Индикаторы устойчивого развития муниципальных образований: подходы к конструированию и практической реализации

DOI:

Решение проблем устойчивого социальноэкономического развития региона требует выявления на его территории муниципальных образований (муниципальных городских округов и районов), характеризующихся устойчивостью развития своей социально-экономической сферы и способностью стать в перспективе точками социально-экономического роста и развития. Ключевым аспектом решения названной проблемы является формирование теоретической модели устойчивого развития совокупности муниципальных образований в границах региона, способной обеспечить поиск объективных индикаторов, позволяющих оценить явные и скрытые связи социальной, экономической и природно-экологической составляющих устойчивого развития муниципалитетов, а также их пространственно-временного сопряжения в процессе межмуниципального взаимодействия.

Формирование теоретической модели устойчивого развития муниципальных образований предполагает не только поиск наиболее значимых факторов (экономических, социальных, экологических), определяющих состояние их устойчивости, но и успешное решение ряда сопряженных научных проблем, к числу которых следует отнести проблемы: формирования новых теоретико-методологических подходов к исследованию устойчивого развития; недостаточного уровня теоретического обоснования используемых статистических показателей и интегральных индикаторов; поиска источников достоверной информации о текущем социально-экономическом состоянии муниципальных образований; недостаточного использования методов диагностики и пространственного анализа социально-экономического положения муниципалитетов с использованием геоинформационных систем (ГИС). Решение названных проблем позволит преодолеть субъективность существующих оценок устойчивого развития муниципального развития и создать информационно-аналитические системы поддержки принятия решений в сфере устойчивого развития на муниципальном уровне. Последним определяется актуальность настоящего исследования, направленного на обеспечение эффективного управления муниципальным развитием с использованием системы индикаторов устойчивого развития, технологий диагностики и анализа в ГИС возникающих отклонений муниципальных образований от траектории их устойчивого социально-экономического развития.

Целью настоящего исследования является разработка системы интегральных индикаторов устойчивого развития муниципальных образований с учетом существующих теоретикометодологических подходов и ключевых детерминант устойчивого развития.

Результаты исследования

Мировой опыт создания систем индикаторов устойчивого развития сформировал два подхода к их построению: первый подход базируется на построении системы индикаторов, каждый из которых отражает отдельные компоненты устойчивого развития: экономическую, экологическую, социальную, институциональную. Второй подход предполагает построение интегрального (агрегированного) индикатора, причем процесс агрегирования осуществляется на основе трех и более групп указанных выше экономических, социальных, экологических показателей [9, с. 17; 14; 15].

Теоретико-методологические подходы к оценке устойчивого развития региона и обоснованию его показателей обсуждались в работах С.Н. Бобылева, Н.В. Зубаревича, С.В. Соловьева, Ю.С. Власова, С.А. Иванова, А.Н. Леонтьевой, Е.А. Третьяковой, О.В. Павликовой, Г.С. Фе-рару, Е.В. Корчагиной и др. Положительной стороной результатов этих исследований является то, что все они основаны на принятых в России показателях, используемых в государственной системе статистических данных. В то же время между авторами в ряде случаев отсутствует совпадение точек зрения относительно того, какие именно статистические показатели и какие индикаторы должны отражать текущее состояние трех названных выше компонент устойчивого развития. Еще более редки публикации, обосновывающие порядок и согласование показателей внутри их системы [8].

Решение проблемы формирования модели устойчивого развития возможно на основе ряда методологических подходов, в числе которых следует особо выделить эволюционно-генетический, экосистемный и пространственный. Эволюционно-генетический подход обеспечивает формирование теоретической модели устойчивого развития муниципальных образований с учетом ключевых факторов производства, а также классификацию и обоснованный выбор на их основе исходных статистических показателей для последующих оценок устойчивого развития в виде интегральных индикаторов. Экосистемный подход обеспечивает учет наиболее значимых с точки зрения устойчивого развития природно-ресурсных возможностей и экологических рисков социально-экономического развития муниципалитетов.

Пространственный подход позволяет создать пространственную модель системы муниципальных образований в регионе для выявления скрытых пространственных тенденций и закономерностей межмуниципального взаимодействия в региональном экономическом пространстве. В соответствии с этим подходом, муниципальные образования следует рассматривать как единую систему взаимосвязанных и взаимодействующих между собой субъектов социально-экономического развития, исследование которой должно осуществляться в пространственно-временных координатах для оценки пространственных эффектов в зонах влияния муниципалитетов друг на друга.

Пространственный подход дополняется рядом других подходов: картографическим, геоста-тистическим и геоинформационным. Картографический подход предполагает тематическое картографирование социально-экономических явлений и процессов, имеющее большую практическую ценность в практике муниципального управления. Геостатистический подход открывает дополнительные возможности в выявлении скрытых пространственных социально-экономических закономерностей на основе моделей пространственной интерполяции и экстраполяции пространственных данных. Наконец, в рамках геоинформационного подхода возможна интеграция всех названных выше методологических подходов на технологической платформе современных геоинформационных систем, имеющих разнообразные средства диагностики и пространственного анализа данных, характеризующих состояние устойчивого развития муниципальных образований и его отклонение от стратегически значимых ориентиров. Использование геоинфор-мационных систем (например, Панорама,

ARCGIS, Mapinfo и др.) обеспечивает получение результатов, удовлетворяющих требованиям ситуационной осведомленности и сетецентрич-ности в системе регионального социально-экономического мониторинга. В связи с этим следует отметить отдельные успешные попытки применения геоинформационного подхода к оценке устойчивого развития муниципальных районов [11]. Интеграция названных выше методологических подходов, по мнению авторов, обеспечит дальнейшее совершенствование методов и средств измерения и оценки устойчивого развития муниципальных образований.

Судя по имеющимся публикациям, в процессе формирования индикаторов устойчивого развития сегодня преобладает тенденция выбора исходных статистических показателей по схеме «проблема/тема – показатель/индикатор», свидетельствующая об отсутствии теоретически проработанных логических схем интеграции исходных показателей и формирования на их основе индикаторов устойчивого развития. Можно сделать вывод, что результаты исследований устойчивого развития на региональном и муниципальном уровне сохраняют до настоящего времени противоречивость, которая, по нашему мнению, является следствием недостаточного теоретического обоснования систем индикаторов устойчивого развития социо-эколого-экономических систем и критериев оценки их отклонения от нормативных значений. Очевидно, что необходима схема «проблема/тема – модель устойчивого развития – показатель/индикатор». Такая точка зрения позволяет отойти от ставшего уже традиционным прямого подбора социальных, экологических, экономических показателей и попыток «с ходу» оценить состояние устойчивого развития муниципальных образований. Напротив, сначала следует определить ключевые факторы устойчивого развития объекта управления и уже на этой основе сформировать систему показателей и индикаторов, характеризующих состояние его устойчивого развития. Такой подход обеспечит более конструктивный поиск показателей устойчивого развития и алгоритмов их агрегирования в упорядоченную систему интегральных индикаторов.

Устойчивое развитие муниципальной социально-экономической системы (в широком смысле) следует трактовать как долговременное целенаправленное самоподдерживающееся развитие, при котором не разрушается структура муниципального хозяйства, создаваемые условия жизни не приводят к деградации человека и будущих поколений, а деструктивные экономические процессы не развиваются до масштабов, угрожающих безопасности развития муниципальных систем. Однако более важным представляется определение устойчивого развития муниципальной социально-экономической системы в узком смысле, в соответствии с которым устойчивое развитие есть функция, по меньшей мере, двух системных характеристик социально-экономической системы, одной из которых является потенциал экономического развития муниципального образования, а второй – его экономическая активность. Потенциал экономического развития характеризуется состоянием подсистем муниципального хозяйства: трудовой, производственной, природно-ресурсной, транспортной, социально-культурной и др. В свою очередь, экономическая активность определяется интенсивностью экономических связей на территории муниципалитета (трудовой занятостью населения, объемом промышленного и сельскохозяйственного производства, интенсивностью транспортных перевозок, уровнем потребления населением благ и услуг, активностью коммуникации, информационного обмена и др.). По нашему мнению, достигнутые уровни экономического потенциала и экономической активности обеспечивают состояние устойчивости развития муниципалитета в условиях существующих внешних угроз экономического, социального и политического характера. В связи с этим оценка устойчивого развития на муниципальном уровне должна быть основана на предварительной оценке экономического потенциала и экономической активности муниципальной социально-экономической системы.

Об объективности этой точки зрения свидетельствуют результаты ряда недавних исследований, в соответствии с которыми потенциал экономического развития (трудовой, производственный, инвестиционный и др.) и экономическая активность (природопользования, трудовая, инвестиционная, информационная, предпринимательская, производственная и др.) определяют состояние устойчивого развития на региональном и муниципальном уровне. Так, Р.М. Газизов в структуре агрегированного индикатора устойчивого развития сельских территорий выделяет три составляющих его индикатора: социальный, экономический, экологический [1, с. 197]. При этом значения экономического индикатора определяют независимые индикаторы, характеризующие потенциал экономического развития территории, а именно – индикаторы развития малого и среднего бизнеса, промышленности, рынка товаров и услуг, сельского хозяйства. Отдельно автором выделен индикатор экономической и инвестиционной активности, что позволило ему дифференцировать по критерию устойчивости 44 муниципальных района и выделить в их составе экономически развитые и отстающие районы.

О.Г. Зубова связывает инвестиционную активность муниципальных районов с потенциалом их экономического развития, а ее неоднородность объясняет неравномерностью развития муниципальных хозяйственных комплексов и их инфраструктур [2, с. 169]. В связи с этим следует признать возможным и необходимым управление инвестиционной активностью, во многом определяющей экономическую активность в муниципальных районах и состояние их устойчивого развития.

Е.В. Корчагина предлагает рассчитать интегральный показатель устойчивости региональной социально-экономической системы с учетом оценки потенциала ее экономического развития, то есть индекса устойчивости внутрисистемной производственно-сбытовой среды как произведения индексов финансово-экономической стабильности, производственно-хозяйственной деятельности (состоящей индексов объемов производства и производственно-технологического потенциала) и индекса экологичности производственной деятельности. Вторым ключевым показателей устойчивости является индекс функционирования предприятий в рыночной среде как произведение индекса изменения рыночной среды и индекса обеспечения рыночного спроса, который в нашем понимании следует интерпретировать как показатель экономической активности [4, с. 71].

Г.С. Ферару и А.В. Орлова в своей методике оценки уровня устойчивого социально-экономического развития регионов предлагают перечень сводных и базовых показателей, в числе которых присутствуют показатели уровней экономического развития региона и экономической активности [10, с. 292–293].

О.И. Шаталова и О.В. Бружукова считают, что устойчивость развития региональной экономики зависит от ряда факторов, в числе которых ключевым является деловая активность хозяйствующих субъектов региона, то есть их способность наращивать объемы производства, удерживать долю рынка, сохранять непрерывность финансово-хозяйственных операций [12, с. 551–552]. Наряду с этим авторы выделяют особую роль рационального использования экономического потенциала региона и его готовности к эффективному использованию имеющихся ресурсов.

Тем не менее вопрос о влиянии экономической активности, в частности роста и рассеивания ее концентрации, на устойчивое развитие не столь однозначен. С.Н. Растворцева и Д.Б. Тер-новский считают, что процессы концентрации экономической активности, вызванные агломерационными эффектами от размещения производства, сопровождаются усилением дифференциации регионов и районов по уровню социально-экономического развития [7, c. 154]. Последнее, в свою очередь, может негативно повлиять на устойчивое развитие муниципальных социально-экономических систем.

Очевидно, что устойчивость развития муниципальных образований повышается при условии роста потенциала их экономического развития, содержание которого составляют совокупность потенциалов: кадрового, технико-технологического, инновационного, инфраструктурного, а также ряд факторов: социальных, организационно-управленческих, макроэкономических, рыночной среды и др. С другой стороны, устойчивость социально-экономического развития муниципальной социально-экономической системы зависит от экономической активности таким образом, что с ростом концентрации последней устойчивость развития системы способна не только повышаться, но и понижаться. Тем не менее допустимо принять, что состояние устойчивого развития муниципальных образований ( STB ) может быть описано функцией потенциала экономического развития ( PED ) и экономической активности ( EA ) муниципальных образований, находящихся на территории региона ², то есть справедлива функция STB = F ( PED ; EA ).

Формирование индикаторов устойчивого развития может быть выполнено на основе эволюционного подхода к оценке потенциала экономического развития и экономической активности в соответствии с эволюционно-генетической теорией факторов производства, согласно которой шесть базовых факторов производства (человеческий A, технико-технологический T, природно-ресурсный М, институциональный Ins, организационный O и информационный Inf) определяют эндогенное «ядро» развития хозяйственной системы [6, с. 9]. С учетом этого пред- лагается представить потенциал экономического развития и экономическую активность муниципальной социально-экономической системы в шестимерном виде и определить комплексное содержание индикаторов ее устойчивого развития.

Научная новизна предлагаемого подхода к диагностике устойчивого развития региона и входящих в его состав муниципальных образований состоит в том, что он учитывает не три традиционные составляющие устойчивого развития (социальную, экологическую, экономическую), а шесть его составляющих: трудовую (устойчивость трудовых ресурсов, STB_A ), производственную (устойчивость сферы производства, STB_T ); экологическую (устойчивость природной среды, STB_M ); институциональную (устойчивость институциональной среды, STB_INS ); организационную (устойчивость организационной среды, STB_O ); информационную (устойчивость информационного пространства, STB_INF ). Каждый описанный вид устойчивости развития ( STB_i ) может быть описан функцией потенциала экономического развития ( PED_i ) и экономической активности ( EA_i ): STB_A = F ( PED_А ; EA_А ); STB_Т = F ( PED_T ; EA_T ); STB М = F ( PED M ; EA M ); STB INS = F ( PED INS ; EA INS ); STB_О = F ( PED_O ; EA_O ); STB_INF = F ( PED_INF ; EA_INF ). Такой методологический подход к созданию модели устойчивого развития позволил сформировать новую систему агрегированных индикаторов, характеризующих условия, ресурсы и факторы устойчивого развития муниципальных образований. В процессе оценки индикаторов устойчивого развития важен выбор базовых расчетных статистических показателей, на основе которых производится последующий расчет относительных показателей. Так, базовым показателем для оценки потенциала экономического развития муниципальных районов был определен объем валового муниципального продукта ВМП ( Q ), а экономической активности – количество предприятий и организаций, формирующих процесс концентрации экономической активности на территории региона ( O ). Для оценки потенциала экономического развития ( PED ) муниципальных районов ранее было предложено использовать доступные исходные статистические показатели [6, с. 21–28].

На основе базового расчетного статистического показателя – величины валового муниципального продукта ( Q ) – возможен расчет и оценка динамики 12 относительных показателей, характеризующих ключевые составляющие экономического потенциала муниципальных районов:

трудовой потенциал PED_A = F ( Q / A ; A / Q ); технико-технологический потенциал PED_T = F ( Q / T ; T / Q ); природно-ресурсный потенциал PED_T = F ( Q / M ; M / Q ); институциональный потенциал PED_INS = F ( Q / Ins ; Ins / Q ); организационный потенциал PED_O = F ( Q / О ; О / Q ); информационный потенциал PED_INF = F ( Q / Inf ).

В свою очередь, на основе базового расчетного статистического показателя – количества организаций и предприятий ( О ) – возможен расчет 12 относительных показателей, характеризующих наиболее значимые составляющие экономической активности в муниципальных районах: трудовую активность EA_A = F ( O / А ; А / O ); активность в сфере производства EA_T = F ( O / Т ₁; Т ₁/ O ); активность природопользования EA_M = F ( O / М ; М / O ); институциональную активность (законотворчества, нарушений законодательства и др.) EA_INS = F (O/ Ins ; Ins / O ); организационную активность (активность деятельности организаций) EA_O = F ( O / O_u ; O_u / O ); информационную активность (спрос организаций на информационно-коммуникационные технологии и услуги) EA_INF = F ( O / Inf ; Inf / O ).

Для объективности сопоставления результатов измерения шести факторных составляющих устойчивого развития, измеряемых в разных по диапазону и размерности шкалах, для каждого муниципального района может быть рассчитан относительный безразмерный индекс Мi, отражающий степень приближения абсолютного показателя устойчивости Qi к максимальному Qmax и минимальному Qmin показателям [5, с. 115]. В ходе последующего пространственного анализа в ГИС значения нормированных значений индексов экономического потенциала, экономической активности и устойчивого развития по муниципалитетам могут быть классифицированы в диапазоне их значений от 0 до 1, благодаря чему достигается сравнимость результатов классификации и их эффективная визуализация в виде картограмм в ГИС. Таким образом, в состав агрегированных индексов, отражающих состояние устойчивого развития муниципальных районов, включены: индекс М1 устойчивости трудовых ресурсов (STBА); индекс М2 устойчивости сферы производства (STBТ); индекс М3 устойчивости природной среды (STBМ); индекс М4 устойчивости институциональной среды (STBINS); индекс М5 устойчивости организационной среды (STBО); индекс М6 устойчивости информационной среды (STBINF). Интегральный индикатор устойчивого развития (МSTB) муниципальных об- разований определяется как среднее шести агрегированных индексов M1, ..., M6.

Исследование пространственной неоднородности устойчивого развития муниципальных образований в ГИС предполагает использование набора статистических характеристик агрегированных индексов устойчивого развития, фиксирующих особенность их пространственной вариации [3]. Кроме того, для каждого муниципального района может быть выполнена оценка риска потери устойчивости его развития, под которым следует понимать математически выраженную вероятность наступления потери устойчивости развития, определяемую статистическими методами [5, с. 116; 13]. Риск потери устойчивости развития муниципальных образований в регионе определяется как отношение количества муниципалитетов, в которых за период времени произошло уменьшение величины показателей устойчивости до критических значений и ниже ( m ), к общему количеству муниципальных образований ( n ) в регионе, то есть p = m / n . Минимальной степени риска соответствует р в интервале значений от 0 до 0,25. Максимальной степени риска « р » соответствует величина 0,76 и более. Однако ситуацию, при которой вероятность риска потери устойчивости развития превышает 0,5, следует воспринимать как требующую принятия соответствующих корректирующих управленческих решений.

В заключение сформулируем принципы, предлагаемые к реализации для оценки устойчивого развития муниципальных образований, которые сводятся к следующему: теоретическая модель устойчивого развития муниципальных образований должна описывать и отражать процесс непрерывного взаимодействия пространственно неоднородных факторных пространств: трудового, технологического, природно-ресурсного, институционального, организационного и информационного, что обеспечивает учет в системе новых индикаторов устойчивого развития определяющих его условий, ресурсов и факторов.

Формирование системы интегральных индикаторов устойчивого развития и его пространственной оценки предполагает поиск, сбор, систематизацию, накопление и хранение разнородных исходных данных (статистических, картографических, проектных и др.), определяющих базу пространственных данных муниципального уровня об условиях, ресурсах и факторах устойчивого развития.

Эффективный мониторинг устойчивого развития муниципальных образований с использова- нием системы интегральных индикаторов устойчивого развития целесообразен на основе пространственного подхода с применением ГИС и данных дистанционного зондирования, обеспечивающих объективность оценки позитивных и негативных тенденций в сфере муниципального социально-экономического развития. К числу имеющих научную значимость результатов предлагаемого подхода к диагностике социально-экономического состояния и развития муниципальных образований следует отнести: определение границ зон роста и стагнации социально-экономического развития муниципальных районов в региональном экономическом пространстве; количественные оценки пространственной дифференциации муниципалитетов по ряду показателей и индикаторов устойчивого развития; ранжирование муниципалитетов по степени проявления позитивных или негативных факторов, определяющих конечное состояние устойчивого развития муниципальных образований; прогнозные оценки на основе выявленных тенденций усиления или уменьшения сбалансированности социально-экономического развития муниципалитетов. Реализация пространственного и геоинформационного подходов позволяет создать в ГИС атлас тематических электронных карт, отражающих текущее состояние устойчивого развития муниципальных образований на основе количественных оценок и картографических визуализаций.