Информационно-коммуникационные технологии в процессе принятия политико-управленческих решений на региональном уровне: опыт Пермского края

Применение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в процессе принятия политико-управленческих решений – весьма популярная тема научных исследований в последнее десятилетие. Безусловно, эмпирическая основа для этого возникла намного раньше (Katz, 1988; Darell, 2005; Simpkins, 2012): стартовой точкой внедрения информационных технологий в систему государственного и муниципального управления можно считать появление в США в середине XX века первого компьютера. В России ростки информатизации публичного управления наметились в 1990-е годы, в процессе оформления нового государства (советский период в данном исследовании опустим). В Конституции Российской Федерации декларируется право гражданина на информацию (ст. 24, 29, 42)1. С 2010-х годов начинается современный этап в развитии процессов информатизации в стране, направленный на последовательное внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти (Габуев, 2018).

Осуществлен ряд исследований отдельных кейсов регионов России с точки зрения развития информационных технологий в публичной политике (Лебедев, 2022; Видясова и Чугунов, 2017; Видясова и др., 2019; Кайль и Ламзин, 2017, Васильева, 2019; Коровин, 2023). Гражданское общество в информационноцифровую эпоху сквозь призму основных вызовов рассматривается в исследовании (Туманова и Сафонов, 2022). В некоторых работах дается оценка роли цифровизации для системы публичного управления, определяются ключевые проблемы и возможности электронных онлайн-платформ в организации социально-сетевого взаимодействия между властью и обществом (Боев и др., 2023; Зотов и Василенко, 2023). Влияние информационно-коммуникационных технологий на функционирование хозяйствующих субъектов, а также использование информации в процессе разработки и реализации стратегий экономического развития региона рассматривается в статье (Матвеева и др., 2018).

Обозначим три институциональных аспекта внедрения ИКТ в деятельность органов государственной власти: 1) организационный: в период формирования правительства В. В. Путина в 2008 году создаются новые структуры управления в сфере информатизации, в частности Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор); 2) правовой: принятие нормативных правовых актов, ключевое значение среди которых имеют Концепция формирования в России электронного правительства до 2010 года2, государственная программа «Информационное общество»3, национальная программа «Цифровая экономика»4; 3) ресурсный: информационное обеспечение деятельности органов власти – запуск различных государственных автоматизированных информационных систем (далее – ГАС или ГИС), баз и банков данных, а также официальных веб-сайтов и порталов органов власти. В исполнительной ветви власти (а именно с нее началось формирование электронного правительства) в 2010 году для предоставления публичных услуг в электронном виде запускается Единый портал государственных услуг (далее – ЕПГУ); также отметим огромное хранилище данных ГАС «Управление». Законодательная и судебная власти представлены прежде всего ГАС «Законотворчество» и ГАС «Правосудие».

Вслед за развертыванием процессов информатизации на федеральном уровне ИКТ внедряются в региональное публичное пространство.

Интересным в данномисследовании представляется раскрытьособенности применения информационных технологий в системе государственного управления отдельно взятого субъекта Российской Федерации на примере Пермского края. Во-первых, это относительно развитый в социально-экономическом плане регион, на территории которого располагаются крупные предприятия нефтяной, химической промышленности, машиностроения, лесопромышленного комплекса, металлургии и др. Во-вторых, команда региональных управленцев, как правило, активно участвует в реализации федеральных инициатив, а также выступает в роли «пилота» в запуске собственных проектов, распространяемых на другие регионы. В-третьих, положительные последствия политики развития ИКТ в системе государственного управления Пермского края отражены в различных официальных и научно-исследовательских рейтингах. К примеру, в рейтинге Минцифры России по уровню развития информационного общества за 2015 год Пермский край занимал 23-е место из 85 (в 2017 году – 35-е)5. Согласно результатам исследования ресурсов электронного участия в России за 2020 год, проведенного коллективом Центра технологий электронного правительства, Института дизайна и урбанистики, Университета ИТМО6, Пермский край входит в двадцать регионов с высоким уровнем электронного участия, расположившись на 5-й строчке рейтинга. В официальном рейтинге «цифровой зрелости» за 2021 год край находится в группе регионов со средним уровнем развития7.

МЕТОДОЛОГИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ) ИССЛЕДОВАНИЯ

При анализе роли ИКТ в процессе принятия политико-управленческих решений исследователями, как правило, используется методология системного подхода (Берталанфи, 1969; Easton, 1981) и его вариации, в том числе информационно-кибернетический вариант (Wiener, 2019), в котором организация рассматривается как система получения и переработки информации (Anderson, 2010; Dunn, 2008; Быков и Филатова, 2011). Понятия «вход», «выход», «внешняя среда», «обратная связь» определяют движение информации в политической системе. В данном исследовании за основу анализа взята модель политико-управленческого цикла, в рамках которой принятие управленческого решения рассматривается как целостный процесс, состоящий из отдельных, но связанных между собой стадий. Он имеет циклический характер: последние фазы каждого витка обеспечивают «обратное воздействие» и создают условия для следующего витка. Существует несколько разновидностей данной модели, различных по числу фаз, их содержанию, характеру связей между ними. Остановимся на той разновидности, которая была предложена американскими политологами Дж. Андерсоном и У. Данном в 1970–80-х годах, но считается базовой и сегодня. Согласно этой модели управленческий процесс состоит из пяти фаз: 1) определение приоритетных проблем и построение политической повестки дня; 2) разработка и обсуждение альтернативных вариантов решения как проектов возможных действий; 3) выбор оптимальной альтернативы и утверждение решения; 4) реализация публичного решения; 5) контроль за ходом реализации решения и «обратная связь» (Anderson, 2010; Dunn, 2008). Далее цикл выходит на очередной виток.

Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 2010-х годов по начало 2022 года. Помимо анализа нормативно-правовых актов и данных бюджетной и иной статистики (сайты Пермьстата, Министерства информационного развития и связи Пермского края – МИРС), для достижения цели исследования было проведено несколько интервью с представителями МИРС и Центра управления регионом.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Обозначим основные институциональные аспекты внедрения ИКТ в процесс принятия управленческих решений в регионе (аналогично федеральному уровню управления): организационный, правовой, ресурсный.

Организационный аспект . В структуре исполнительных органов власти Пермского края в целях развития и поддержки региональной информатизации в 2010 году создается Агентство информационного развития. С приходом в 2012 году региональной команды во главе с губернатором В. Ф. Басаргиным на основе указанного агентства при передаче функций аналитического управления Аппарата краевого правительства формируется Министерство правительственных информационных коммуникаций Пермского края. Еще через два года данный орган получает новое название – Министерство информационного развития и связи Пермского края, под которым реализует свои полномочия в сфере региональной информатизации, связи и технической защиты информации и сегодня. МИРС сосредоточил «нити» координации процессов информатизации в системе государственной власти Пермского края. ПоинициативеновогорегиональноголидераМ.Г.Решетникова(пришедшегоспоста руководителя Департамента экономической политики и развития города Москвы, а ранее возглавлявшего администрацию губернатора Пермского края) в конце 2017 года началась подготовка отраслевых руководителей цифровой трансформации.

В ведении МИРС находятся два учреждения, осуществляющие задачи в сфере развития ИКТ: ГБУ «Пермский краевой многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – МФЦ) и ГБУ «Центр информационного развития Пермского края» (далее – ЦИР).

Первый был создан еще в 2011 году в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», второй – в конце 2017 года, в период активизации политики информатизации и цифровизации государственного управления. На организацию были возложены задачи поддержки цифровизации органов государственной власти, создания необходимой информационно-коммуникационной инфраструктуры для осуществления управленческой деятельности, в том числе разработка ГИС, ведение баз данных, предоставление программного обеспечения. ЦИР формирует, условно, технологическую основу принятия управленческих решений. Согласно данным статистики, размещенным на сайте МИРС, с 2018 по 2021 год бюджет ЦИР вырос в восемь раз – до 700 млн рублей, что также указывает на его возрастающую роль и в целом новое отношение власти к политике цифровизации, особенно в эпоху пандемии8.

С декабря 2020 года по поручению Президента Российской Федерации во всех субъектах страны, в том числе в Пермском крае, стали создаваться Центры управления регионом (далее – ЦУР). Это еще одна структура эпохи региональной информатизации, на этот раз отвечающая за повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с жителями. ЦУР является структурным подразделением автономной некоммерческой организации по развитию цифровых проектов в сфере общественных связей и коммуникаций «Диалог Регионы» (Москва) и финансируется в рамках программы «Цифровая экономика Российской Федерации». В его задачи входят мониторинг и обработка поступающих от жителей жалоб, реагирование на данные сообщения через социальные сети, мессен- джеры и иные средства электронной массовой коммуникации. Как отмечала бывший директор ЦУР Пермского края Е. В. Набатова, на основе поступающих данных формируется аналитика по локальным и системным проблемам региона, что также оказывает влияние на сбор и подготовку материалов о социально-экономической ситуации в регионе и выработку предложений по его дальнейшему развитию9. Данный проектный офис – своеобразный посредник между органами публичной власти и жителями в сети Интернет. Результаты мониторинга направляются прежде всего в администрацию губернатора, министерства и органы местного самоуправления Пермского края.

Правовой аспект развития процессов информатизации в Пермском крае возник в начале 2010-х годов. Однако, по мнению представителей краевого правительства, «процессы информатизации как таковые появились только с приходом к власти М. Г. Решетникова и определяющими здесь стали две концепции – развития информационного общества и развития цифровой экономики, запустившие общественное обсуждение в сфере региональной информатизации, а также процессы становления региона как заказчика ИКТ»¹⁰. Результатом такого обсуждения стало принятие государственной программы Пермского края «Развитие информационного общества»¹¹, утверждение в рамках национальной программы «Цифровая экономика» (2018–2024 годы) пяти проектов («Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии», «Цифровое государственное управление»)¹², а также разработка и утверждение Стратегии в области цифровой трансформации отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления Пермского края на период 2022–2024 годов¹³.

Наконец, третий институциональный аспект развития ИКТ в системе публичной власти Пермского края, условно обозначенный нами как ресурсный, представлен информационными системами обеспечения управленческой деятельности органов государственной власти, порталами, официальными сайтами ведомств. Процессы информатизации и цифровизации, как было указано выше, обеспечивает МИРС, которое утверждает перечень ГАС, ГИС, баз данных, реестров, регистров, последний раз существенно обновленный в 2018 году: если в 2015 году таких ресурсов было всего 8, то в 2018-м значатся 4514. По словам сотрудника министерства, ключевое значение в про- цессе принятия управленческих решений края играют ЕАИС «Социальный регистр населения», ГИС «ЭПОС», АИС «Дошкольное образование», ГИС «Инвестиционный портал Пермского края», Единая централизованная сервисная платформа государственных услуг Пермского края, сервисы электронного правительства и «Открытого правительства», АИС мониторинга и управления строительной отраслью Пермского края и др.15

Помимо информационных систем, необходимо отметить также федеральный и региональный порталы предоставления государственных и муниципальных услуг, а также портал «Управляем вместе». Последний был запущен при экс-губернаторе М. Г. Решетникове в апреле 2017 года. «Управляем вместе» – это информационный ресурс, ключевой функцией которого является отправка сообщений о проблемах ЖКХ, благоустройства, незаконно размещенных объектах и иных проблемах региона. Согласно упомянутому в начале статьи научно-исследовательскому рейтингу по уровню электронного участия, портал продемонстрировал лучшие результаты наравне с порталами «Добродел» (Московская область), «Москва – наш город» (Москва), «Народная экспертиза» (Белгородская область), «Народная экспертиза» (Ленинградская область), «Наш Петербург» (Санкт-Петербург)16. Особенностью функционирования портала является развертывание электронного участия в виде сообщений совместно с двумя другими видами – электронным голосованием и краудсорсингом. На портале размещены следующие разделы: «Сообщайте о проблемах», «Узнавайте о развитии края», «Голосуйте по важным вопросам», «Предлагайте свои идеи», «Открытые данные». Таким образом, «Управляем вместе» – это единая платформа, на которой граждане могут осуществить взаимодействие в разной форме: оставить сообщение о проблеме, подать инициативу/петицию со своими предложениями, проголосовать за предложения органов власти. Наиболее частыми темами сообщений на данный момент являются некачественная уборка мусора и свалки (25 тыс.), «зимние темы» (снег, гололед, сосульки – 22 тыс.), ямы на дорогах, тротуарах, во дворах (18,5 тыс.). Срок устранения проблемы при размещении сообщения – до 21 дня, срок реагирования на проблему – до 6 дней. С апреля 2017 года по ноябрь 2021-го поступило 105 тыс. сообщений от жителей края, причем в 2021 году их стало на 40 % больше, чем в 2020-м17.

Летом 2021 года на федеральном ЕПГУ была запущена платформа обратной связи. В раздел «Госуслуги. Решаем вместе» можно попасть с модуля на сайте МИРС, через личный кабинет ЕПГУ и одноименное мобильное приложение. Жалобы (обращения) граждан являются здесь основной формой получения обратной связи от жителей – в отличие от регионального портала «Управляем вместе», где реализуются три направления: сообщения о проблемах, голосование, предложения. В данном случае срок реагирования на проблемы несколько больше – от 10 до 30 дней. Согласно материалам интервью с представителями

МИРС, появление данной федеральной платформы несколько нарушило привычный ход взаимодействия жителей и власти: «Только удалось действительно популяризировать региональный портал “Управляем вместе”, как появляется аналогичный механизм на федеральном уровне. Предстоит решать вопрос их сосуществования, – сообщают в министерстве. – Не должно быть дублирования сообщений»¹⁸. При этом, как отмечают специалисты, остаются территориальные особенности, которые лучше учитываются именно на уровне отдельных субъектов Российской Федерации («региональная повестка обращений»)¹⁹.

В таблице представлены основные результаты исследования применения ИКТ в политико-управленческом цикле принятия решений в Пермском крае.

Таблица / Table

Политико-управленческий цикл принятия решений в Пермском крае: особенности применения информационно-коммуникационных технологий / Political decision-making cycle in the Perm Territory: Peculiarities of information and communication technologies application

Стадия политикоуправленческого цикла Применяемые информационно-коммуникационные технологии Определение проблем, построение повестки дня Мониторинг общественных настроений в соцмедиа, на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления, взаимодействие власти и жителей через электронные приемные. Порталы «Управляем вместе», «Госуслуги. Решаем вместе». Деятельность ЦУР и ЦИР Разработка и обсуждение вариантов решения Система межведомственного взаимодействия через межведомственный электронный документооборот органов государственной власти и защищенные каналы правительственной связи – согласование интересов, в том числе с обществом – через портал «Управляем вместе». ГИС: 1) большие данные, содержащие прогнозные варианты развития событий; 2) отраслевые системы. Деятельность ЦУР и ЦИР Утверждение публичного решения Публикация решения с использованием информационных ресурсов в сети Интернет, на официальных сайтах (сайты губернатора и правительства, Законодательного собрания Пермского края) и размещение проектов нормативных правовых актов на различных порталах (Региональный портал для размещения информации о разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения – http://regulation.permkrai. ru; официальный интернет-портал правовой информации – ; портал «Открытые данные. Пермский край»). Деятельность ЦИР

¹⁸ Интервью с сотрудником МИРС № 3 от 24.11.2021 // Из лич. арх. авт.

¹⁹ Интервью с сотрудником МИРС № 2 …

Стадия политикоуправленческого цикла	Применяемые информационно-коммуникационные технологии
Реализация публичного решения	Предоставление государственных услуг органами государственной власти и местного самоуправления в электронном виде (федеральные, региональные порталы государственных и муниципальных услуг). МФЦ. Развитие систем электронной обработки писем, жалоб и запросов; создание порталов, внутренних функциональных ГИС органов исполнительной власти (портал Правительства Пермского края, иных ведомств). Деятельность ЦУР и ЦИР. Портал «Управляем вместе»
Контроль над ходом реализации решений и «обратная связь»	Порталы «Понятный бюджет Пермского края», «Управляем вместе», «Госуслуги. Решаем вместе». Отраслевые ГИС: «ЭПОС», «Стройкомплекс», «Социальный регистр населения» и др. Деятельность ЦУР и ЦИР

Источник: составлено авторами.

Первая фаза политики-управленческого цикла – определение проблем, построение повестки дня – требует использования различных ИКТ. Данные задачи выполняются всеми органами исполнительной власти, а также сотрудниками Центра управления регионом на основе анализа информации в сети Интернет, и прежде всего на портале «Управляем вместе».

Вторая фаза – фаза разработки и обсуждения вариантов решения – характеризуется необходимостью формирования перечня решений, соответствующих выявленным ранее проблемам, оценкой преимуществ и рисков этих вариантов, их согласованием как внутри системы органов власти, так и с «внешней средой». Особое значение на этой стадии имеет процесс урегулирования разногласий посредством применения межведомственного электронного документооборота (МЭД) и защищенных каналов правительственной связи. МЭД в Пермском крае имеет два уровня обмена: 1) Федерация – регион – муниципальное образование; 2) Регион – муниципальное образование. «На втором уровне проще методология, больше детализации» , – отмечают в руководстве МИРС²⁰.

По словам респондента, в рамках фазы обсуждения альтернатив существуют два уровня системы поддержки принятия решений (по критерию «доступ к функциональности»): 1) система управления высшего руководящего звена (статистика, аналитика, прогнозирование); 2) иные – различаются в зависимости от наличия определенных функций: а) статистика + детализация; б) статистика + детализация + указание причин; в) статистика + детализация + указание причин + прогнозы развития ситуации21.

Третья фаза – фаза утверждения публичного решения – трансформируется на современном этапе под влиянием ИКТ. Становится обязательной

• II. ИНФОРМАЦИОННЫЕ И ЦИФРОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ И ЭКОНОМИКЕ публикация проектов нормативно-правовых актов на официальных сайтах органов власти.

Электронные технологии находят широкое применение и на четвертой фазе политики-управленческого цикла – на фазе реализации политических решений, которая предполагает необходимость обеспечения согласованности действий органов государственной власти и ее открытости для общества (принцип транспарентности власти). Реализуемый в России и ее субъектах, в том числе в Пермском крае, проект «Открытое правительство» предусматривает в качестве одного из направлений развитие «информационно-технологических механизмов», включающих организацию систем электронной обработки писем, жалоб и запросов; создание порталов органов исполнительной власти , сайтов ведомств, содержащих информацию о результатах их деятельности, отраслевых ГИС²², различных «дорожных карт»²³. Одним из элементов фазы реализации публичных решений является предоставление государственных услуг. Многие исследователи указывают на значимость применения ИКТ в данном вопросе.

Завершающая фаза политико-управленческого цикла – оценка результатов деятельности органов власти через контроль за ходом реализации решений и «обратную связь» – обеспечивает соответствие практики утвержденному решению. Примером создания всероссийской информационной системы, обеспечивающей мониторинг, анализ и контроль исполнения принятых решений, является ГИС «Управление». Отдельным инструментом мониторинга в бюджетной сфере выступает система управления общественными финансами «Понятный бюджет Пермского края»24. Этот портал обеспечивает доступность информации о финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений, возможность проведения мониторинга достижения финансовых результатов реализации региональных программ и анализа базы данных муниципальной статистики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование выявило следующие особенности применения ИКТ в политико-управленческом процессе Пермского края: 1) процессы информатизации в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления региона были запущены в 2017 году с приходом к власти нового губернатора М. Г. Решетникова. С одной стороны, началось общественное обсуждение ключевых нормативно-правовых актов в сфере цифровизации управления, с другой – подготовка отраслевых руководителей цифровой трансформации. Именно в этот период Пермский край обозначил себя как заказчик ИКТ; 2) по результатам развития процессов информатизации представители МИРС отмечают две основные потребности: а) в расширении штата компетентных кадров, в том числе программистов и IT-специалистов; б) в увеличении времени для разработки, запуска и внедрения продуктов ИКТ25; 3) функционирование новых организационных институтов в сфере информатизации процесса принятия управленческих решений (МФЦ, ЦИР, ЦУР); 4) развитие каналов взаимодействия власти и общества в сфере принятия и реализации управленческих решений, использование возможностей регионального портала «Управляем вместе» на всех стадиях политикоуправленческого цикла; 5) «информационная инициативность» региональной команды: внедрение собственных региональных автоматизированных информационных систем, которые используются от первой до последней стадии принятия публичных решений и позволяют: а) оптимизировать взаимодействие между органами власти в процессе согласования решений и между властью и населением в вопросах получения публичных услуг; б) реализовать принцип открытости власти через публикацию проектов нормативных правовых актов и принцип подконтрольности власти посредством развития каналов «обратной связи».

Таким образом, ИКТ в настоящий момент широко представлены в Пермском крае на всех фазах политико-управленческого цикла принятия публичных решений. И причина не столько в наставлениях федерального центра, сколько в осознании региональными политическими элитами преимуществ ИКТ в сфере реализации властных функций.