Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении

И дея модернизации России, что бы ни говорили о ней довольно многочисленные противники, востребована как элитарным, так и массовым сознанием. Подтверждением этому является, с одной стороны, более или менее отчетливо выра-женная установка правящей элиты на политические реформы. С другой стороны, очевидно и повышение общественной активно -сти.

Однако модернизация сегодня воспринимается не только (и даже не столько) как сумма экономических и технологических преоб-разований, но как радикальное изменение качества человеческих отношений, заключающееся, прежде всего, в отказе от тотальной фальсификации социальных практик и связанного с ними духов ного опыта. Наших сограждан все меньше удовлетворяет то, что на жаргоне определяется понятием «фальшак» и представляет собой систему имитационных практик, охвативших практически все сферы жизни. Против них и связанных с ними явлений направлен социальный протест, даже если он недостаточно артикулирован участниками или целенаправленно сведен некоторыми лидерами к частным вопросам.

При этом в силу традиционной «государственной ориентирован ности» российского социума одним из объектов гражданской кри-тики становятся имитации в государственном и муниципальном управлении.

БАБИНЦЕВ Валентин

Павлович – д.филос.н., профессор; заведующий кафедрой социальных технологий

На первый взгляд, в нашем распоряжении обширный аппа рат социологии управления, используя который можно более или менее адекватно диагностировать ситуацию. Но в действительно сти, обращаясь к изучению имитационных практик, применяе мых государственными и муниципальными органами и отдель ными чиновниками, мы чаще всего имеем дело со своеобразной «ускользающей реальностью». При всей кажущейся очевидности их распространения крайне трудно с помощью точных показателей и индикаторов охарактеризовать объект и предмет исследования. В частности, и ученый, и чиновник хорошо представляют, что «ими тация бурной деятельности» — одна из типичных черт бюрократиче-ского управления. Типичность ее нашла свое выражение даже в том, что аббревиатура ИБД представляет собой своеобразный маркер в повседневных коммуникациях государственных и муниципальных служащих, свидетельствующий о принадлежности их к одной профессиональной корпорации.

Тем не менее до настоящего времени нам не известны концептуальные разработки проблемы имитационных практик в государственном управлении, несмотря на то что поисковые системы Интернета дают представление о наличии публикаций об имитационной демократии и имитации политики. Но в отношении технологий государственного и муниципального (административного) управления системные исследования имитационной деятельности отсутствуют.

Основных причин, вероятно, две. Первая связана с недостаточной разработанностью категориально-понятийного аппарата, позволяющего построить диагностические модели. Однако она сравнительно легко устранима.

Вторая представляется значительно более серьезной и определяется тем, что проблематика имитаций относится к числу крайне сложных, можно сказать, щекотливых тем, в ходе анализа которых возникает комплекс социальнопсихологических барьеров, значимых как для инициатора исследования, так и для тех, кто служит его объектом. Для последних (а к их числу относятся государственные и муниципальные служащие) они особенно актуальны.

Речь идет об исследовании системы, характеризующейся высоким уровнем закрытости от общественности. Бюрократическое управление представляет собой внутренне дифференцированную корпоративную среду, сознательно ограничивающую прямые (от аппарата управления – к населению) коммуникации, тщательно фильтрующую и дозирующую внешнюю информацию, особенно если она способна негативно отразиться на имидже.

В силу данной особенности практически любой опыт социологических исследований в чиновничьей среде должен рассматриваться как опыт жестко контролируемого эксперимента. И далеко не всегда ясно, кто выступает в роли экспериментатора: сам исследователь или должностные лица, санкционирующие его действия. Респонденты из числа государственных (в несколько меньшей степени – муниципальных) служащих, выступающие как участники эксперимента, принимают в нем участие при наличии изначально сформулированных ценностно-целевых установок, в основе которых лежит представление о формальных требованиях системы. Этим требованиям необходимо не просто соответствовать, но соответствовать абсолютно. Бюрократическая система не разделяет личное мнение и официальную установку. И такая позиция все более усиливается по мере укрепления корпоративного начала в государстве.

В условиях контролируемого эксперимента любая социологическая методика, построенная, кстати, на рациональных основаниях, диагностирует не подлинную картину состояния объекта, но некую мнимую (фальсифицированную) реальность, представляющую плод бюрократического творчества. Разумеется, фальсификации не являются абсолютными и имеют свои пределы. Они определяются в основном административным усмотрением, которое может быть мотивировано рационально, но может быть и следствием тех или иных аффектов, в зависимости от ситуации или же от профессионального и жизненного опыта руководителя.

Фальсификация далеко не всегда является намеренной, тем более что в самой системе управления всегда имеются люди, заинтересованные в получении объективной картины функционирования аппарата управления. Именно они инициируют социологические исследования, а в дальнейшем – пытаются применить на практике. В большинстве случаев фальсификация представляет собой естественный результат двухмерности бюрократического мировосприятия, в котором интегрируется комплекс представлений «для внутреннего использования» и «для внешних клиентов». К числу последних относятся и ученые-социологи.

Отдельного внимания заслуживает выходящий за пределы данной статьи вопрос, почему те или иные аспекты процесса государственного регулирования практически постоянно попадают в разряд потенциально закрытых от общественности и предполагают либо отказ в допуске к ним исследователей, либо подмену объективной картины реальности симулякром. Но то, что имитационные практики принадлежат к числу «табуированных тем», довольно очевидно и обусловлено спецификой данного класса управленческих технологий.

Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении представляют собой систему действий, в ходе которых реальные значения и смыслы замещаются и подменяются формальным воспроизведением операций и процедур, сопровождаемым их демонстрацией, декларацией и декорацией. Декларация, как правило, представляет собой заявление о желаемом результате, которое не подкреплено взвешенной оценкой реальных возможностей субъекта, а провозглашенные в нем цели не обоснованы с точки зрения наличных средств и ресурсов. Декорация – это односторонняя (выгодная субъ -екту) интерпретация реальности, связанная с наделением ее ценностями, значимыми для субъекта и объекта воздействия. Демонстрация включает в себя осуществление процедур, формулировку идей, лишенных реального содержания (духа реальности), но соответствующих формальным нормам.

Распространяясь практически на все компоненты управленческого процесса, имитации приобретают самостоятельное значение. Они реализуются не только в виде масштабных технологических моделей, но становятся важнейшей составляющей бюрократического мировоззрения, имманентно заключающего в себе возможность подобных действий.

Согласно М. Веберу, бюрократия – это форма управления, отличная от других форм – демократии, тоталитаризма, авторитаризма. В целом она является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью. Их деятельность должна быть предметом публично-правового регулирования. При этом все действия работников совершаются в определенной последовательности согласно существующим правилам и процедурам. Строгое соблюдение принципов иерархии, формально-рациональных норм, правил и установлений позволяет, как утверждал М. Вебер, устранять возможные индивидуальные отклонения в процессе осуществления государственных санкций и способствует успеш- ной деятельности различных звеньев государственной системы в целом.

Но ориентация на формальные процедуры создает предпосылку для устранения из процесса управления смыслов, подмены их подкрепленными системой нормативных актов ритуалами. Более того, сам статус чиновника во многих отношениях демонстративен и декоративен. Система государственного и муниципального управления в значительной мере ориентирована на продуцирование комплекса иллюзий, которые, по убеждению многих ее представителей, не только не мешают, но, напротив, способствуют достижению целей управления. К наиболее распространенным относятся следующие их виды.

• 1.    Иллюзии собственного статуса, связанные с возникновением неадекватных представлений о положении современного чиновника, мотивациях его деятельности и границах влияния на социальные процессы. Довольно типичными в этом случае являются: преувеличение собственной значимости и возможностей влияния, убеждение в изначальном благородстве служебной миссии, в обоснованности и правильности решений и действий уже в силу того, что они исходит от представителя государства.

• 2.    Иллюзии объекта, предполагающие искаженные представления о населении, которое выступает главным объектом управленческого воздействия. Они обычно сводятся к заниженным оценкам социального потенциала «массы». Алгоритм иллюзий в данном случае в своеобразной форме воспроизводит схему взаимоотношений «герой – толпа». И что любопытно: чиновник действительно все более становится «героем нашего времени», о чем, в частности, свидетельствуют исключительно высокие конкурсы в вузы на специальность «Государственное и муниципальное управление».

• 3.    Технологические иллюзии, основанные на убеждении, что технологии управления, которыми в настоящее время владеет (или может овладеть) чиновник, потенциально способны разрешать любые проблемы при условии минимальных затрат ресурсов. Типичной здесь является «презумпция простых решений», в соответствии с которой из любой проблемной ситуации можно выйти, руководствуясь соображениями здравого смысла.

• 4.    Корпоративные иллюзии, обусловленные деформированными представлениями о взаимоотношениях внутри чиновничьей корпорации, о причинах и механизмах служебной карьеры, о мотивах действий руководства. В этом случае сложные механизмы организационного поведения обычно сводятся к их бытовым аналогиям. Реализуется и противоположный вариант: необоснованное усложнение механизмов организационного поведения.

Возможность подмены смыслов иллюзиями и ритуалами становится наиболее реальной в случае формирования корпоративно ориентированной бюрократии, замкнутой на саму себя, озабоченной поддержанием собственного статуса и обеспечением процветания за счет практически бесконтрольного использования государственных ресурсов. Данный тип бюрократии легитимирует имитационные практики и придает им всеобщий характер, поскольку корпоративный интерес трактуется как интерес общества, а административное усмотрение выдвигается в качестве универсального основания формулировки управленческих проблем и определения направлений их решения. В конечном итоге все это выражается в «выстраивании» внешних и внутренних взаимодействий с ориентацией не на потребности общества, но на «мнение руководства»1. В результате в индивидуальном и корпоративном сознании осуществляется ценностная легитимация имитационных практик, заключающаяся в признании их не просто естественными, но единственно правильными и необходимыми.

В данном случае имеет место универсальный алгоритм легитимации, основанный на вере, которая, по мнению С. Московичи, означает давление общества, существующего социального порядка на индивида, навязывает ему дисциплину и учит, что хорошо или плохо, верно или неверно, вплоть до того что правила и ценности становятся в результате частью его самого, инкорпорируются в его конституцию. Он верит в то, во что от него требуют верить, и соответственно действует, побуждаемый невидимыми силами, исходящими от него самого, по крайней мере, от его собственной воли2. Здесь можно привести следующее определение Ю. Хабермаса: «Легитимность социального, политического порядка измеряется верой в нее тех, кто подчинен ее господству»3.

Опыт показывает, что число склонных верить в универсальность, законность и необходимость имитационных практик в государственном и муниципальном управлении, по меньшей мере на региональном уровне, в последние годы стабильно росло. В них были и остаются включенными не только чиновники, но и значительная часть населения. В региональном социальном сообществе создается своеобразный «имитационный консенсус», в рамках которого субъекты управления формируют благоприятный идеологический фон для своих действий, а общественность старается не замечать элиминации смыслов из управленческого процесса.

Возникновение подобного консенсуса облегчается тем, что в ходе ценностной легитимации имитационные практики наделяются рядом характеристик, которые если не обусловливают их бесспорное восприятие широким кругом адресатов, то, по меньшей мере, минимизируют возможность отторжения здравым смыслом.

В результате легитимации любая имитация преподносится объектам воздействия как гуманитарно ангажированная, ориентированная на улучшение качества жизни, на создание благоприятной среды и развитие человека. При этом гуманитарная составляющая проявляется как в виде основополагающих идеологем, решений, проектов и программ, так и в их символическом оформлении.

Всякая имитационная практика в государственном и муниципальном управлении нормативно подкреплена, и в силу данного обстоятельства – фундирована. Формальное соответствие имитаций нормативным актам не просто представляет их важнейшую характеристику, но выполняет в отношении данного феномена своеобразную защитную функцию, поскольку создает вокруг них зону неуязвимости для критики. В результате любая попытка усомниться в конструктивности деклараций, демонстраций и декораций автоматически рассматривается как деяние, несовместимое если не с правовыми нормами, то с традицией (обычаем), а потому подрывающее социальный порядок.

Имитации манипулятивны по своей форме, поскольку предполагают скрытое управление сознанием объекта, дающее инициаторам односторонние преимущества. Манипулятивный аспект имитационных практик проявляется в их способности модифицировать сознание объектов воздействия, не просто замещая социальную реальность симулякрами, но формируя у граждан устойчивое желание играть в тех случаях, когда подобное поведение принципиально недопустимо, и прежде всего, в ситуациях принятия решений с массовым участием (например, голосование, общественные слушания). У постоянно включающихся в них граждан формируется своего рода зависимость, которую вполне можно определить как административно-политическую игроманию. Это даже не игра, но игроиза-ция, т.е. «деятельность, лишенная прямой практической целесообразности, в ней все осуществляется “понарошку”. Игра, напротив, прагматична, что проявляется в следовании узко прагматическим интересам, соображениям выигрыша, выгоды, пользы»1.

Система имитаций в государственном и муниципальном управлении строится на более или менее органичном соединении упрощенно примитивных и креативных процедур. Несмотря на кажущуюся несовместимость, в некоторых случаях они довольно хорошо дополняют друг друга, выполняя различные по своему назначению функции. Упрощенные схемы используются для «внутреннего клиента» и применяются в работе с персоналом, при реализации организационных изменений. В частности, при проведении конкурсов и аттестации кадров, результаты которых нередко заранее предрешены, а востребованная нормативными актами конкуренция или использование показателей результативности деятельности применяются для демонстрации соответствия положениям законов и методик. Креативные чаще ориентированы на клиента «внешнего».

Имитационные практики предполагают широкое использование ритуальных технологий. Впрочем, следует учитывать, что любые имитации максимально технологичны по своей природе, т.е. алго-ритмичны. Они обычно предусматривают действия по определенному образцу. При этом алгоритмизация не противоречит отмеченной выше креативной составляющей, ибо последняя заключается в изобретении новых алгоритмов по мере изменения ситуации. В какой-то мере это обстоятельство объясняет, почему имитации довольно органично интегрировались в процесс регламентации государственного управления, связанный с реализацией административной реформы.

Проблема заключается в том, что административная реформа стимулировала, а в ряде случаев и инициировала использование различных типов управленческих технологий. Среди них:

• – ритуальные технологии, основанные на воспроизводстве обычаев и обрядов, специфических для каждой конкретной жизненной ситуации;

  – технологии здравого смысла, предполагающие воспроизведение повседневного человеческого опыта, также непременно соотнесенного с жизненной ситуацией;

  – научно обоснованные социальные технологии, базирующиеся на анализе тенденций и закономерностей социального развития и предусматривающие их использование;

  – квазинаучные технологии, представляющие собой своеобразную имитацию научно обоснованных процедур, обычно переводящую их на обыденный уровень и претендующую на формулировку универсальных рекомендаций по достижению жизненного успеха, повышению социального статуса, построению эффективных коммуникаций.

Имитационные практики, что вполне естественно, оказались наиболее совместимыми с ритуальными и квазинаучными технологиями. Первые использовались и используются преимущественно при имитации практических действий, вторые – при имитации ценностей и целей.

При этом получает все более широкое распространение презентация квазинаучных рецептов решения социальных проблем, возрождающих либо эзотерические практики прошлого, либо рекомендации сект сайентологического типа. Тем более что всегда находятся специалисты, пред -лагающие зачастую невежественным в философско - методологическом отноше -нии руководителям квазинаучные кон -цепции, при условии реализации суля щие, по заверениям их носителей, более или менее безоблачное будущее.

С отмеченным обстоятельством связана еще одна особенность имитационных практик — их мнимая научная (а точнее, наукообразная) фундированность, опира-ющаяся на концепции сервильной соци альной науки. В данном качестве обычно используются упрощенные интерпрета ции заимствованных из прошлого фило софских теорий гностического харак тера. Популяризация их, в сущности, являет еще один пример имитаций, реа лизуемых в сфере массового сознания. В Белгородской обл., например, она связана с распространением довольно неодно-значной даже в ее классическом варианте концепции ноосферного развития, совре менные сторонники которой утверждают: «Ноосферизм предстает как ноосфер -ная парадигма синтеза всех наук, новая, научно мировоззренческая система, как меганаука, если следовать терминоло гии П.Г Кузнецова, и одновременно как идеал устойчивого развития человечества в виде управляемой социоприродной эволюции на базе общественного интел-лекта и образовательного общества»1. Тем самым делается вполне очевидная заявка на внедрение очередной наукообразной мегаидеологии.

Проблема в данном случае заключается не в том, что региональные руководители и чиновники, остро ощущающие дефицит мировоззренческих установок, начинают поддерживать те или иные философские поиски «вечных истин», но в том, что их инициаторы предлагают государственным и муниципальным менеджерам техноло гические решения социальных проблем, которые лишь усиливают имитационный характер управленческих действий и фун дируют имитационный консенсус, прида вая ему характер «метафизической леги тимации».

Статья подготовлена при поддержке проекта П439 от 12 мая 2010 года «Управление формированием социально-технологической культуры менеджеров», выполняемого в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009–2013 гг.