Индия и Бутан: статус особых отношений в XXI в.

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия, ,

,

Сейчас Бутан занимает крайне важную для безопасности Южной Азии позицию – он не только контролирует часть естественной границы региона в Гималаях, но и на юго-западе вплотную приближается к «цыплячьему горлышку» коридора Силигури – узкой полосе территории, соединяющей северо-восточные штаты Индии с основной ее территорией. Такая ситуация обусловливает то, что отношения Дели и Тхимпху всегда имели особый статус. Еще Дж. Неру называл Гималайские горы важнейшим рубежом страны (правда, применительно к Непалу) (Новинский, 2024: 402), а до 2007 г. внешняя политика Бутана была подчинена Дели.

Соответственно, возникает вопрос – какие формы принимает это «особое сотрудничество» Дели и Бутана в XXI в., особенно на фоне пересмотра основополагающего Договора о мире и дружбе 1949 г.1 Гипотеза исследования заключается в том, что отмена прямого запрета на самостоятельное ведение внешних сношений Бутаном стала скорее церемониальным шагом, т. е. сущность связей между Дели и Тхимпху не претерпела значительных изменений, а зависимость последнего от южного соседа сохраняется и продолжает играть определяющую роль в развитии королевства.

Научной литературы о Бутане сравнительно немного. Среди российских исследователей отношения Дели и Тхимпху, а также проблему влияния на них китайского фактора так или иначе затрагивали С.И. Лунёв2, Н.В. Галищева (2011), М.С. Рещикова (Галищева, Рещикова, 2023), Т.Л. Шаумян (2018), В.И. Фёдоров (2017).

Среди зарубежных исследователей можно выделить профессора бутанского происхождения К. Пхунтшо (Phuntsho, 2013) и индийца К. Лабха (Labh, 2016). Свой взгляд на внешнеполитическое положение Бутана в виде теории о его положении «асимметрично между» Индией и Китаем развивает британка Н. Каул (Kaul, 2022). Помимо этого, в настоящей статье были использованы материалы индийских, бутанских и китайских СМИ, а также материалы индийского аналитического фонда Observer Research3.

Исследование основывается на теориях неореализма и конструктивизма в международных отношениях; в основе методологии лежит историко-генетический метод.

Двусторонние связи Бутана и Индии в XX в. Толчком к началу сотрудничества между Британской Индией и Бутаном стал интерес британцев к установлению прямых связей с Тибетом. Посредником при подготовке миссии в Лхасу выступил фактический лидер Бутана – Угуен Вангчук (Phuntsho, 2013: 499). В 1907 г. он был избран первым наследным монархом Бутана и принял титул «друк гьялпо» – драконовый король⁴, а в 1910 г. заключил c британцами Пунакхский договор, по которому королевство передавало вопросы внешней политики под британский контроль, при этом во внутренних делах оно получало полную автономию (Labh, 2016: 74).

Независимая Индия, ставшая главной силой в Южной Азии после ухода из региона британцев в 1947 г., в отношении пригималайских государств переняла политику своего колониального предшественника практически без изменений. Положения Договора о мире и дружбе 1949 г., ставшего основой «особых отношений», дублируют соглашение 1910 г.: Бутан пользовался полной автономией во внутренних делах, однако во внешней политике обязывался «следовать советам правительства Индии». Для решения спорных вопросов документ предусматривал механизм арбитража, в который входят представители от Индии и Бутана, в качестве председателя выступает один из индийских судей высшего ранга (судов федерального уровня или верховного суда), чья кандидатура избирается Бутаном5. На базе этих положений и возникло мнение о том, что горное королевство является «протекторатом» соседа (Kaul, 2022), тем более что именно таким термином отношения с гималайским королевством в 1920-х гг. характеризовали сами британцы (Rose, 1977: 67). При этом официальные дипломатические отношения Бутана с Индией были установлены лишь в 1968 г.

В 1971 г. горное королевство вступило в ООН и начало постепенно расширять круг стран, с которыми поддерживаются официальные контакты, – сначала на ближайших соседей, затем – на основных доноров. При этом с постоянными членами Совета Безопасности ООН дипломатические отношения не устанавливаются. По состоянию на первую половину 2025 г. Бутан поддерживает дипломатические контакты с 57 государствами.

Политические связи Индии и Бутана в XXI в. Описание того, как Бутан воспринимает свое положение в Южной Азии и мире, можно найти в опубликованном в 1998 г. видении развития горной страны в первые 20 лет XXI в. Подобно тому как первый король Непала Притхви Нараян Шах сравнивал свои владения с «ростком ямса между двумя камнями», бутанские аналитики характеризуют страну «зажатой между двумя мировыми гигантами» и утверждают прямо: «…наше [Бутана] существование – не ошибка истории, а результат сознательных действий, предпринятых на протяжении нескольких веков; иногда мы были вынуждены искать изоляции, а иногда – союзов, не подвергая угрозе наш суверенитет»¹. Как видим, приоритет горного королевства – суверенное и независимое развитие на основе инициатив четвертого короля Джигме Сингье Вангчука – бутани-зации всех сфер общественной жизни, «валового национального счастья» и охраны окружающей среды. Для этого в 2008 г. была принята первая в истории Бутана Конституция. Допущено создание партий и проведение выборов для формирования законодательных органов власти. При этом Основным законом за монархом сохраняются самые обширные политические полномочия², а избирательная система имеет особый формат, при котором даже при ограниченном количестве разрешенных партий в окончательный состав палаты входят лишь две наиболее популярные³.

Тренировка кадров для избирательной комиссии королевства, а также подготовка первых выборов осуществлялись при самом активном участии специалистов из Индии, а сам процесс реализации подданными короля своего избирательного права проходил при помощи закупленных в Индии электронных избирательных машин (Electronic Voting Machine, EVM) (Фёдоров, 2017: 38).

На внешнеполитической арене масштабные трансформации политической системы Бутана выразились и в том, что Тхимпху и Дели инициировали пересмотр Договора о дружбе 1949 г. Обновленный и адаптированный к новым реалиям документ в 2007 г. подписывал новый драконовый король Джигме Кхесар Намгъял Вангчук. Вторая статья документа была полностью изменена и теперь гласит: «Руководствуясь тесными узами дружбы и сотрудничества между Бутаном и Индией, правительство Королевства Бутан и правительство Республики Индии будут тесно сотрудничать друг с другом по вопросам, касающимся их национальных интересов. Ни одно правительство не будет разрешать использование своей территории для деятельности, наносящей ущерб национальной безопасности и интересам другого государства»4, т. е. удалено положение о подчинении внешней политики Бутана Индии и невмешательстве Индии во внутренние дела Бутана. Также, согласно пересмотренному договору, Бутан более не нуждался в разрешении Индии на закупки оружия, но остальные условия сохранялись. Наконец, модифицирован механизм разрешения спорных вопросов. Формат комиссии из трех членов отменялся, вместо него стороны должны были проводить «двусторонние переговоры»5.

Но так ли в действительности изменилась суть индийско-бутанских отношений? Исследователи замечают, что обновленный вариант договора в наиболее стратегически важных положениях остается близок к предыдущему (Шаумян, 2018: 288). Документ лишился упоминаний ведущей роли Индии в двусторонних отношениях, некоторые актуальные лишь на 1949 г. положения были заменены, однако, например, в ст. 4 осталось ограничение, выражающееся в том, что поставки вооружения в Бутан не должны угрожать безопасности его южного соседа.

Дополнительно данный тезис подтверждает и своего рода кризис двусторонних отношений 2013 г., вызванный отменой Индией субсидий на бытовой газ и керосин6. Считается, что это реакция Дели на потепление в отношениях между Тхимпху и Пекином – незапланированную встречу премьера Бутана Джигме Тинлея с премьером Госсовета КНР в Рио-де-Жанейро, а также закупку столичной горадминистрацией китайских автобусов. Интересно, что отмена субсидий совпала и со вторыми парламентскими выборами, которые партия премьер-министра в итоге проиграла7.

В другом пригималайском государстве, Непале, подобные меры экономического принуждения традиционно провоцируют антииндийские выступления, а «неофициальная блокада» 2015 г. подтолкнула Катманду к сближению с Пекином. В случае Бутана ничего подобного не было, и, несмотря на все экономические неудобства и явный факт вмешательства, двусторонние отношения остались стабильными.

Придя к власти в 2014 г., возглавляемая Индийской народной партией (Bharatiya Janata Party – БДП) коалиция под руководством Нарендры Моди утвердила укрепление связей с соседними странами одним из главных приоритетов своей внешней политики. Именно поэтому премьер-министр Бутана вместе с другими главами государств Ассоциации регионального сотрудничества стран Южной Азии (СААРК) был приглашен на церемонию приведения к присяге правительства Н. Моди1. Свой первый визит на посту премьер-министра Н. Моди совершил именно в Бутан. В ходе него он выдвинул следующую формулу отношений двух стран-соседей – В2В – Bharat to Bhutan (Индия для Бутана), целью ее являлась интенсификация экономического и гуманитарного сотрудничества, а также поддержка успешного выполнения Бутаном целей пятилетних планов2.

В дальнейшем Нарендра Моди посещал Бутан летом 2019 г. и в марте 2024 г. (это был его последний визит перед парламентскими выборами) и каждый раз двусторонние отношения удостаивались от него самой высокой оценки. Индийский премьер утверждал, что «Бутан смог постичь суть счастья»3 (отсылая к идее «валового национального счастья», выдвинутой четвертым королем Джигме Сингье Вангчуком), а крепость связей обеспечивается «общим духовным наследием и прочными связями между людьми». Совместная декларация по итогам визита 2024 г. свидетельствует, что политика B2B (Bharat 2 Bhutan) стала «неизменной реальностью региона» благодаря «просвещенным взглядам сменявших друг друга драконовых королей Бутана и политического руководства» двух стран4.

Интересно, что за последние 2 года частыми стали и ответные визиты. Только в 2023 г. король Бутана Джигме Кхесар Намгьел Вангчук совершал визит в Индию дважды (в апреле и ноябре); еще два визита состоялись в декабре 2024 и начале февраля 2025 г. (данная поездка оказалась приурочена к масштабному религиозному фестивалю Маха Кумбх). В числе причин этого СМИ упоминали прогресс в бутанско-китайских переговорах по границе (которые возобновились после перерыва, вызванного конфликтом на плато Доклам), а также (для последних визитов) необходимость обсудить региональную обстановку после смены власти в Бангладеш5, которая является не только ближайшим соседом двух государств по региону, но и вторым после Индии партнером Бутана.

Особенности экономического взаимодействия Индии и Бутана . Индия всегда играла ключевую роль в финансировании программ развития горной страны⁶. На нужды девятого пятилетнего плана (2002–2007 гг.) Индия выделила 2,6 млрд рупий, что покрыло 29 % всех расходов на его выполнение, деньги пошли на развитие инфраструктуры, социального сектора, а также телекоммуникаций. В ходе девятого плана были окончательно завершены совместные проекты в гидроэнергетической сфере. На десятый план (2008–2013 гг.) расходы Индии возросли еще приблизительно на 1 млрд рупий (составив 3,4 млрд), но доля их сократилась до 23 %. При этом стоит учитывать, что в абсолютных цифрах инвестиции Индии в развитие экономики своего северного соседа и ближайшего партнера увеличивались постоянно (Sauvagerd, 2018: 62). Представители Индии и Бутана ежегодно проводят переговоры по сотрудничеству в области развития.

Бутан является основным получателем помощи от Индии, на него приходится до 40 % всех средств, выделяемых Дели на данные нужды. В первые годы после прихода к власти БДП во главе с Н. Моди в соответствии с духом уже упомянутой политики B2B Индия начала выделять северному соседу рекордные суммы помощи, однако фактически израсходовано было немногим более обычного1. При этом в Дели самостоятельно определяют проекты, которые будут реализовываться с индийским участием (Галищева, 2011: 123).

По инициативе премьер-министра Н. Моди для облегчения финансовых транзакций между двумя странами в 2019–2021 гг. Бутан подключился к индийским национальным платежным инструментам. Сначала в 2019–2020 гг. на территории королевства заработали карты платежной системы RuPay, в 2021 г. стала доступна оплата товаров и услуг через интерфейс UPI2 (аналог российской системы быстрых платежей).

Абсолютная зависимость Бутана от Индии заметна и в торговле – на крупнейшее государство Южной Азии до сих пор приходится около 80 % импорта королевства и до 90 % экспорта (Рязанов, 2022: 124). В основном южный сосед поставляет в горную страну топливо, нефтепродукты, грузовые транспортные средства, продукты из железа. В структуре экспорта Бутана в Индию доминируют вырабатываемая на ГЭС электрическая энергия и ферросилиций (на эти две позиции приходится по 36 % импорта). Индия является и основным кредитором Бутана, на нее приходится 96,6 % двусторонних долговых обязательств горного королевства3.

Торговля и транзит регулируются договором от 2016 г. В соответствии с ним между двумя странами устанавливается режим свободной торговли, однако Бутану предоставляется право вводить нетарифные ограничения для защиты своей промышленности. Все расчеты между двумя государствами должны осуществляться в национальных валютах (бутанский нгултрум привязан к индийской рупии в соотношении 1:1). Помимо этого, Бутан имеет право на беспошлинную торговлю с третьими странами через территорию Индии. Протоколом к договору устанавливается 21 пункт пропуска на индийско-бутанской границе, через которые может проходить товарооборот между двумя государствами и между Бутаном и третьими странами4.

Нью-Дели и Тхимпху также расширили сотрудничество в энергетическом секторе. Индия нуждается в энергетических ресурсах, а Бутан обладает значительным гидроэнергетическим потенциалом, который Индия может использовать. Согласно одной из оценок, он составляет около 30 ГВт (Мельникова, Мельникова, 2019: 165).

Соглашение о сотрудничестве в гидроэнергетическом секторе Индия и Бутан подписали в 2006 г., при этом правительство Индии взяло на себя обязательство помочь Бутану достичь выработки минимум 10 ГВт на ГЭС к 2020 г. и импортировать излишки данной энергии. Именно в рамках этого проекта Н. Моди открыл ГЭС на р. Мангдечху мощностью в 720 МВт. Помощь Индии позволила увеличить мощность гидроэлектростанций в Бутане до 2 ГВт, что может считаться свидетельством взаимовыгодного сотрудничества. В настоящее время чистая энергия ГЭС обеспечивает 95 % потребности горного королевства, а данная отрасль стала главной в экономике Бутана.

Большая проблема бутанской экономики заключается в неблагоприятном географическом положении, которое обусловливает преимущество Индии в торговле. 60 % расходов Бутана приходится на импорт из Индии. Кроме того, по утверждению ряда критиков, сотрудничество в сфере гидроэнергетики является не только невыгодным, но и экологически небезопасным – якобы строительство ГЭС нарушает сложившиеся экосистемы и приводит к загрязнению рек (а охрана окружающей среды – одна из основных задач бутанского правительства). Также из-за избытка в Индии электроэнергии поставленная соглашением 2006 г. цель использовать 10 ГВт гидроэнергетического потенциала Бутана осталась недостигнутой (Ширгазина, 2022: 132).

Особую роль для экономики Бутана всегда играл туризм. Горное королевство придерживается политики «высокой стоимости и малого влияния», т. е. осторожного развития экологически чистого туризма, который не будет значимо влиять на культурную и социальную жизнь страны. Это также приводит к тому, что правительство характеризует свою страну эксклюзивной и элитной с туристической точки зрения. Чтобы попасть в гималайское королевство, до 2020 г. необходимо приобрести тур, минимальная цена за ночь в котором была зафиксирована на уровне в 200 долл. США на группу из трех человек в нетуристические месяцы (Nyaupane, Timothy, 2010: 977).

Тем не менее основной массой туристов, посещающих Бутан, остаются туристы из Индии, на которых не распространялись упомянутые требования о турах1. Средняя стоимость визита в Бутан для граждан Индии в 2019 г. составила всего 434 долл., что в 3–4 раза меньше стоимости туров для представителей других стран. Неудивительно, что индийские туристы принесли Бутану в 2 раза больше доходов, чем граждане США, которые вынуждены тратить на поездку примерно в 10 раз больше – 4 260 долл. Только за 2019 г. Бутан посетило более 230 тыс. индийцев, т. е. в 17 раз больше, чем бангладешцев, занимающих второе место2.

Очевидно, однако, что для горного королевства и его туристической политики подобное число индийских туристов является причиной обеспокоенности. В начале 2020 г. правительство Бутана решило с июля 2020 г. ввести обязательный «сбор на устойчивое развитие», составляющий для граждан Индии, Бангладеш и Мальдив 1200 нгултрумов (примерно 17 долл. США). Для граждан других стран он равнялся 65 долл. и был включен в минимальную стоимость туристической путевки3. Но даже такой сбор индийская пресса назвала «дорогим»4. Пандемия COVID-19 естественным образом эти планы нарушила, однако Тхимпху от них не отказался – туристический сбор для граждан Индии был введен с открытием страны в сентябре 2022 г.5 Тем не менее тур-поток между двумя ближайшими соседями не претерпел изменений – гости из крупнейшей южноазиатской республики продолжают составлять 65–70 % всех туристов в Бутане6.

Китайский фактор в двусторонних отношениях . Дипломатические отношения между Пекином и Тхимпху не установлены, однако фактор Китая важен для отношений Индии и Бутана. После установления контроля над Тибетом КНР предъявила горному королевству территориальные претензии, в том числе на те районы, которые Индия считает стратегически важными для собственной безопасности.

Еще в 1990-е гг. Китай предложил Бутану пакетную сделку, которая предусматривала урегулирование пограничного спора двух государств путем передачи Бутаном Китаю небольшой части своей территории на плато Доклам. В 1998 г. в ходе 12-го раунда пограничных переговоров стороны подписали Договор о мире и спокойствии на границе, а также достигли договоренности о построении отношений на основе пяти принципов мирного существования7. Государства договорились сохранять статус-кво, сложившийся в 1959 г., и не прибегать к односторонним действиям, направленным на изменение границы (Labh, 2016: 24). Данный договор не вызвал какого-либо значительного неодобрения со стороны Нью-Дели. Однако граница между государствами так и не была урегулирована, а территориальные споры являются источником потенциальных конфликтов. К тому же Бутан, наряду с Индией, отказался от участия в китайской инициативе «Один пояс – один путь».

Кульминацией бутанско-китайского пограничного спора стал конфликт на плато Доклам в 2017 г., когда КНР попыталась провести через спорный участок плато, принадлежащий Бутану, шоссе. Инцидент привлек особое внимание мировой общественности, поскольку стал очередным столкновением китайской и индийской армий (Лунев, Давыденко, 2024: 120). Строители и охранявшие их солдаты Народно-освободительной армии Китая были вытеснены с бутанской территории частями индийской армии (которая защищает королевство), что спровоцировало всплеск напряженности между двумя азиатскими гигантами8. В преддверии саммита БРИКС Дели и Пекин договорились отвести войска, однако в дальнейшем КНР продолжила, не афишируя этого, укреплять свои позиции в приграничных регионах. В 2020 г. в 2 км от разграничительной линии была заселена деревня, в индийских СМИ именуемая Пангда1, также КНР выдвинул территориальные претензии на заповедник Сактенг – территорию, которая, по утверждениям бутанских экспертов К. Пхунтшо и Т. Ламсанга, никогда не была связана с Китаем и до того момента не являлась объектом претензий «даже на самых амбициозных картах»2. В ответ Индия предложила проект строительства дороги между своими штатами Ассам и Аруначал-Прадеш через эту спорную территорию Бутана3.

Индия не может допустить перехода плато Доклам под контроль КНР, так как это может поставить под угрозу связь ее северо-восточных штатов с основной территорией страны через «цыплячью шею» – коридор Силигури (Галищева, Рещикова, 2023: 139), поэтому Индия будет делать все возможное, чтобы предотвратить сближение Бутана с КНР. Китайское издание Global Times регулярно обвиняет Индию в оказании давления на Бутан, чтобы затруднить урегулирование вопроса границы4. Бутан действительно вынужден учитывать интересы Дели как по причине экономической зависимости и «особых отношений», так и потому, что само руководство королевства воспринимает свою страну, по образному выражению премьер-министра Лотая Тшеринга, «одним большим участком индийско-китайской границы»5, т. е. между двумя азиатскими гигантами Бутан продолжает придерживаться внешнеполитической стратегии примыкания.

В последнее время, однако, в пограничном вопросе аналитики замечают подвижки, а периодически в прессе появляются сообщения о том, что Бутан готов передать Китаю часть плато До-клам, которая и так контролируется Пекином6. Так, в апреле 2021 г. в рамках 10-й встречи экспертной группы в Куньмине Бутан и Китай подписали Меморандум о взаимопонимании по дорожной карте из трех пунктов, который должен «помочь ускорить переговоры по границе»7. Его содержание, а также сами «три шага» остаются непубличными из-за «чувствительной» природы документа. В рамках его реализации в ходе 13-й экспертной встречи была сформирована совместная техническая команда по делимитации и демаркации китайско-бутанской границы8, а в ходе 25-го раунда переговоров по границе было заключено соглашение о ее обязанностях и функциях9. Активизация переговоров, заключение нового соглашения по границе (МИД КНР указывает его в числе ключевых для двусторонних отношений) позволяют говорить об очередном потеплении в связах между Пекином и Тхимпху, тем более что этого не отрицают и сами бутанские политики – в марте 2023 г. премьер королевства Лотай Тшеринг в интервью бельгийской газете обещал «скорое» разрешение конфликта, а также заявлял об отсутствии «реальных разногласий между Китаем и Бутаном»10. Несколько позже в интервью уже индийской The Hindu он отметил, что до реализации дорожной карты из трех пунктов осталось провести всего одно совещание11.

Тем не менее Китай остается важной для Бутана страной. Именно КНР занимает третью позицию в сфере основных торговых партнеров Бутана (после Индии и Бангладеш), а по экспорту в Бутан – второе1. Кроме того, в сфере туризма, одной из важнейших для государства, КНР находится на четвертой позиции по общему числу посетивших горное королевство граждан, хотя, однако, в среднем доход от продажи туров гражданам КНР ниже, чем от жителей развитых стран и Индии2.

Выводы . Политическая подсистема двусторонних отношений характеризуется частыми визитами на высоком уровне и отсутствием значительных кризисов. Здесь хорошо наблюдается разница между подходами Индии к двум пригималайским государствам. Если в случае с Непалом Индия активно поддерживала демократические силы и применяла методы давления, что, в свою очередь, вызывало в Катманду всплески антииндийских настроений, то в ситуации с Бутаном даже экономические ограничения в 2013 г. не стали для отношений с Дели серьезным кризисом. Индия поддерживает осторожную демократизацию и стремится не замечать авторитарных тенденций королевской власти. В целом Индия позволяет Тхимпху оставаться той самой «последней Шангри-Ла», как ее называют некоторые исследователи (Kharat, 1999).

В экономической сфере Бутан продолжает всецело зависеть от южного соседа, но при этом является основным получателем индийской помощи, и именно поддержка Дели позволила создать опорную сферу экономики королевства – гидроэнергетику. Несмотря на то что не все обязательства Индией были выполнены, а строительство ГЭС вызывает в том числе экологические вопросы, поставки электроэнергии выступают важнейшей статьей экспорта Бутана. Приток путешественников из Индии обеспечивает и функционирование туристической инфраструктуры Бутана.

В XXI в. отношения Индии и Бутана остаются стабильно хорошими, а их фундаментальная основа не претерпевает существенных изменений. Тхимпху продолжает во всем следовать в фарватере индийских интересов, т. е. его внешнеполитическое поведение является примером стратегии примыкания. Несмотря на то что по обновленному Договору о дружбе 2007 г. свобода международных сношений горного королевства более не ограничена, фактическая ситуация изменилась слабо и Тхимпху продолжает советоваться с Дели по важнейшим вопросам, затрагивающим в том числе безопасность самой Индии. С 2021 г. успешно возобновлен прерванный конфликтом на плато Доклам переговорный процесс о решении пограничного вопроса между Бутаном и Китаем, однако перспективы его разрешения остаются туманными, а без нормализации отношений Пекин не сможет составить Дели конкуренции в королевстве.