Идея Уральской Республики в период государственной трансформации Российской Федерации

«L^ ®|

DOI:

Цитирование. Осипов И. В. Идея Уральской Республики в период государственной трансформации Российской Федерации // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регио-новедение. Международные отношения. – 2021. – Т. 26, № 3. – С. 217–226. – DOI: jvolsu4.2021.3.19

Введение. После распада Советского Союза действующая власть РСФСР осталась наедине с проблемами, возникшими в самых разных сферах. Одним из системных вопросов прежнего периода, угрожающих государственной целостности, оставался вопрос федеративного устройства, при разрешении которого было необходимо выстраивать административно-территориальную модель, преодолевать асимметрию субъектов и осуществлять децентрализацию. Подписание Федеративного договора в 1992 г. не разрешило накопившиеся противоречия, поскольку, во-первых, субъекты оказались разделены на три категории с разным набором полномочий; во-вторых, в тяжелых социальноэкономических условиях крайне медленно осуществлялась разработка специального законодательства, регламентирующего разграничение предметов ведения и реализацию полномочий органов власти федерального и регионального уровней.

В этих условиях в Свердловской области зародилось движение по созданию Уральской Республики, одной из целей которого являлось изменение принципиальных основ федеративной модели и государственно-территориального устройства Российской Федерации. В 1993 г. шаги по повышению своего конституционноправового статуса сделали в ряде других областей (и даже в городе федерального значения Санкт-Петербург), но ни один из субъек- тов не продвинулся столь далеко по пути реализации своих намерений.

Вопросы федеративного устройства и региональной политики актуальны и на современном этапе. В этой связи представляется целесообразным обращение к событиям недавнего прошлого, имеющим ключевое значение в формировании государственных основ Российской Федерации.

Методы и материалы. Изучением данного периода занимаются представители различных научных дисциплин: политологи, конституционалисты, историки, социологи и др. Непосредственно процессу создания Уральской Республики посвящено небольшое количество научных работ [9; 11; 12; 26; 28; 33]. В рамках настоящего исследования проводится рассмотрение процесса развития инициативы властей Свердловской области по уравниванию конституционно-правового статуса с сопоставлением позиции Администрации Президента Российской Федерации по поводу данной тенденции в регионах России.

Исследование опирается на анализ широкого круга источников: аналитические материалы Администрации Президента Российской Федерации; материалы региональной и федеральной периодической печати, в которых публиковались позиции руководителей Свердловской области, взгляды политиков и государственных деятелей федерального уровня, официальные документы по повышению ста- туса области до республиканского уровня. Исследование проводится с применением историко-генетического метода и обращением к архивным материалам для воссоздания происходивших процессов.

Анализ. Ключевым направлением государственной трансформации в 1993 г. стала разработка проекта Конституции Российский Федерации, одним из узловых вопросов которой являлось государственно-территориальное устройство. Аналитики Государственно-правового управления Администрации Президента выделяли четыре модели, разработанные в ходе общественно-политических дискуссий. Исключительность положения состояла в том, что при выборе любого из вариантов требовалось соблюдение следующих условий:

– обеспечение равенства политических прав и объема полномочий русских и нерусских образований (кроме форм включения в федерацию и прав на национальный язык);

– перераспределение полномочий и законодательных прав от центра к регионам с обязательным приоритетом федерального законодательства в тех сферах, которые совместно регулировались федеральными и региональными властями;

– возможное создание национальных парламентов для народов, не имеющих своей государственности [4, л. 4–6].

Проблема федеративного устройства обострилась в связи с противоборством между Верховным Советом и Президентом Российской Федерации, которое отражалось на усилении национального и регионального сепаратизма. В Государственно-правовом управлении сепаратизм воспринимался как «опасный катализатор для разрушения российской государственности по образцу СССР, но в новой модификации. Роль союзных республик играют бывшие автономии, а этнических меньшинств – русские, которых подавляющее большинство» [4, л. 10].

В Центре оперативной информации Администрации Президента сделали попытку отыскать решение проблемы территориального устройства на материале российской истории. Однако отечественная история, по их мнению, не предоставляла «прецедентов разграничения полномочий центра и регионов»: «Даже самый беглый взгляд на российскую историю убеждает, что административно-государственное устройство страны всегда было выражено в крайне централизаторских тенденциях» [3, л. 36].

Не найдя положительных примеров разграничения полномочий в российской истории, аналитики Администрации Президента обратились к мировому опыту. Ими было выделено то, что в составе федеративных государств практически не бывает других суверенных государств; субъекты обладают большой самостоятельностью, но при этом они «озабочены не утверждением деклараций, призванных демонстрировать их “преимущество” перед остальным миром, а стремлением обеспечить целостность государства представлением каждому из субъектов Федерации полноты прав и возможностей, необходимых для самостоятельного решения вопросов собственного развития, согласуясь с общими интересами союзного государства в целом» [3, л. 37].

Авторы аналитической справки, подводя итог, отметили, что российские субъекты и сам центр «еще проходят путь, пройденный цивилизованным миром и демократией Запада. Научила ли их российская история и мировой опыт золотому правилу “не распылять власть только ради децентрализации и не концентрировать ее только ради централизации, а определять для нее тот уровень, на котором она будет наиболее действенной и полезной для управления?”» [3, л. 38].

Таким образом, в 1993 г. поиск модели федеративного устройства продолжался уже несколько лет, и оптимального варианта найдено не было. Вместе с тем активизировались регионы с инициативами по расширению своих прав и полномочий, получению большей самостоятельности. Внутри президентской команды такие предложения воспринимались как определенные угрозы для государственности.

В 1993 г. Свердловский областной Совет народных депутатов, тщетно пытаясь прежде заключить отдельное соглашение с федеральным центром по поводу механизма реализации совместной и исключительной компетенции, представил программу «нового федерализма», в рамках которой региональная политика «должна быть преимущественно собственной политикой регионов, а не политикой Центра по отношению к ним». Строительство федеративного государства было предложено вести на следующих принципиальных основах:

– четкое разделение компетенции федерации и ее субъектов, определение совместной компетенции и исключительной компетенции субъекта;

– равенство федерации и субъектов в федеративном процессе;

– равноправие федерации и ее субъектов по отношению к «наследству» унитарного государства с проведением передачи регионам прав, собственности и ресурсов договорным путем;

– приоритет субъектов в исполнении федеральных функций на своей территории над ведомствами федерального подчинения;

– достаточность полномочий субъектов для выбора и реализации своего особого пути в проведении общероссийских реформ [27, с. 7].

Не получив удовлетворительной реакции на свои инициативы, власти Свердловской области перешли к более решительным действиям. В день проведения Всероссийского референдума 25 апреля 1993 г. в Свердловской области был инициирован опрос жителей по следующему вопросу: «Согласны ли Вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации?» [24, л. 77].

В региональной прессе было проведено широкое освещение и объяснение важности голосования по дополнительному вопросу. Сообщалось, что область лишь формально является субъектом РФ, реальных возможностей улучшить свою жизнь не получила, подписав Федеративный договор. «Если права не дают, будем их отвоевывать», – заявлялось в публикации [23].

Итоги опроса были следующими: в голосовании приняли участие 2 314 993 чел. (66,99 %); среди них 83,36 % граждан высказались за равные полномочия области с республиками [5]. Свердловские власти получили весомый аргумент для дальнейшей деятельности по развитию статуса области [20, л. 3; 21]. На Конституционное совещание, которое было открыто 5 июня, делегация Свердловской области отправилась со своими предложениями по проекту Конституции, в том числе в отношении федеративного устройства [21].

Во время пленарного заседания Конституционного совещания глава администрации Свердловской области Э.Э. Россель напомнил об историческом опыте деления государства на губернии, а также отметил: «... Несомненно поддерживается всеми главами администраций... то, что должен быть единый принцип равенства губерний и республик: экономического, правового и политического. Здесь абсолютно 100 % глав администраций, все руководители поддерживают этот вопрос» [18].

Конечно, никакой стопроцентной поддержки у такого положения не было, поскольку руководители республик выступали против. Спустя несколько дней свердловские власти выступили с резкой оценкой хода Конституционного совещания. Позже председатель Свердловского областного Совета народных депутатов А.В. Гребенкин заявил о том, что приведенные доводы в пользу территориального деления федерации на Конституционном совещании не были услышаны: «Представители республик выступили категорически против такой постановки вопроса, а разработчики новой Конституции, увы, пошли у них на поводу». По его же признанию, именно «тупиковая ситуация на Конституционном совещании» по вопросу федеративного устройства «приблизила развязку – была провозглашена Уральская Республика» [32].

1 июля Свердловский областной Совет народных депутатов объявил Свердловскую область «республикой в составе Российской Федерации (Уральская Республика)» [25, л. 83]. Создание Уральской Республики, согласно принятой Декларации, преследовало цель укрепления целостности Российской Федерации и служило «усилению общероссийской государственности на основе реализации принципов федерализма, приемлемых для всех субъектов Российской Федерации». Основными субъектами Федерации «должны были стать республики в составе Российской Федерации» [6, л. 84–85].

Власти Свердловской области предприняли ряд мер для оформления нового конституционно-правового статуса субъекта [17, л. 93–97].

Одним из ключевых направлений деятельности стала работа по формированию общественного мнения, донесению своей позиции до сторонников идеи Уральской Республики. С этой целью были подготовлены информационно-аналитические материалы, а руководство области регулярно выступало публично.

В одном из таких материалов были изложены политические, экономические, правовые, исторические и природно-географические основания повышения статуса области [8, c. 121–124]. В число политических оснований были включены следующие: проблема территориально-государственного устройства, порождающая неравноправие граждан; обострение национального вопроса и угроза целостности единому государству; противоречивость новой российской государственности и старой формы отношений центра и регионов.

Схожая аргументация была представлена в другом материале, автор которого заявлял о необходимости отказа от национального компонента в государственном устройстве, поскольку «искусственная федерализация, в основу которой положен этнический фактор, означает дезинтеграцию и расчленение России как органического единства ее народов» [1, л. 2]. В качестве варианта решения проблемы государственно-территориального устройства предлагалось использовать территориальный принцип с историческим делением на губернии [1, л. 8–9; 15].

Позиции, сформулированные в справочных материалах, публично отстаивались региональными властями. Директор департамента главы администрации Свердловской области А.П. Воробьев в интервью местной газете назвал решение областного Совета народным актом, направленным «против “суверенизации” регионов России и против ее государственного устройства по национальному признаку». По мнению Воробьева, не существует федераций с неравноправными субъектами, поэтому решение о создании Уральской Республики открыло путь к выравниванию статуса краев и областей по отношению к республикам и создало условия для устойчивой федерации, основанной на равенстве ее субъектов [22].

Глава администрации Свердловской области Э.Э. Россель подчеркивал, что Ураль- ская Республика не затрагивает государственный суверенитет, верховенство российских законов является обязательным для региона: «Речь идет об экономической, законотворческой и политической самостоятельности» [32]. Россель описывал структуру взаимоотношений между субъектом и федеральным центром следующим образом: «Центр устанавливает нам определенный заказ. Можно его назвать государственным. Его мы обязательно выполняем. Все, что сделано сверх госзаказа, остается на территории. То же самое и с отчислением налогов. Мы будем участвовать в финансировании всех общероссийских программ... Бесспорно, станем оказывать финансовую помощь и тем областям или республикам России, которые будут пока еще нуждаться в дотациях. Но помощь эта будет оказываться на договорной основе. Дотационная область или республика сама определит размеры и сроки нашего финансирования, а также предложит варианты расчета с нами» [32].

После провозглашения Уральской Республики в Государственно-правовом управлении Администрации Президента был подготовлен аналитический материал, посвященный анализу произошедшего и проявлению схожих тенденций в других субъектах Федерации. В материале было отмечено, что смысл подобных событий заключался не только в переименовании, но в принципиальном изменении формулы взаимоотношений с центром. Аналитики предположили дальнейшую трансформацию государственного устройства через получение субъектами собственной конституции, законодательного органа, правительства и судебной власти. При реализации такого варианта прогнозировалось то, что уже федеральному центру будут переданы только те полномочия, которые сами субъекты «посчитают необходимыми для сохранения единого государства» [2, л. 2]. Данная перспектива была оценена как «непосредственная угроза центральной власти, которая в перспективе (если регионы получат желаемые полномочия) не только может оказаться лишенной своего прежнего положения, но и, видимо, будет заменена координирующими органами, то есть сформирована снизу» [2, л. 9].

Отметим, что на протяжении 1993 г. со стороны Президента не предлагалось конкрет- ного варианта решения проблемы государственно-территориального устройства и фактически была выбрана тактика политического «лавирования» в целях получения поддержки со стороны регионов в конфликте с Верховным Советом. Президентской стороне было необходимо не обострять ситуацию с национальными республиками, сохраняя положения о суверенитете республик и текст Федеративного Договора в проекте Конституции, а также не предпринимать решительных мер в отношении деятельности областей и краев по повышению своих статусов.

Такая тактика сохранялась до силового разрешения конфликта с Верховным Советом. После этого, оставшись фактически единственным и полновластным федеральным актором, президентская сторона приступила к решительному разрешению вопросов по федеративному устройству.

В попытке предупредить действия федерального центра в спешном порядке была завершена работа по подготовке Конституции Уральской Республики, и 27 октября Свердловский областной Совет принял предложенный проект [7, л. 91]. В принятой Конституции было провозглашено, что «Уральская Республика обладает всеми правами, установленными Конституцией и законами Российской Федерации для республик в составе Российской Федерации, за исключением прав, которые Уральская Республика добровольно на себя не распространяет либо передает федеральным органам государственной власти в соответствии с настоящей Конституцией» (п. 2 ст. 15).

Конституция Уральской Республики не предполагала регионального суверенитета и распространяла на свою территорию государственный суверенитет Российской Федерации. Система государственной власти была разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви, представленные следующими органами: Законодательное собрание Уральской Республики (состоящее из двух палат – Республиканская дума и Палата представителей), губернатор Уральской Республики, правительство Уральской Республики, суды Уральской Республики [10, л. 18].

В октябре 1993 г. свердловские власти неоднократно обращались в Администрацию Президента с просьбой оказать содействие процессу преобразования области в республику [19, л. 68]. Однако сперва помощник Президента Ю.М. Батурин выразил сомнение в том, что образование Уральской Республики укрепит Россию, отметив, что в условиях коренного реформирования системы власти резкие изменения «в территориальном устройстве могут сделать процесс реформирования неуправляемым, неконтролируемым» [14, л. 72–73]. Также руководитель Администрации Президента С.А. Филатов, возглавлявший рабочую группу Конституционного совещания по доработке проекта Конституции, в ответ на обращение руководства Свердловской области о включении Уральской Республики в список республик отметил, что подобная просьба не может быть поддержана, поскольку ни Конституционное совещание, ни сам Президент таким правом не обладают, а также нет механизма изменения статуса субъекта [16, л. 92]. Филатов посоветовал «набраться терпения до принятия новой Конституции и федерального конституционного закона, регулирующего изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ».

С критикой действий свердловских властей выступил и начальник Управления по работе с территориями Администрации Президента РФ Н.П. Медведев, отметив, что с правовой точки зрения решение областного Совета несостоятельно, поскольку Совет не обладает полномочиями на подобные действия, и такие решения не были возможны ни в рамках действующей на тот момент Конституции, ни в рамках новой. Примечательно, что в качестве рамок, в которых могут действовать субъекты Федерации, Медведев выделил исключительно последние указы Президента (№ 1400 и последующие) [13].

Спустя несколько дней были подписаны указы Президента, в соответствии с которыми решения Свердловского областного Совета народных депутатов были признаны не имеющими юридической силы с момента их принятия, а деятельность Совета и полномочия народных депутатов этого Совета прекращены [30]. Глава администрации Свердловской области Э.Э. Россель был освобожден от должности [31].

Напоследок Э.Э. Россель отметил, что свердловскими властями был предложен но- вый подход к территориальному устройству Российской Федерации, посредством которого возможно было бы уравнять «экономические и политические права регионов и людей, их населяющих». По его мнению, «крепкую единую, могучую, многонациональную Россию можно возродить, следуя лишь этим путем». Им было отмечено, что «успешное реформирование экономики возможно за счет максимального предоставления инициативы на местах, раскрепощения человека, создания настоящих творческих условий. Все это бы и означало перенос тяжести и ответственности за ход преобразований из центра в регионы» [29].

Результаты. Подводя итог, отметим следующее. Уральская Республика появилась в определенный период российской истории, когда в тяжелых экономических условиях и политической борьбе формировались основы будущей российской государственности. В феномене Уральской Республики пересеклось многое – угроза сепаратизма и распада единого государства, идея отказа от национального аспекта в государственно-территориальном устройстве, преодоление асимметрии субъектов Федерации, получение регионом большей самостоятельности. Примечательна в этом историческом явлении региональная инициатива, попытка из региона оказать существенное влияние на формирование общероссийской модели федеративного устройства. Эта попытка была решительным образом пресечена, более того, на протяжении всего процесса формирования Уральской Республики «в глубине» Администрации Президента эти действия рассматривались исключительно как угроза.

Как представляется, появление Уральской Республики оказало влияние на позицию национальных республик и сыграло свою роль в тех изменениях конституционного проекта, которые были сделаны на заключительной стадии его разработки. Ликвидация Уральской Республики пресекла потенциально большую государственную трансформацию, заключавшуюся в появлении самостоятельных регионов, становлении новой региональной политики и самой возможности выдвижения инициатив по формированию государственных основ «снизу».

Идея о создании Уральской Республики была устранена из российской политики, но отголоски процессов начала 90-х гг. XX в. остались в системе региональной власти Свердловской области и памяти населения сегодня. Федерализм после 1993 г. претерпел множество изменений, и потенциал развития федеративных отношений на сегодняшний день не исчерпан. Такие вопросы, как образование крупных регионов, расширение самостоятельности субъектов, пересмотр принципов государственно-территориального устройства, периодически актуализируются в политической повестке. Идея Уральской Республики, включавшая в себя некоторые ответы на проявившиеся в кризисный период вызовы Российского государства, может оказаться в том или ином виде востребованной в будущем.