Идентификация и типология сельских территорий в исследовании их социально-экономического развития

Исследователи, пытающиеся оценить социально-экономическое развитие и качество жизни населения сельских территорий Российской Федерации, неизбежно сталкиваются с рядом проблем, основными из которых являются отсутствие статистической информации на уровне муниципальных образований поселенческого типа и неоднозначность в определении самого понятия «сельская территория».

Информационная база исследования сельских территорий

Проведение исследований качества жизни сельских территорий в отсутствие муниципальной статистики в масштабах отдельного региона, а тем более страны в целом, практически невозможно. Полевые исследования на основе фокусированных интервью в отдельных сельских поселениях не могут служить основой для серьезных обобщений. Для большей части муниципальных образований невозможно статистическое описание кроме демографических данных, а также данных по количеству учреждений образования и здравоохранения. В то же время статистические данные о доходах, уровне занятости, доступности социальных, бытовых и культурных благ для населения сельских поселений отсутствуют [1].

Источником информации о качестве жизни населения сельских территорий являются ежегодные доклады Минсельхоза России по результатам мониторинга развития сельских территорий Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А. Никонова [2]. Следует отметить, что в докладе приводятся лишь усредненные показатели в целом по стране и по регионам, которые демонстрируют общие тенденции в социальноэкономическом развитии сельских поселений.

Частично информация, отражающей качество жизни населения, представлена в ежегодных отчетах глав муниципальных районов в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 [3], но в состав муниципальных районов, как известно, входят как городские, так и сельские поселения, следовательно, выделить информацию отдельно для сельских территорий нельзя. Конечно, источником информации могут являться сайты сельских поселений, но далеко не каждый сельский муниципалитет имеет свой сайт, да и содержательный контент поселенческих сайтов очень ограничен.

К сожалению, материалы сельскохозяйственных переписей [4] ориентированы не на показатели социального развития сельских территорий, а на фиксацию числа сельскохозяйственных организаций, земельных ресурсов, поголовья сельскохозяйственных животных, посевных площадей.

Таким образом, существует проблема информационного обеспечения мониторинга развития сельских территорий на основе официальной статистики. В табл. 1 представлены источники информации, которыми вынуждены пользоваться исследователи.

Таблица 1 — Информационные источники мониторинга развития сельских поселений

Виды            Источники информации информации

Официальные источники	— ежегодные отчеты глав сельских поселений — ежегодные отчеты об исполнении бюджета сельских поселений — материалы, размещенные на официальных сайтах сельских поселений — хозяйственные книги поселений
Социологическая информация	— результаты интервью с жителями сельских поселений и представителями администрации
Материалы СМИ	— поселенческие СМИ — районные СМИ — региональные СМИ;
Социальные сети	— информация, обсуждаемая в социальных сетях

Интерпретация понятия «сельские территории»

В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [5] говорится о необходимости проведения мониторинга состояния сельских территорий, в том числе через выборочные обследования условий жизни сельского населения. Более того, в Концепции есть рекомендация Росстату расширить сеть сельских домохозяйств, попадающих под обследование бюджетов. Между тем, выборочные обследования сельских домохозяйств в регионах явно не позволяют судить о реальной ситуации. Так, методология Росстата по обследованию бюджетов домашних хозяйств Иркутской области устанавливает объем выборки для городских территорий 600 домохозяйств, а для сельских территорий всего 150 [6]. При этом в Иркутской области на январь 2019 г. насчитывалось 73 городских населенных пункта и 1470 сельских населенных пунктов.

Исследование качества жизни сельских территорий осложняет то, что понятие «сельская территория» не имеет однозначного определения. Существует несколько трактовок этого понятия.

С населенными пунктами все относительно понятно – сельскими называются населенные пункты, не отвечающие критериям, установленным для городских поселений.

Качественные и количественные критерии несельских населенных пунктов обозначены в Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» [7]. По Положению к городским относили населенные пункты, на территории которых находятся промышленные предприятия, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения и предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья с численностью населения не менее 3 тыс. чел., из которых не менее 85% составляют рабочие, служащие и члены их семей. Таким образом, в советский период к сельским населенным пунктам относили малочисленные поселения (как правило менее 3 тыс. чел.), в которых основная часть жителей была занята сельским и лесным хозяйством, а также промысловой охотой.

Профессор О.М. Рой определяет специфику сельских поселений следующим образом [8, с. 99]:

• 1.    Преобладание сельскохозяйственных видов деятельности (сельское и лесное хозяйство, охота).

• 2.    Децентрализованная инженерная инфраструктура, которая поддерживается самими жителями.

• 3.    Наличие личного подворья у жителей, определяющее стиль и образ их жизни.

• 4.    Преобладание малоэтажной застройки.

• 5.    Заключаемые сделки носят, как правило, личностный характер (между знакомыми людьми) и характеризуются низким уровнем транзакционных издержек.

По аналогии с логикой отнесения населенных пунктов к категории сельских населенных пунктов понятие «сельская территория» («сельская местность») — это территория, характеризующаяся низкой плотностью населения, низкой концентрацией промышленности, с преимущественным развитием сельского и лесного хозяйства, рассредоточенностью населенных пунктов [9, с. 14].

В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [10] под сельскими территориями понимаются территории сельских поселений и межселенные территории. При таком подходе из состава сельских территорий сознательно исключаются территории, которые по факту являются таковыми.

Во-первых, это сельские населенные пункты, которые по Федеральному закону №131-ФЗ [11] могут входить в состав городских поселений и городских округов.

Во-вторых, территории городских поселений, которые фактически уже давно стали сельскими территориями. За 30 постсоветских лет многие городские населенные пункты таковыми не являются, в них закрылись градообразующие предприятия и выехало население.

В качестве примера можно привести Мамско-Чуйский район Иркутской области, который по российской статистике относится к городским территориям. В его состав входят только муниципальные образования, находящиеся в статусе городских поселений. До середины 80-х годов в районе добывали слюду, затем «ГОК Мамслюда» обанкротился и все промышленные предприятия закрылись. Население выживает лесозаготовкой и охотой, почти все имеют личное подсобное хозяйство. В 12 поселках зарегистрировано всего 4 тыс. чел., плотность населения — 0,09 чел./км². С 2015 г. в районе упразднены и переселены поселки Слюдянка, Горно-Чуйский и Согдиондон, планируется переселение жителей поселка Луговский.

С другой стороны, в состав сельских территорий неоправданно включаются пригородные урбанизированные территории, находящиеся в статусе сельских поселений, но характеризующиеся многоэтажной застройкой, развитой инженерной и социальной инфраструктурой, преобладанием несельскохозяйственных видов деятельности.

В отличии от ФЗ-131 и Концепции устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 года в государственной программе «Комплексного развития сельских территорий» на период 2020 – 2025 годов «сельская местность» определяется как «сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, сельские населенные пункты, рабочие поселки, входящие в состав городских округов и городских поселений, а также малые города (численностью населения до 30 тыс. человек), связанные с сельскими территориями совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенные интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [12]. Как следует из определения, в состав сельских территорий разработчики государственной программы включили и малые города.

Таким образом, в российском законодательстве не существует однозначного определения сельских территорий, как не существует и критериев их идентификации (табл. 2).

Таблица 2 — Интерпретация понятия «сельские территории» в российском законодательстве

Правовой акт	Трактовка понятия «сельская территория»
Федеральный закон №131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».	сельские поселения и межселенные территории
Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года	территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории
Государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий» на период 2020 – 2025 годов	сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, сельские населенные пункты, рабочие поселки, входящие в состав городских округов (за исключением городских округов, на территории которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации), городских поселений и внутригородских муниципальных образований г. Севастополя, а также малые города (численностью населения до 30 тыс. человек), связанные с сельскими территориями совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенные интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями.

Международная практика идентификации сельских территорий

Рассмотрим способы идентификации сельских территорий, используемые в международной практике.

Евростат классифицирует территории на основе показателей численности и плотности населения, разделяя их на плотнонаселенные (преимущественно городские), промежуточные и малонаселенные (преимущественно сельские) [13]. К городским относятся территории с плотностью населения 300 чел./км² и численностью не менее 5тыс. жителей. Остальные территории относятся к сельским.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) идентифицирует сельские территории, ориентируясь на плотность населения и долю населения, проживающего в сельских населенных пунктах (rural communities). Сельские территории разделяют на:

• •    преимущественно сельские территории, на которых более 50% населения проживает в сельских сообществах (сельских населенных пунктах);

• •    в значительной степени сельские территории, в которых от 15 до 50% проживает в сельских сообществах.

При этом к сельским сообществам относят населенные пункты с плотностью населения менее 150 чел./км².

Организация экономического сотрудничества и развития выделяет 3 типа сельских территорий:

• •    экономически интегрированные сельские районы;

• •    переходные сельские районы;

• •    удаленные сельские районы.

К первым относят территории с развитой инфраструктурой, расположенные в непосредственной близости от городов, с небольшой долей занятых в сельском хозяйстве и достаточно высоким уровнем доходов населения. Часто города, разрастаясь и превращаясь в агломерации, поглощают их.

Переходные сельские районы – это основные сельские территории. Они относительно отдалены от городов, но тесно связаны с ними благодаря наличию развитой транспортной инфраструктуры и специализации на производстве сельскохозяйственной продукции, потребителями которой являются жители соседних городских центров. Плотность населения этих территорий должна быть достаточной для товарного сельскохозяйственного производства. Для России плотность населения таких территорий должна быть не менее 5 чел./км².

Удаленные (периферийные) сельские районы находятся далеко от городов, отличаются слаборазвитой инфраструктурой, низкой плотностью населения, депопуляцией. Отдаленность от рынков сбыта не позволяет вести товарное сельскохозяйственное производство. Население этих территорий отличается низкими доходами.

Типология сельских территорий

В России существует несколько типологий сельских территорий. Среди наиболее значимых — типология, разработанная специалистами Северо-Западного НИИ экономики и организации сельского хозяйства [14, с. 67], которая включает: сельские территории, находящиеся в зоне ежедневной маятниковой миграции («территории –спальни»); территории «выходного дня» (садоводческие товарищества и дачные кооперативы); сельские территории «сезонного проживания» горожан; сельские территории с доминированием корпоративных форм сельскохозяйственного производства; сельские территории с доминированием малых форм сельскохозяйственного производства; сельские территории в зоне объектов туризма; «заброшенные территории».

В зависимости от социально-экономического потенциала можно выделить 3 вида сельских территорий:

• 1.    «Развивающиеся» сельские территории — муниципалитеты, расположенные вблизи городов, федеральных автомобильных и железных дорог, обладающие ресурсной базой. Это инфраструктурно обустроенные территории, качество жизни населения которых приближено к городским стандартам.

• 2.    «Стагнирующие» сельские территории – территории, постепенно приходящие в упадок. Их характеризует безработица, отток населения, отсутствие необходимой транспортной и социальной инфраструктуры. Основное занятие постоянных жителей — личное подсобное хозяйство.

• 3.    «Выморочные» сельские территории – это территории, не имеющие перспектив развития в силу определенных причин (транспортная недоступность, депопуляция, последствия пожаров и наводнений) на которых отсутствуют элементарные условия для нормальной жизни людей [15, с. 9].

Обезлюдевание территории приводит к массовому упразднению сельских населенных пунктов и сельских поселений в Российской Федерации. Особенно интенсивно процесс сжатия социального геопространства наблюдается в Сибири и на Дальнем Востоке. К примеру, в табл. 3 представлена статистика процесса депопуляции северных территорий Иркутской области.

Таблица 3 — Движение численности населения северных территорий Иркутской области

	Численность населения, чел.		Прирост (снижение) численности населения, %	Естественный прирост, убыль населения в расчете на 1000 чел. (2016 г.)	Миграционный прирост, убыли населения в расчете на 1000 чел. (2016 г.)
	2002 г.	2017 г.
Иркутская область	2581705	2408901	-6,7	1,4	-3,0
Катангский район	4579	3362	-26,6	-4.1	-24,4

Мамско-Чуйский район 7990 4002 -49,9 -13,1 -79,3 Бодайбинский район 16504 13104 -20,6 -4,2 -24,0 Жигаловский район 10408 8452 -18,8 3,9 -15,3 Усть-Илимский район 21154 15274 -27,8 -6,9 -22,4 Киренский 23830 18015 -24,4 0,6 -13,7 район

За 15 лет население представленных северных районов региона сократилось на 20 – 50% [16].

Выводы

Отсутствие муниципальной статистики и единых подходов к самой трактовке понятия «сельская территория» не позволяют обоснованно и на объективном знании текущей ситуации принимать государственные решения и разрабатывать мероприятия по развитию села в рамках Государственной программе комплексного развития сельских территорий России на период 2020 – 2025 годов и принятия государственных решений по ведомственным проектам, таким как «Развитие жилищного строительства на сельских территориях», «Содействие занятости сельского населения», «Благоустройство сельских территорий».

Решить проблемы каждого сельского поселения за счет госпрограмм и ведомственных проектов невозможно, следовательно, необходимы методики, позволяющие оптимизировать систему расселения, сосредоточив объекты социальной и инженерной инфраструктуры в сельских населенных пунктах, обладающих потенциалом развития, обеспечивая тем самым достойное качество жизни на этих территориях.

В первую очередь, необходимо решить проблему сбора и публикации оперативной информации о социально-экономическом развитии сельских территорий. Органы местного самоуправления должны превратиться в субъект статистического учета. При этом за ними должно быть закреплено не только право сбора статистической информации (что уже зафиксировано в ФЗ-131 в п.6 ст.17), но и обязанность ее представления по фиксированному набору показателей, для чего необходимо обязать юридических и физических лиц предоставлять информацию по запросу муниципалитетов и предоставить муниципальным образованиям финансирование по исполнению данного полномочия, например, в форме субвенции.