Губернаторский отчет как структурный элемент делопроизводства в царской России (на примере Забайкальской области)

КАЛЬМИНА Лилия

В заимоотношения окраин и центра — один из важнейших вопросов управления. Сегодня управление Россией проис -ходит в условиях становления губернаторской модели вла-сти, что требует нового осмысления накопленного исторического опыта. Стержнем правительственного курса Российской империи в отношении окраин была политика в области управления и админи стративного устройства¹.

В данной статье мы рассмотрим губернаторский отчет как один из основных механизмов взаимодействия между центром и регионом в дореволюционной России, без которого было невозможно построе-ние четкой вертикали власти и правительственного контроля. Он задумывался, прежде всего, как средство коммуникации центра с периферией, соответственно, его шаблон был призван структури-ровать и корректировать эту коммуникацию2.

Хотя появление формуляра губернаторского отчета относится к началу XIX в., он приобрел установленную структуру и наименова-ние лишь с выходом «Общего наказа гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г.3 Помимо регламентации функций губернатора, офи-циально называемого теперь «хозяином губернии», документ, по сути, впервые обозначил «высочайший» статус ежегодного губер-наторского отчета и его «всеподданнейший характер». Документ получил официальное название — «Отчет о состоянии губернии и управлении ею».

Следующим важным этапом в развитии губернаторской отчет ности стал законодательный акт от 19 июня 1870 г. «Высочайше утвержденные формы или программы для составления губернатор ских отчетов». Изменения, происшедшие в структуре губернатор -ского отчета с введением этого закона, носили фундаментальный характер. Изменились форма отчета и его структура. Отчет делился на две части: собственно отчет, содержавший наиболее важные для официального Петербурга сведения, и обзор, дававший полную характеристику положения в губернии. 11 апреля 1897 г. Николай II подписал новый законодательный акт — «Программы для составления губернаторских отчетов». Этот закон не внес существенных измене -ний во внутреннюю структуру губернатор -ской отчетности, но значительно больше внимания теперь уделялось статистиче ской информации.

В Государственном архиве Забайкальского края (ГАЗК) нами обна-ружены копии 3 отчетов военных губер-наторов Забайкальской области: отчет Е.М. Жуковского за1861г.,И.К. Педашенко — за 1878 г., М.П. Хорошхина — за 1890 г.1 Отметим, что, в отличие от 1861 г., в отче -тах за 1878 и 1890 гг. отсутствовал раздел «Виды и предложения», в котором губер-натор имел возможность высказать лич ное мнение по тому или иному вопросу. Новый шаблон отчета практически пол ностью исключил личную инициативу губернаторов, в результате чего последние перестали ощущать себя соуправителями губернии, а их диалог с императором обретал исполнительную тональность. Четко регламентированные отчеты состо-яли из нескольких обязательных разделов: о народонаселении, продовольствии, хо-зяйстве, экономической деятельности, податях и повинностях, благоустройстве, медицине и административных учрежде ниях.

Губернаторский отчет регламентиро вался не только императорскими ука зами, но и циркулярными распоряже ниями Министерства внутренних дел, которые иногда вносили в него прин ципиальные изменения. А.С. Минаков выделил несколько циркуляров, которые повлияли на составление отчета — на его форму, объем и сроки представления2. Изменениями законодательства об отчет ности самодержавное правительство пыталось усилить надзор в сфере дело производства, а через него — над местной администрацией. Особое внимание уде лялось строгой секретности переписки. Публикация отчетов и высочайших отме ток на них не допускалась.

В процессе подготовки отчета прини мала участие вся местная администрация: уездные начальники, городские головы, полицмейстеры. Так, не уверенный вдосто -верности сведений своего предшествен ника — губернатора Л.И. Ильяшевича, указанных в отчете за 1884 г., военный губернатор Забайкалья Я.Ф. Барабаш обратился к Верхнеудинскому город скому голове Н. Шляпкину с просьбой собрать мнения и предложения «сведу щих горожан о содержащихся в отчете фактах»3. Предложение, по тем временам очень прогрессивное, не дало результатов. Именитые горожане оказались не вполне сведущими в делах своего города, не обла дали информацией о работе городской управы, Сиротского суда, Общественного банка, Верхнеудинской прогимназии и прочих заведений. Некоторые из посту пивших предложений имели рациональ ное зерно, например о реформирова нии системы выборов членов городской ратуши, которые при низкой явке избира телей вряд ли можно было считать обще городскими (вопрос, актуальный и в наши дни), или о привлечении в Забайкалье ученых — специалистов по рациональ-ному ведению сельского хозяйства, кото рые способствовали бы распространению в среде крестьянства полезных знаний. В основном же предложения были мелкими, непринципиальными или даже имели курьезный характер. В частности, один из горожан предложил заменить винокурен ные заводы устройством «артельных или общественных» пивоваренных заводов, поскольку этот продукт, «известный своей питательностью в совокупности со своими возбуждающими свойствами, противопо ложно сильно опьяняющим спиртовым суррогатам, благодетельно отзывается на здоровье народа, а со временем, быть может, мало - помалу отучит народ от пьян -ства и его последствий»4. Впоследствии такой порядок сбора сведений не прак тиковался, и канцелярия военного губер натора ограничивалась официальными данными.

Следует отметить, что губернатор как первое лицо области нес полную ответ -ственность и за фактологическое содержа -ние отчета, и за его политическую направ ленность. Губернаторы были обязаны предоставлять «точные списки» с него генерал-губернатору, в МВД и в канцелярию Комитета министров1. Однако испол-нительская дисциплина страдала на всех уровнях, и сведения для губернаторских и генерал губернаторских отчетов подава лись с большой задержкой, после много -кратных напоминаний о необходимости «ускорить представление».

Независимо от авторства и времени написания, все отчеты начинались с бодрых заверений его императорского величества о «весьма удовлетворитель ном состоянии» вверенного им региона. «Всеподданнейше донося... что во вверен -ной моему управлению области все состоит благополучно...» — пишет 30 июня 1879 г. военный губернатор И.К. Педашенко. Очевидно, что губернаторы сразу же стре мились подать «товар лицом» и располо жить к себе императора.

Несмотря на установленный шаблон, отчеты губернаторов иногда содер жали довольно смелые проекты преоб разований2. В губернаторском корпусе Забайкалья были и яркие личности, со своим видением путей «обустрой ства России». Так, И.К. Педашенко, по мнению П.А. Кропоткина, «личность довольно интересная», в своем отчете за 1878 г. высказывал мнение о необхо димости изменения административно территориального устройства области. «Вообще Забайкальская область во многом требует значительных преобразований. Для приведения в должное устройство области необходимо: 1., Преобразовать область в губернию с устройством всех губернских учреждений... 3., Изменить разделение области на округа, причем новых расходов не требуется»3. К сожале- нию, нам не удалось отыскать резолюцию на отчете. Судя по тому, что до революции 1917 г. административно - территориальное устройство области не менялось, реакция была негативной. Однако сама попытка «поднять» область до статуса губернии свидетельствовала об известной смелости.

Вся информация в отчете подавалась строго в русле интересов империи в реги оне. Учитывая необходимость форсиро-ванного хозяйственного освоения вос точных рубежей империи для укрепления ее влияния в Центральной Азии, губерна -торы Забайкальской области в своих отче тах уделяли серьезное внимание анализу экономического состояния региона, пред -лагая свои пути роста его экономической мощи. Е.М. Жуковский, к примеру, сделал революционное по тем временам пред ложение о безотлагательной отдаче при надлежащих кабинету министров «желез ных месторождений» в аренду частным лицам на продолжительный срок, что, по его мнению, «есть лучшее средство» для роста добычи руды и производства железа. Отметив, что «скотоводство нахо-дится на той же степени несовершенства, как и в 1860 году», губернатор предложил пригласить в Забайкалье представителей Вольного экономического общества для определения «рода хозяйства согласно климату и почвы Забайкальского края»4. Принимать подобные решения регио нальное чиновничество могло только после согласования с высшей админи страцией империи, что достаточно четко характеризует уровень его полномочий и степень самостоятельности в управлении областью.

Смелые предложения содержит и отчет М.П. Хорошхина за 1890 г. Озабоченный «правильной постановкой золотопромыш -ленности» в Забайкалье, военный губерна тор объясняет ее упадок утайкой добычи и вывозом золота за границу русскими и иностранными скупщиками, а также низкой степенью модернизации и незна чительными инвестициями в отрасль. Он озабочен и тем, что упадок золотопро мышленности лишит «заработка тот эле мент, который, попав на каторгу, а затем на поселение... может найти работу, кроме золотопромышленности, лишь случайно», и рабочие «могут прибегнуть и к другим прямо противозаконным [способам]

добывания средств к существованию»1. Этот фрагмент отчета приобретает уже не только экономический, но и острый соци-альный подтекст.

Каторга и ссылка как наиболее важная тема для всей Сибири выделялась в отче -тах сибирских губернаторов в самостоя-тельный раздел. М.П. Хорошхин пишет, что «положение в области требует мно-гих преобразований». Обратив внимание вышестоящих властей на «затруднитель ное положение» выходящих на поселение каторжников и «переполненность неко торых волостей ссыльнопоселенцами», военный губернатор ставит вопрос о полном прекращении ссылки в регион2. По видимому, подобные предложения, повторявшиеся из отчета в отчет, были не последней причиной появления Указа 12 июня 1900 г. о прекращении массовой ссылки в Сибирь.

Губернаторские отчеты совместно с дру-гими источниками позволяют объективно оценить региональные особенности про ведения имперской политики на окра инных территориях России. Четко регла-ментированные по процессу подготовки, срокам предоставления, форме и содер жанию, ответственности за включенные в них сведения, они составляли важнейшее звено в делопроизводственной системе царизма.

Сегодня такая форма взаимодей ствия между федеральным центром и регионами не только не утратила своего значения, но, напротив, стала одним из действенных его механизмов. Региональные отчеты о социально экономическом положении необходимы центру для анализа ситуации на местах и выстраивания стратегии действий в том или ином регионе для его дальнейшего социально экономического и культур ного развития. Однако, в отличие от строго конфиденциальных губернатор ских отчетов времен самодержавного правления, сегодня отчеты о положе нии того или иного региона совершенно открыты, а их публикация в региональ ной прессе служит эффективным сред ством обратной связи с населением.