Индикативный мониторинг реализации муниципальных программ

DOI:

Высокая доля государственного сектора в экономике современной России требует применения особых концепций менеджмента. Возможности управления с использованием индикативного подхода значительно расширяются. Индикативное управление дает возможность и организациям общественного сектора, и государственным компаниям, являющимся получателями бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, с одной стороны, работать в рамках государственных ориентиров развития, с другой – быть самостоятельными участниками рынка, способными выдержать конкурентное соперничество с другими экономическими авторами и принимать различные риски, характерные для частного бизнеса. Среди функций индикативного управления мониторинг функционирования регионов и муниципальных образований или отдельных организаций и отраслей играет важнейшую роль, поскольку позволяет на основе актуальной информации прогнозировать динамику объектов [Ломовцева, Тхориков, 2017; Helfert, 2001].

В институциональной практике российского государственного управления уже несколько лет делаются попытки использования программно-целевого формирования бюджетов, интеграции государственных и муниципальных программ в ключевой инструмент бюджетирования [Послание Президента Российской Федерации ... , 2018]. Переход на индикативное планирование определен и Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными муниципальными финансами на период до 2018 года [Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р ... , 2013]. Новацией является и Постановление Правительства РФ от 12 октября 2017 г. № 1242 [Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 г. № 1242 ... , 2019], согласно которому в России разрабатывается и с 2018 г. реализуется ряд новых, пилотных государственных программ [Федеральный закон от 07.05.2013 г. № 104-ФЗ ... , 2013].

Перечисленные приемы индикативного подхода позволяют вплотную подойти к оценке эффективности программ различных уровней, а для этого, безусловно, необходимо опираться на мониторинг хода и результатов программ, использовать определенную методику мониторирования, приемлемую в различных органах власти и управления, в том числе их контрольно-экономической деятельности [Козловская, 2006].

Постановка проблемы

Значительные сложности при оценке эффективности реализации муниципальных программ вызывает отсутствие единой методики мониторинга промежуточных и итоговых результатов, причем не только в российской, но и зарубежной практике [Афанасьев, Шаш, 2017]. На фоне общей тенденции снижения доходов бюджета и роста расходов, способствующей нестабильности финансирования, это приводит к недостаточно обоснованным корректировкам и недофинансированию мероприятий программ [Иванова, 2001; Кораблева, 2017].

Однако, по нашему мнению, в процедурах разработки, реализации и мониторинга программ отсутствуют типовые приемы формулировки целей и соответствующих им индикативных показателей, облегчающие оценку муниципальных программ и решений по корректировке. Так, одним из способов управления муниципальной программой (далее – МП) может являться унифицированный индикативный мониторинг основных показателей программы, а также социально-экономической результативности расходов бюджета в целом [Методические рекомендации Министерства финансов РФ ... , 2014].

Прежде всего следует указать на то, что базой индикативного подхода к управлению МП является наличие долгосрочной стратегии социально-экономического развития муниципального образования, а также совокупности экономических регуляторов. В силу этого он содержательно включает аспекты: стратегический, то есть сопоставление текущих показателей программы с показателями концепции (стратегии) социально-экономического развития; прогнозный, то есть сопоставление текущих показателей программы с показателями прогноза социально-экономического развития; регулирующий, то есть сопоставление индикаторов и показателей программ.

Исследовательские условия

При реализации индикативного управления применительно к объекту (региональная или отраслевая система) устанавливаются определенные интегральные показатели, при помощи которых системы вышестоящих уровней регулируют соответствие результатов деятельности управляемой системы заданным целям развития. Такие показатели становятся индикаторами для измерения в количественной форме различных качественных характеристик аспектов функционирования сложных систем, а также определяют «коридорные» значения, в пределах которых система способна устойчиво функционировать [Самофалова, 2008: 131–137; Баранова, 2008: 142; Urwick, 1952]. Следовательно, индикаторы вполне успешно могут быть использованы и для оценки деятельности систем муниципального уровня. Подходы к созданию индикаторов могут быть различные [Баранова, 2008]: частный, с использованием ограниченного числа локальных критериев (доходы бюджета, структура собственности, степень социальной защищенности и др.), не дающих обобщенной характеристики объекта управления; универсальный, использующий интегральные показатели, рассчитанные при помощи методов сравнительной оценки, с учетом весовых значений локальных критериев; ситуационный, когда применительно к конкретной текущей ситуации разрабатываются специфичные критерии, оценивающие те или иные результаты деятельности.

В данном исследовании для анализа использован опыт индикативной оценки эффективности реализации программ ряда регионов (Волгоград, Томск, Краснодар, Воронеж и др.) по группам индикаторов (индикаторы результативности, стоимости, эффективности) [Баранова, 2008], с учетом нормативно-правовых актов муниципальных образований, действующих на 01.01.2019 г. и опубликованных в справочно-правовой системе «Кон-сультантПлюс».

Помимо перечисленных, используют и другие группы индикаторов: финансово-экономические; производственно-технические; социальнообщественные и пр. [Папело, 2002]. Наибольший интерес представляют экономические индикаторы, поскольку они отражают тенденции развития муниципального образования, степень достижения целей МП, и одновременно дают представление о «развертке» индикаторов через контрольные показатели. Тем не менее остается не- решенным вопрос о создании объективной системы индикаторов и единой типовой методике мониторинга [Мальцев, 2015].

При индикативном мониторинге и оценке МП авторы предлагают использовать следующие базовые понятия: аудит как определение соответствия конкретной управленческой практики установленным формальным требованиям; мониторинг как регулярная обратная связь между достигнутыми результатами по отдельным задачам МП и общей целью; оценка, то есть углубленный анализ результативности и эффективности программы, дополняемый обширным аналитическим блоком.

Результаты авторского исследования

От предварительного планирования, логичности структуры, связи с другими документами стратегического планирования зависит эффективность МП [СФК 104. «Проведение аудита...», 2009]. В зависимости от назначения МП могут иметь специфичную структуру, что обычно утверждается нормативными правовыми актами муниципального образования. Общая логика проектирования программы такова.

Паспорт МП содержит цель, задачи и планируемые результаты в количественном выражении. По каждой из задач формируются подпрограммы с комплексом мероприятий, результаты которых задаются соответствующими целевыми индикаторами. Распространенной практикой стало включение в МП также проектов муниципального образования [Дуспаев, 2013]. В ходе мониторинга промежуточных результатов МП [Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 г. № 1242 ... , 2019] возможны корректировки (объемов финансирования, мероприятий) или прекращение исполнения программы [Кораблева, 2017].

Мониторинг показателей Стратегии развития города Волгограда до 2030 г. [Решение Волгоградской городской Думы от 25.01.2017 г. № 53/ 1539 ... , 2017], Прогноза социально-экономического развития и муниципальных программ, а также их сопоставление с показателями, определяемыми Посланием Президента и Указом № 204 [Послание Президента Российской Федерации ... , 2018] позволили установить следующее. Ряд целевых индикаторов отсутствуют в муниципальных программах при их наличии в Стратегии и Прогнозе. Отдельные показатели Стратегии были занижены (продолжительность жиз- ни населения, доля населения, регулярно занимающегося спортом) по сравнению с показателями Указа № 204. Анализ Прогноза выявил его неполное соответствие таким документам, как Послание Президента и Указ № 204.

Например, прогноз просто повторяет основные задачи, связанные с достижением национальных целей, сформулированных в Указе № 204 и документах стратегического планирования. Конкретные мероприятия для решения важных для города задач (по привлечению инвесторов, внедрению передовых технологий, использованию цифровых технологий в работе социальных объектов, общественного транспорта, коммунального хозяйства) в Прогнозе не представлены. В целевые индикаторы устойчивого развития Волгограда, предусмотренные в Прогнозе, не включены показатели, определяющие степень удовлетворенности населения качеством предоставления муниципальных работ и услуг, тогда как в Стратегию такие показатели включены. Однако по итогам 2018 г. опросы населения не проводились (показатели отсутствуют и даже предложены к исключению). Таким образом, взаимосвязь показателей в четырех важнейших для города документах стратегического планирования отсутствует.

В то же время мониторинг может помочь выявить и успешные управленческие практики. Например, анализ деятельности Контрольносчетной палаты города Волгограда как органа внешнего финансового контроля показал, что при реализации норм действующего Бюджетного кодекса РФ, при подготовке заключений на проекты программ (и изменений к ним), при мониторинге МП применяются следующие комплексные критерии оценки: соответствие МП стратегическим приоритетам, а именно – Стратегии развития Волгограда до 2030 г., прогнозу социально-экономического развития города на 3-летний период; соответствие индикаторам эффективности; соответствие параметров финансирования муниципальной программы по объемам и структуре и т. д.

Результаты проверок последних трех лет показали, что существует дисбаланс между объемом бюджетных затрат и достигнутыми показателями МП, что свидетельствует об отсутствии или некорректности методики выбора индикаторов и оценки результатов программ. Очевидно, что недостаточно только соотносить плановые и фактические значения индикаторов, следует оценивать также степень достижения плановых ре- зультатов и соответствие результатов (индикаторов) понесенным расходам. В то же время в методических рекомендациях Министерства финансов РФ [Александров, Бараховский, Вак-сова, 2004] напрямую говорится о необходимости оценки качества муниципальных программ [Баранова, 2008].

Для создания методики индикативного мониторинга реализации МП можно взять понятийный аппарат и методики оценки эффективности государственных программ [Кораблева, 2017; Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 г. № 582 ... , 2017], когда соотносятся степень реализации мероприятий, степень освоения запланированного объема бюджетных средств. Следует добавить, что стандарт 2009 г. «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», ныне не действующий, как раз и определял оценку эффективности использования бюджетных средств с учетом экономичности, продуктивности и результативности [Кораблева, 2017].

В специальной литературе описаны академический, программный, доходный, затратный, рыночный (сравнительный) и другие подходы к оценке эффективности государственных и муниципальных программ [Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 г. № 117-р ... , 2019; Финансово-кредитный словарь, 2002], каждый из которых следует использовать на разных этапах реализации программ – предварительном, промежуточном (контрольные точки), ежегодном (итоговом), с учетом интересов различных субъектов. Все они предполагают сопоставление издержек с социальными и экономическими эффектами, с также интегральную оценку [Бреусова, 2015]. Причем чаще используется интегральная оценка, при которой разные аспекты выполнения программы оцениваются в весовых коэффициентах [Кораблева, 2017].

В таблице 1 приведены данные о практике оценки эффективности МП в ряде муниципальных образований РФ. Заметны различия в обозначениях показателей, единицах измерения, диапазонах значений, количестве диапазонов, оценочных формулировках эффективности, что объясняется использованием разных методик расчета эффективности программ.

Авторская гипотеза и новые положения

Авторы предлагают использовать при оценке эффективности муниципальной программы в сравнительных характеристиках не более двух индикаторов, чтобы не сталкиваться с необходимостью сводить множество показателей в одну формулу.

Рассмотренные в исследовании разнообразные способы проведения оценки эффективности программ сводятся к следующей типовой процедуре (см. рисунок) [Кораблева, 2017].

Отметим, что такой порядок расчета позволяет невыполнение одних мероприятий нивелировать перевыполнением других, не дает выявлять «слабые стороны» муниципальной программы, что может быть расценено как недостаток. Поэтому органы власти многих муниципальных образований применяют собственные методики, учитывая следующее: показатели результативности и эффективности реализации не усредняются, чтобы сохранялась способность видеть «узкие места» и проблемные области; оценка некоторых мероприятий «выполнено/не выполнено»; оценка темпов роста/снижения значений индикаторов, а не только их абсолютных значений; ранжирование мероприятий и подпрограмм по значимости [Кораблева, 2017].

Авторы предлагают следующий Порядок мониторинга (наблюдение за реализацией основных параметров МП, контроля ее реализации) [Постановление Администрации Волгограда от 13.07.2018 №921 ..., 2018].

Предлагаемые изменения затронули временной диапазон проведения мониторинга (внедрен ежеквартальный анализ), а также сам подход к оценке эффективности МП: итоговая оценка эффективности реализации МП и присвоение рейтинга (в весовых коэффициентах и баллах) эффективности.

По мнению авторов, реализуемые новеллы индикативного мониторинга МП целесообразно также интегрировать в оценку эффективности ведомственных целевых программ, что подчеркнет программно-целевое формирование бюджетов муниципального образования.

Заключение

Несмотря на очевидную необходимость оценки эффективности программ различных уровней, в России не существует единой методики мониторинга муниципальных программ, и органы власти разных уровней (в том числе и муниципальных образований) разрабатывают и применяют собственные методики оценки эффективности программ.

Таблица 1

Реализация подхода на основе расчета одного итогового показателя эффективности МП

Муниципальное образование	Значение эффективности реализации МП	Уровень эффективности	Основание (НПА)
Волгоград	индекс эффективности:		Постановление Администрации Волгограда «Об утверждении Порядка…» (утратило силу), 2018 [Постановление Администрации Волгограда от 09.10.2014 г. № 1315 … , 2018]
	не менее 90 %	– эффективная
	50–90 %	– умеренно эффективная
	менее 50 %	– не эффективная
Волжский (Волгоградская область)	значение комплексного показателя эффективности:		Постановление Администрации городского округа – г. Волжский «Об утверждении Порядка...», 2019 [Постановление Администрации городского округа – г. Волжский от 29.01.2019 № 542 … , 2019]
	Э > = 0,95	– высокая
	0,95 > Э > = 0,50	– средняя
	Э < 0,50	– низкая
Краснодар	ЭР мп составляет не менее 0,90	– высокая	Постановление Администрации МО город Краснодар «Об утверждении Порядка…», 2019 [Постановление Администрации МО город Краснодар от 25.11.2013 г. № 9044 … , 2019]
	ЭРмп составляет не менее 0,80	– средняя
	ЭР мп составляет не менее 0,70	– удовлетворительная
Воронеж	индикаторы (показатели) МП:		Постановление Администрации городского округа город Воронеж «Об утверждении Порядка…», 2014 [Постановление Администрации городского округа город Воронеж от 07.11.2014 г. № 1580 … , 2014]
	от 95 %	– высокая
	от 80 до 95 %	– удовлетворительная
	ниже 80 %	– неудовлетворительная
Подольск (Московская область)	индекс результативности ( I э):		Постановление Администрации городского округа Подольск «О внесении изменений…», 2019 [Постановление Администрации городского округа Подольск от 26.02.2019 г. № 224-П … , 2019]
	> 1,0	– высокоэффективная
	от 0,8 до 1,0	– эффективная
	0,5–0,8	– низкоэффективная
Саратов	оценка в баллах за отчетный год ( Т ):		Постановление Администрации муниципального образования Город Саратов «Об установлении Порядка…», 2018 [Постановление Администрации муниципального образования Город Саратов от 13.09.2018 г. № 2043 … , 2018]
	20 и более	– высокая
	10–20	– умеренная
	менее 10	– низкая, неудовлетворительная
Самара	показатели (индикаторы) эффективности:		Постановление Администрации городского округа Самара «Об утверждении Порядка …», 2019 [Постановление Администрации городского округа Самара от 12.10.2015 г. № 1126 … , 2019]
	от 80 до 100 %	– эффективная
	менее 80 %	– низкая
Пермь	оценка (баллы):		Постановление Администрации г. Перми «Об утверждении Порядка...», 2019 [Постановление Администрации г. Перми от 25.09.2013 № 781 … , 2019]
	от 2,85 до 3,00	– высокая
	от 2,10 до 2,84	– средняя
	менее 2,10	– низкая

Примечание. Составлено авторами.

Расчет уровня финансового обеспечения мероприятий подпрограмм

Расчет степени достижения значения целевых индикаторов мероприятий подпрограмм (с учетом коэффициента значимости индикаторов или без них)

Расчет эффективности реализации мероприятий подпрограмм

I

Расчет эффективности реализации основных мероприятий подпрограмм

I

Расчет эффективности подпрограмм

Расчет эффективности муниципальной программы

Рисунок. Порядок проведения оценки эффективности МП

Примечание. Составлено авторами.

Таблица 2

Предлагаемый порядок индикативного мониторинга оценки эффективности муниципальных программ

Постановление от 09 октября 2014 г. № 1315 об утверждении порядка оценки эффективности реализации ведомственных целевых и муниципальных программ (старое) 1) Отчет о ходе эффективности реализации МП готовится исполнителем-координатором:

– ежегодно к отчету об исполнении бюджета за отчетный финансовый год;

– ежегодно к проекту бюджета;

– по итогам реализации МП

• 2)    Оценка эффективности реализации МП включает в себя:

  – оценку эффективности реализации мероприятий, достижения целей и задач программы (проводится в соответствии с методикой расчета индекса эффективности реализации мероприятий, достижения целей и задач МП согласно форме);

  – оценку вклада МП в СЭР Волгограда (проводится исполнителем-координатором совместно с исполнителями МП на основе данных отчетов о ходе ее реализации).

Основанием ежегодной оценки эффективности реализации МП является формирование сводного отчета о результатах реализации МП за отчетный финансовый год главе администрации Волгограда.

Исполнитель-координатор МП вместе с отчетом представляет в управление экономического развития и инвестиций расчет индекса эффективности реализации МП и оценку вклада МП в СЭР Волгограда

• 3)    Индекс эффективности реализации МП , рассчитанный исполнителем-координатором (не менее 90 % – эффективная, 50–90 % – умеренно эффективная, менее 50 % – не эффективная). Результаты оценки эффективности МП направляются в городскую Думу, КСП одновременно с отчетом об исполнении бюджета. Результаты оценки эффективности, прогнозные значения МП текущего года с учетом оценки вклада в СЭР Волгограда рассматриваются Координационным советом по экономической и промышленной политике. Управление экономического развития и инвестиций формирует проект перечня МП, предлагаемых к финансированию за счет средств бюджета

  Постановление от 13 июля 2018 г. № 921 об утверждении порядка разработки, реализации, мониторинга и контроля муниципальных программ (новое)

• 1)    Отчет о ходе реализации МП готовится ответственным исполнителем:

  – ежегодно, за отчетный финансовый год;

  – ежеквартально (новизна!)

• 2)    Ежегодно для оценки эффективности МП управление экономического развития и инвестиций формирует и представляет в КСП и департамент финансов сводный отчет о результатах реализации МП за отчетный финансовый год с оценкой эффективности реализации МП, который содержит:

• – сведения об основных результатах реализации МП;

  – сведения о степени соответствия установленных и достигнутых целевых показателей МП;

  – сведения о выполнении расходных обязательств Волгограда, связанных с реализацией МП;

  – предложения по оценке деятельности ответственных исполнителей в части реализации МП;

  – при необходимости, предложения об изменении форм и методов управления реализацией МП, сокраще-нии/увеличении финансирования

• 3)    Расчет итоговой оценки эффективности реализации МП и присвоение рейтинга эффективности МП осуществляется на основании критериев, их весовых значений и балльных оценок. Если итоговая оценка менее 5 баллов – МП реализуется неэффективно, 5–8 баллов – низкая эффективность, 8 и более баллов – эффективно.

На основании итоговой оценки делается вывод об эффективности реализации МП, который оформляется заключением и направляется ответственному исполнителю.

В результате администрацией Волгограда принимается решение о необходимости прекращения МП или о внесении в нее изменений

Примечание. Составлено авторами.

Различие методик можно нивелировать применением индикативного мониторинга, использующего интегральные показатели для измерения в количественной форме различных качественных характеристик аспектов функционирования муниципальных систем, позволяющих судить об их устойчивости.

Особую сложность представляет взаимосвязь целевых установок и соответствующих им индикаторов, которые можно использовать в «типовой» методике мониторинга МП.

Унифицированная методика позволит сравнивать муниципальные образования Российской Федерации по уровню развития, выявлять и рас- пространять успешные практики реализации муниципальных программ и управления их эффективностью.