ, выданный иностранным государством, не является документом, необходимым для реализации каких-либо прав на территории иностранного государства, а наличие второго гражданства иностранного государства не может считаться основанием для запрета либо ограничения прав по осуществлению нотариальной деятельности.