Имущественный комплекс коммунальной инфраструктуры в условиях реформы жилищно-коммунального хозяйства

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Российской Федерации может быть оправдано в глазах населения лишь при условии ощутимого и сравнимого с ростом платежей повышения качества обслуживания. Однако предприятиям отрасли необходимо ликвидировать копившийся десятилетиями «недоремонт» жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, повысить надежность и ресурсную эффективность обслуживания потребителей. На это расходуется основная часть прироста доходов ЖКХ. Кроме того, требуется обеспечивать увеличение ввода жилья, повышение благоустройства жилищного фонда.

В то же время приватизация 80 процентов жилищного фонда не сформировала эффективного собственника, обеспечивающего ремонт и эксплуатацию жилья, 58 процентов коммунальных предприятий работают с убытком.

Имущественный комплекс жилищно-коммунального хозяйства составляет около 1/4 стоимости всех основных фондов страны. Его территориальная рассредоточенность по муниципальным образованиям, многие из которых не имеют квалифицированных управленческих кадров, реальных ресурсов, определяет инерционность развития (особенно в малых поселениях) процессов рыночных преобразований. Износ имущественного комплекса и связанный с этим высокий уровень аварийности, потери и утечки имеют не только негативный производственно-технологический и экономический эффекты, но и оказывают отрицательное социальное воздействие. Несмотря на определенные позитивные результаты пре- образований в ЖКХ, население в основном болезненно реагирует на рост тарифов, не ощущая явных результатов. Если в других секторах экономики это не столь критично с точки зрения публичного восприятия, то аварии систем отопления, перебои в водоснабжении, не ремонтированные по 40–50 лет жилые дома, дорожный асфальт с выбоинами, разбитые мусорные контейнеры заметны всем.

Состояние жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры зависит от экономического развития страны, конкретного региона и поселения. Жилищная обеспеченность граждан России составляет 21 квадратный метр на человека (в странах Европейского союза (ЕС) – 35, в США – 70 квадратных метров на человека). Ежегодный ввод жилья восстанавливается до уровня 1990 года: увеличился до 0,35 квадратных метров на человека при необходимом стандарте ввода – 1 квадратный метр на человека. Аварийность в коммунальном секторе доходит до 2,2 аварии и повреждения на один километр сети в год при допустимом уровне 0,3. Ежегодная замена сетей не превышает 1,2–1,4 процента от их общей протяженности, в то время как минимальная необходимость замены составляет 4 процента.

Тем не менее можно сказать, что последние 2–3 года характеризуют новый этап в реформировании ЖКХ. В результате приближения оплаты услуг к их реальной стоимости, формирования правовой рыночной среды, количество принятых законодательных, нормативных актов и методических материалов перешло в новое качество – в коммунальном и жилищном секторах поя- вились частные управляющие компании. Однако эффективность деятельности частного бизнеса в ЖКХ существенно сдерживается неупорядоченностью имущественных правоотношений. Большая часть коммунальных объектов даже не зарегистрирована в установленном порядке. Их оценка в 6–8 раз ниже реальной рыночной стоимости. Это ограничивает и затрудняет развитие механизма аренды инфраструктуры, установление четких правил привлечения инвестиций, обеспечение гарантий возвратности кредитов. При нерешенности проблем организации имущественных правоотношений эффективность реализации концессионных соглашений также представляется сомнительной.

Институциональное построение жилищно-коммунального хозяйства является одним из наиболее консервативных элементов этого комплекса, консервативного самого по себе. Действительно, ЖКХ долгие годы являлось демпфером экономических реформ, коммунальные тарифы отставали от темпов инфляции, среди хозяйствующих субъектов преобладали муниципальные унитарные предприятия. Однако зададимся вопросом, а почему именно ЖКХ оставалось долгие годы «островком социализма»? Полагаем, это обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, консерватизм ЖКХ определяется функциональным назначением – этот комплекс является важнейшим звеном системы жизнеобеспечения территории, где часто столь важна не цена вопроса, а гарантированная работоспособность. Стабильность таких систем есть залог их надежности. Без острой нужды не меняется ни их организационное построение, ни экономический механизм.

Этот фактор наиболее явно проявляется в северных регионах, где надежное жизнеобеспечение поселений имеет буквальный смысл. Из двух критериев оценки ЖКХ – надежность и ресурсная эффективность – приоритет, безусловно, отдавался надежности.

Ради надежности и устойчивости тепло-, водо-, электроснабжения администрации городов и регионов вынуждены покрывать завышенные коммунальные расходы тари- фами и бюджетом. Удельные ресурсные затраты в ЖКХ практически всех регионов России на 30 процентов превышают удельные затраты на 1 Гкал тепла, 1 кубический метр воды в странах ЕС. Численность работающих на 1000 жителей превышает аналогичные параметры в европейских странах в 2–2,5 раза.

Очевидно, надежность и устойчивость должны рассматриваться органами власти и задаваться частным операторам как важнейшие системные параметры деятельности ЖКХ. Однако их достижение частные операторы уже не могут себе позволить любой ценой. Можно ожидать повышения ресурсной эффективности производства услуг в ЖКХ уже в ближайшие годы. Это подтверждается практикой работы и первыми инвестиционными проектами частно-государственного партнерства в этом секторе. На повестке стоит вопрос об оптимизации имущественного комплекса.

Во-вторых, для глав администраций ЖКХ остается одним из немногих «подручных механизмов» выполнения социально важных задач или отдельных поручений без должной оплаты. Сохраняется бюджетное недофинансирование ЖКХ, особенно на капитальный ремонт жилищного фонда, замену изношенных сетей. Иногда через ЖКХ финансируются акции, не имеющие непосредственного отношения к задачам отрасли. Ломать этот механизм муниципальные власти не спешат, хотя активно требуют дополнительных бюджетных средств на ЖКХ от вышестоящих уровней.

Право публичности, то есть доступности для каждого потребителя услуг жизнеобеспечения существенно трансформируется в рамках новой экономической формации, основываясь не на фактической бесплатности (в начале 1990-х годов население оплачивало лишь 2–4 процента от стоимости услуг), а на возможности выбора и воздействия на производителя услуг. Этот механизм отражается в организации имущественного комплекса. Какие же институциональные решения способствуют этому в лучшей степени?

Традиционная схема институционального построения ЖКХ была следующей: все имущество ЖКХ принадлежит городу, муниципальное унитарное предприятие, которое его обслуживает, напрямую подчиняется мэру. Глава администрации руководит городским хозяйством как директор. Директора предприятий тепло-, электро-, водоснабжения, благоустройства, по существу, действуют в режиме начальников цехов.

Постепенно меняются приоритеты и трактовка доступности услуг ЖКХ. Применительно к ЖКХ философия «как можно дешевле, пусть и не очень качественно» меняется на «максимально надежно, насколько позволяет реальная платежеспособность населения при максимальной ресурсной эффективности коммунального предприятия». В институциональном построении трансформация происходит от административно управляемых муниципальных унитарных предприятий к частным управляющим компаниям-операторам, на конкурсных началах работающих по договору с администрацией города. Невозможность открытой конкуренции на монополизированном рынке коммунальных услуг компенсируется конкуренцией за рынок услуг. В новых условиях органы местного самоуправления должны овладеть новыми методами регулирования рынка, проектного управления. Прежде всего необходимо эффективно распоряжаться инфраструктурой. Основной принцип государственно-частного партнерства в ЖКХ – инфраструктура остается в муниципальной собственности, но управляется частными операторами.

Качество жилищного фонда и состояние коммунальной инфраструктуры существенно отличаются в больших и малых городах, особенно в сельских поселениях. в малых поселениях до 50 процентов жилья не имеют водоснабжения, канализации и централизованного теплоснабжениям. Реализация национального проекта путем строительства, капитального ремонта и реконструкции ветхого жилья также требует развития инфраструктуры. Решение этой задачи невозможно обеспечить только за счет бюджетного финансирования. В малых поселениях с низким экономическим потенциалом удельное бюджетное финансирование ЖКХ не превышает 300–500 рублей в рас- чете на 1 жителя, в больших городах – 1–2 тысячи рублей в год. Решение задачи доступного жилья, увеличение его ввода обострит проблемы инженерного обеспечения участков для вновь вводимого жилья. Но еще большие инвестиции требуются для замены изношенных основных фондов (для повышения их надежности, снижения аварий и повреждений до 0,2–0,4 на 1 километр сети в год) и их модернизации (для повышения ресурсной эффективности, снижения удельных затрат материальных, энергетических и трудовых затрат на 30–50 процентов).

Обязательством частного оператора является реализация инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры, что позволит уменьшить ее износ и аварийность, выровнять качество условий проживания и коммунального обслуживания в больших и малых городах и поселках.

Суммарные инвестиционные потребности для улучшения состояния жилья и коммунальных объектов до уровня восточноевропейских стран составляют 12–14 тысяч рублей на человека. Если процесс приведения ЖКХ в порядок затянется более чем на 5–6 лет, эта сумма существенно возрастет, так как затраты, необходимые на устранение накапливаемого недоремонта, растут нелинейно. Следовательно, инвестиционные потребности ЖКХ могут быть удовлетворены в необходимые сроки лишь с привлечением внебюджетных ресурсов – за счет инвестиционной составляющей тарифов и кредитных средств. В свою очередь, для проведения адекватной задачам развития ЖКХ тарифной политики, обеспечения инвестиционной привлекательности требуются существенные преобразования в институциональном построении, финансировании и ценообразовании этого сектора экономики.

Как же это сделать?

Институциональное построение, во-первых, требует четкого понимания задач и функций органов местного самоуправления, которые все меньше выступают как собственники жилищного фонда (хотя инфраструктура остается муниципальной), все в большей степени – как регулирую- щие органы. В связи с этим вместо административного подчинения муниципальных предприятий местным органам власти создается механизм конкурсного допуска на рынок хозяйствующих субъектов без дискриминации форм хозяйствования и собственности. Таким механизмом может служить муниципальный заказ (в категориях не распределения исключительно бюджетных средств, а реализации прав и ответственности органов местного самоуправления за качество жизни на территории муниципального образования). Особенности монополизированного рынка коммунальных услуг проявляются именно в необходимости дополнить прямые договорные отношения «производитель услуг – потребитель» договором с муниципальным органом, устанавливающим общие правила и процедуры обслуживания, осуществляющим мониторинг качества условий проживания и обслуживания.

Во-вторых, сами хозяйствующие субъекты должны меняться не столько по форме (одно лишь акционирование вряд ли повысит эффективность обслуживания), сколько в плане интеграции с кредитными организациями, финансово-промышленными группами, создания новых методов финансирования. Только при условии осуществления комплексных преобразований появится возможность (на основе бывших муниципальных унитарных предприятий) развития управляющих компаний, активно реализующих свои преимущества: компетенция в области технологии, менеджмент и привлечение инвестиций.

В-третьих, развивая двухуровневую систему договорных отношений, необходимо перейти к многоаспектным договорам хозяйствующих субъектов с муниципальной властью и потребителями. Так, главным договором, реализующим нормы и требования муниципального заказа, является сервисный контракт оператора с городом. Сервисный контракт наиболее эффективен, если он наряду с выполнением основных задач коммунального обслуживания регламентирует и имущественные отношения оператора с органом местного самоуправления, и инвестиционные обязательства оператора.

Преобразования имущественных отношений основаны на трактовке в рамках действующего правового поля категорий «аренда» и «концессия», разделении категорий «акционирование» и «приватизация». Сама инфраструктура (сети и головные сооружения) – основные фонды 1-й группы, – оставаясь в муниципальной собственности, передаются оператору в аренду (концессию). В уставный капитал акционируемого муниципального унитарного предприятия могут войти основные фонды 2-й группы – базы, гаражи, склады, автотранспорт, предназначенные для обслуживания фондов 1-й группы. При таких преобразованиях крайне важно правильно оценить стоимость основных фондов. Это необходимо для объективного (в достаточном для воспроизводства инфраструктуры и поддержания ее надежности объеме) начисления амортизации. Отсюда определяются и возможный инвестиционный потенциал арендатора, минимальный размер арендной платы. Оценка основных фондов в соответствии с рыночной стоимостью необходима и для адекватного отражения участия акционеров (города и инвестора) в уставном капитале. При этом иногда имеет место противодействие такой оценке, активное стремление, занижая стоимость амортизации, искусственно занижать тариф.

О приватизации речь может идти лишь применительно к продаже части пакета оператору (и/или инвестору). Сама инфраструктура, даже в части проведенных оператором улучшений за счет арендной платы, остается муниципальной. Иногда для управления сетевым хозяйством города создается отдельная сетевая компания (это характерно главным образом для коммунальной энергетики больших городов). Однако могут применяться и другие залоговые схемы, гарантирующие возвратность инвестиций. Главное для оператора – не владение частью имущества (с крайне низкой ликвидностью), а доступ к финансовым потокам стабильных платежей за услуги ЖКХ. Реально долговременная аренда, сопоставимая со сроками окупаемости вложений в инфраструктуру (5–7 лет), представляется достаточно рациональной. Име- ются примеры заключения договоров города с частным оператором на 25 и 49 лет. В этом случае аренда от концессии практически не отличается. Необходимо лишь решить вопрос о процедуре накопления амортизации арендатором с целью использования арендной платы для реинвестирования в замену и модернизацию коммунальных объектов без дополнительного налогообложения, фактически наказывающего оператора за инвестиционную активность.

Мы рассмотрели лишь несколько аспектов совершенствования имущественных правоотношений и развития имущественного комплекса ЖКХ в регионах Российской Федерации. Практически нерешенной остается проблема переоценки и регистрации коммунальных объектов, жилищного фонда и придомовой территории товарищества собственников жилья. Необходимо обратить внимание на льготное финансирование развития инфраструктуры для участков жилищного строительства (практику «социальной ипотеки»), требует решения и ряд других задач развития инфраструктуры в рамках реформы ЖКХ.

II конгресс «Земельно-имущественные отношения в России» 25-27 апреля 2007 года, Москва Президиум Российской академии наук

125167, Москва, а/я 25 тел: +7 (495) 101-4407 факс: +7 (495) 101-4417 e-mail: web site:

В 2006 году произошли существенные изменения законодательства Российской Федерации в сфере земельно-имущественных отношений, в частности, введены новые принципы исчисления земельного налога и арендной платы за землю на основе использования в качестве налогооблагаемой (арендной) базы кадастровой стоимости земельного участка. В среде профессионалов земельно-имущественных отношений дискутируются такие актуальные темы, как:

• •    продолжение реформирования системы государственной регистрации и имущественного налогообложения;

• •    приближение критического срока переоформления прав на земельные участки юридических лиц согласно положению Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;

• •    создание государственного кадастра объектов недвижимости.

Эти и другие злободневные вопросы будут рассмотрены на II конгрессе «Земельноимущественные отношения в России».

Конгресс, проводимый компанией RTE-Group, стал традиционной площадкой для диалога участников законотворческого процесса и специалистов рынка земельноимущественных отношений. В рамках пленарных и секционных заседаний участники конгресса получают возможность ознакомиться с позицией органов законодательной и исполнительной ветвей власти, со всеми тонкостями правового регулирования земельно-имущественных отношений в свете последних изменений, с порядками проведения государственной регистрации, регулирования строительной деятельности, проведения землеустроительных работ. Отдельная секция будет посвящена вопросам управления имуществом в государственном секторе экономики России.

В качестве места проведения Конгресса избраны конференц-залы Президиума Российской академии наук. Профессионализм и опыт докладчиков, высокий статус академии, многолетний опыт организаторов обуславливают плодотворную работу и несомненную практическую пользу для всех без исключения участников конгресса. Интерактивный режим секционных заседаний позволит участникам разобрать частные ситуации и получить исчерпывающие рекомендации.

Информационную поддержку конгресса осуществляют ведущие федеральные печатные и электронные средства массовой информации как общенациональные, так и специализированные.

Получить более подробную информацию Вы можете в пресс-службе конгресса тел. (495)101-4407; факс: (495) 101-4417,