Информационно-технологический контекст регионального стратегирования

Современные императивы информационного развития страны и ее регионов вызывают потребность в поиске новых управленческих моделей и инструментов регионального стратеги-рования, в которых бы доминирующее значение имели отношения, построенные на основе широкомасштабного использования доказавших свою эффективность в мировой практике информаци- © Доргушаова А.К., 2015

онных и инфокоммуникационных технологий. В данном аспекте модернизация всей системы социально-экономических отношений в процессе реализации региональных стратегий обусловливает необходимость полного использования потенциала взаимодействующих сторон, включая информационные ресурсы территории (города, региона) [2; 3].

Учитывая высокую дифференциацию условий развития регионов России в стратегическом аспекте, одной из наиболее значимых проблем государственной региональной политики является поиск механизмов, обеспечивающих устойчивый и долговременный характер эффективного информационного взаимодействия участников проектов и программ на основе синхронизации их интересов в рамках достижения стратегических целей.

В границах отдельных территориальных образований государственная компонента управления ресурсными возможностями территории материализуется, во-первых, в специальной подсистеме, содержащей информацию нормативнозаконодательного, распорядительного и т. д. характера, поступающего от соответствующих структур органов власти территории; во-вторых, в принятии на себя государством части инновационных рисков, особенно когда оно выступает также в качестве соинвестора инновационных проектов; в-третьих, в предоставлении информации о потенциальных инвесторах или партнерах по инновационному бизнесу [5], в-четвертых, в предоставлении целого спектра государственных и муниципальных услуг организациям и населению.

С этих позиций ключевой задачей становится выявление возможностей рационального использования информационного потенциала региона, его целеориентированного наращивания на основе применения адаптивных механизмов и инструментов. Сориентированное таким образом управление сознательно поддерживает направленность таких механизмов на обеспечение реформирования всей системы регионального менеджмента, что является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития.

Иными словами, одним из важных направлений использования современных информационных технологий становится их включение в контур поддержки регионального стратегического планирования и реализации программ социальноэкономического развития территорий. В данном контексте одной из важных стратегических целей становится поддержка формирования и развития информационного общества в регионах, повышение эффективности управления и качества предоставления государственных услуг, создание условий для функционирования системы «электронной» демократии и формирование современной информационной культуры.

Средством достижения данной цели является решение ряда базовых задач, в числе которых:

– формирование электронного правительства региона посредством улучшения эффективности и открытости деятельности органов региональной власти и местного самоуправления;

– развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры – обеспечение доступности современных информационно-коммуникационных услуг для населения региона;

– стимулирование и создание условий для дальнейшего распространения современных ИКТ в частном секторе, повышение мотивации к их масштабному и эффективному использованию.

Ключевым направлением реализации государственной политики информатизации регионов является создание комплекса государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов власти территорий и органов местного самоуправления, а также объединяющих их на основе общей информационно-технологической инфраструктуры региона.

В процессе регионального стратегирования фактически создается информационная модель будущего региона, ставятся цели для его основных субъектов, которые участвуют в обеспечении процессов социально-экономического развития, разрабатывается комплекс мер, направленных на достижение поставленных целей. В рамках данной модели для информационного обеспечения стратегических решений, а также своевременного сбора отчетных данных, определяющих реакцию на возникающие осложнения при выполнении региональных программ, очевидна важность использования специализированных ИТ.

Таким образом, возникает необходимость в информационно-аналитической системе, обеспечивающей координацию аналитической, информационной, экспертной и прогнозной деятельности различных служб региональных органов управления. Такая система должна использовать данные, получаемые не только из внутренних источников муниципальной и региональной власти, но и внешние данные территориальных органов управления, региональных многофункциональных центров, научных учреждений и учебных заведений, хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, банков, инвестиционных компаний и т. д.

Такая система, адаптированная к специфике каждого региона, позволит решать следующие задачи в процессе регионального стратегирования:

– постоянный мониторинг социально-экономического положения региона и возникающих проблем в различных сферах жизнедеятельности;

– своевременное предоставление альтернативных вариантов решения задач управления, подготовленных с применением экономико-математического инструментария поддержки принятия решений и привлечением сторонних независимых экспертов;

– создание информационной базы данных с обширной информацией, касающейся разного рода проблем регионального развития, обеспечение оперативного разграниченного доступа к этим данным;

– построение научно обоснованных прогнозов развития экономической, социальной и других сфер региональной системы.

Для выполнения этих задач нужно обеспечить несколько режимов принятия решений:

• 1 . Решение управленческих задач стратегического характера , касающихся перспектив развития региона. Данный раздел задач предусматривает анализ и прогнозирование перспектив социально-экономического развития региона для определения зон потенциального риска в различных сферах жизнедеятельности. Кроме того, сюда же относится оценка общественно-политических тенденций и создание системы стабилизации различных проявлений политической активности.

• 2 . Решение управленческих задач оперативно-тактического характера. В данном блоке затрагиваются проблемы оперативного контроля и внесения изменений непосредственно в процессе реализации планов и проектов. Проводится сбор и структуризация детализированной информации, касающейся социально-экономической и общественно-политической сфер региона, разрабатываются мероприятия по реализации стратегий и концепций развития региона в будущем. Таким образом, данный ряд задач ориентирован на текущее организационное и финансово-ресурсное обеспечение выполнения планов и проектов.

• 3 . Решение управленческих задач, касающихся возникающих острых социально-политических проблем и конфликтов . В задачи этого раздела входят прогнозирование и предотвращение возникновения и развития экстремальных ситуаций. Это требует разработки сценариев возникновения и обострения опасных социально-политических ситуаций, постоянного анализа соответствующих показателей. По мнению О.В. Круглова, управление в экстремальных условиях тре-

• бует решения ряда организационно-технических задач управления и наблюдения за поведенческим настроением населения региона [4].

Таким образом, в информационно-аналитической системе поддержки принятия стратегических решений на региональном уровне должен существовать ряд функциональных возможностей, а именно:

• –    сбор, обработка, анализ и хранение информации о социально-экономическом состоянии региона, в том числе на уровне муниципальных образований;

• –    межрегиональное и межмуниципальное сопоставление и анализ территориальной дифференциации значений различных показателей;

• –    управление и сопровождение целевых программ и проектов;

• –    информирование граждан и организаций о деятельности органов государственной власти и сбор информации о поведенческом настроении в обществе;

• –    информационный обмен с федеральными органами власти;

• –    оценка эффективности достижения ключевых индикаторов деятельности органов государственной власти, сравнение их плановых и фактических значений;

• –    сбор и обработка информации для оценки результатов работы подведомственных органов исполнительной власти;

• –    прогнозирование развития ситуации в социально-экономических сферах региона с учетом влияния как внешних, так и внутренних факторов.

Необходимость указанных условий – компонент системы объясняется также тем, что когда решается сложно структурированная и поли-аспектная задача стратегического управления на региональном уровне, речь идет о формировании такой институциональной среды и поддерживающей ее информационной системы, которая содержит достаточный объем сведений с точки зрения максимально полного и объективного информационного обеспечения системы управления для принятия соответствующих решений как стратегического, так и оперативно-тактического характера [5]. Ключевое значение имеют такие параметры системы, как открытость, дополняемость и масштабируемость.

Открытость подразумевает возможность взаимодействия системы с внешними элементами, включая систему электронного документооборота, портал государственных услуг, систему электронных закупок, ресурсы официальной статистической информации, систему планирования и контроля исполнения регионального бюджета. Дополняемость позволяет вносить изменения в систему, например, при изменении законодательства. Масштабируемость означает способность системы справляться с увеличением рабочей нагрузки при добавлении новых информационных ресурсов.

Внедрение информационных технологий в структуру регионального стратегирования помогает ускорить информационный обмен, а применяемые инструменты информационно-технологического обеспечения рабочих процессов позволяют повысить эффективность государственного управления и местного самоуправления, нара-

Таблица 1

Формы использования информационных технологий на региональном уровне

Форма использования системы	Основные эффекты, получаемые от использования информационной системы в региональном стратегировании
Поддержка процесса стратегического планирования	1.    Постановка целей и планирование мер по социальноэкономическому развитию региона, что позволяет сконцентрировать усилия на конкретной сфере и добиться эффективной реализации стратегии развития. Возможность комплексного анализа существующего социальноэкономического положения региона с определением перспективных точек развития региона. 2.    Повышение достоверности краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного прогнозирования развития главных процессов социально-экономической и финансовой сфер за счет учета различных сценариев развития на различных уровнях экономики
Контроль достижения целей и планируемых результатов социально-экономического развития региона	1.    Контроль за мероприятиями в рамках социально-экономической стратегии развития региона и их итогами. 2.    Выявление и анализ проблем, тенденций развития региона и контроль за изменениями социально-экономической ситуации. Своевременное внесение изменений в программные и нормативные документы
Инструмент для текущей оперативной деятельности органов власти	1.    Повышение качества управленческой деятельности и ее оперативности за счет уменьшения времени обработки информации, исключения дублирования и повторного ввода информации, своевременной генерации различных отчетов со вспомогательной информацией по показателям развития региона. 2.    Повышение производительности труда управленцев. 3.    Создание единого регионального информационного пространства с объединением локальных хранилищ данных и организацией к ней своевременного сетевого доступа всех заинтересованных лиц. Координация деятельности органов власти разных уровней, в том числе муниципальных образований
Управление целевыми программами и проектами	1.    Планирование мероприятий и ресурсов для реализации стратегических программ в соответствии с целями развития региона. При необходимости внесение изменений в программы, наблюдение за определенными показателями ее эффективности. 2.    Сопровождение ключевых инвестиционных проектов на всем периоде его реализации, а также получение данных о текущем положении и прогнозах реализуемого проекта. 3.    Сопровождение национальных проектов. Агрегирование информации о ходе выполнения существующих в регионе национальных проектов, а также своевременное получение данных показателей эффективности реализуемого проекта
Контроль деятельности органов власти региона и муниципальных образований	1. Анализ и оценка социально-экономических индикаторов деятельности органов власти
Обратная связь с населением	1. Исследование общественного мнения через проведение опросов и социологических исследований

Примечание. Составлено автором.

щивают потенциал непрерывного мониторинга социально-экономических процессов и принятия оперативных решений по их регулированию. В таблице представлены различные аспекты использования такой системы и осуществляемые ею операции.

Бесперебойное функционирование такой системы ведет к повышению эффективности и качества работы региональных органов власти за счет ускорения обработки информации, анализа данных, полученных на разных уровнях независимо от человеческого фактора. Кроме того, использование информационных технологий позволяет обеспечить всех участников государственного управления актуальной информацией для принятия обоснованных решений по планированию и регулированию социально-экономических процессов региона. Еще одним важным аспектом является информационная безопасность.

Современный этап формирования информационного общества в нашей стране связан с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия», действовавшей в период с 2002 по 2010 год. ФЦП определила ключевую роль развития IT-технологий как важного условия обеспечения экономического развития и совершенствования государственного управления [9]. Именно они должны обеспечить наиболее эффективное взаимодействие государства, населения и бизнеса.

Целью программы являлось повышение эффективности взаимодействия между различны- ми ведомствами и внутренней организации деятельности органов государственной власти посредством формирования межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти современных ИКТ-технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, а также повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [11].

Однако не все поставленные цели были достигнуты (см. рисунок), что привело к пересмотру Программы в 2009 г. [13], а важным результатом ее реализации к 2010 г. стало создание системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и портала государственных услуг. Оба этих проекта стали функциональными инструментами, имеющими реальный эффект [7].

Основными проблемами при реализации программы стали:

• –    недофинансирование (изначально запланировано – 77,18 млрд руб., исполнено на конец программы – 20,77 млрд руб., то есть 26,9 %);

• –    отсутствие практической связи инструментов программы с административной реформой;

• –    нецелевое использование бюджетных средств [10].

Однако, несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП «Электронная Россия» за восемь лет

Недостигнутые цели

• •    фактически не было реализовано межведомственное X электронное взаимодействие при предоставлении услуг;

• •    "типовые решения" не получили широкого применения;

• •    созданные программно-аппаратные комплексы не используются.                                      >

Технологические недостатки реализации программы

• •    отсутствие единых стандартов электронного взаимодействия;

• •    отсутствие единой технологическойплатформы и системы ее эксплуатации.

Организационно правовые недостатки

отсутствие неооходимого нормативно-правового обеспечения электронного правительства;

отсутствие системного подхода к электронному правительству.

Рисунок. Организационно-институциональные и технологические недостатки реализации ФЦП «Электронная Россия»

Примечание. Составлено автором.

своей реализации позволила создать базу для перехода государственных структур в электронный формат взаимодействия. После ее завершения были сформулированы новые стратегические цели развития на ближайшую перспективу, в достижении которых информационным технологиям отводится важная роль. Эта программа дала мощный толчок для развития информационного общества в регионах России.

Следующим этапом стало выполнение новой целевой программы «Информационное общество» (2011–2020 гг.) [8], которая охватывает все отрасли и сферы деятельности и направлена на повы- шение прозрачности и управляемости, обеспечение устойчивости и конкурентоспособности экономики в целом (рис. 1). В программе описаны мероприятия, реализующиеся в трех основных направлениях: формирование «электронного правительства», уменьшение цифрового неравенства, развитие новых технологий связи [1].

В таблице 2 представлены десять важнейших проектов, осуществляемых в рамках программы «Электронная Россия». Несмотря на значимость и актуальность, реализация программы сталкивается с серьезными проблемами. Так, в 2013 г. на ее осуществление было потрачено лишь

Таблица 2

Важнейшие проекты ФЦП «Электронная Россия»

№ п/п	Название
1	Развитие системы информационного технического обеспечения деятельности Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Федерального собрания РФ
2	Обеспечение перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде
3	Создание национальной программной платформы
4	Развитие функционала Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций)
5	Создание национальной платформы облачных вычислений
6	Развитие средств поиска информации по различным видам контента
7	Создание и развитие информационных систем поддержки малого и среднего предпринимательства
8	Развитие мероприятия «Электронный регион»
9	Формирование единого пространства юридической значимости электронного взаимодействия
10	Создание единого интернет-портала о культуре России

Примечание. Составлено автором.

Таблица 3

Рейтинг субъектов РФ по уровню внедрения «электронного правительства»

№ п/п	Округ	Субъекты-лидеры
1	Центральный федеральный округ	Москва, Липецкая, Тамбовская и Белгородская области
2	Северо-Кавказский федеральный округ	Кабардино-Балкарская республика
3	Северо-Западный федеральный округ	Санкт-Петербург, Архангельская и Новгородская области
4	Южный федеральный округ	Ростовская и Волгоградская области, Краснодарский край
5	Приволжский федеральный округ	Нижегородская область и Республика Татарстан
6	Уральский федеральный округ	Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО
7	Сибирский федеральный округ	Омская и Томская области, Забайкальский край
8	Дальневосточный федеральный округ	Еврейская автономная область, Сахалинская область и Хабаровский край

Примечание. Составлено автором.

• 1 ,1 % от запланированной суммы и порядка 60 % проектов были приостановлены.

Развитие информационного общества показано в программе с точки зрения создания новых возможностей для граждан, бизнеса и государства через развитие информационно-коммуникационных технологий. Основной задачей программы является обеспечение технологического развития регионов с использованием современных информационных технологий, поскольку именно региональный уровень является важнейшей составляющей государственных программ, направленных на информатизацию общества. Однако, как отмечают эксперты, продвижение облачных сервисов в регионы тормозит отсутствие региональной инфраструктуры, недостаток финансовых ресурсов и подготовленных кадров [6; 12]. Для преодоления этих проблем во многих регионах страны реализуются свои региональные программы информатизации.

В таблице 3 показан рейтинг субъектов РФ по уровню внедрения «электронного правительства», из которого видно, что процесс проникновения и использования ИКТ отличается неравномерностью в различных регионах страны. Регионы РФ с недостаточно развитой ИКТ-инфра-структурой и низкими показателями использования ИКТ тормозят формирование системы информационных, экономических и социальных моделей развития, основанных на широкомасштабном использовании современных ИТ.

Полноценная работа «электронного правительства» невозможна без механизмов межведомственного взаимодействия. СМЭВ – это федеральная государственная информационная система, которая предназначена для организации информационного взаимодействия между информационными системами ее участников для предоставления государственных и муниципальных услуг и выполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.

СМЭВ является набором стандартов и решений, которые позволяют информационным системам федерального и муниципального ведомств взаимодействовать между собой и с порталом государственных услуг. Главной функцией данной системы является передача необходимых для оказания государственных услуг данных между ведомствами.

С 2011 г. к системе были подключены федеральные органы исполнительной власти и государственные внебюджетные фонды. Однако на текущий момент система используется только в ряде регионов страны, что определяется следующими причинами:

• –    излишние бюрократические процедуры при регистрации и тестировании сервисов в различных контурах СМЭВ (регистрация новых сервисов может доходить до 4 месяцев, что мешает оперативному решению задач взаимодействия различных ведомств);

• –    проблемы при переходе федеральных органов исполнительной власти на новые версии сервисов (для каждой новой версии процедура получения доступа начинается заново, с получения разрешения на доступ);

• –    отсутствует техническая поддержка и конкретные инструкции для реализации типовых решений в регионе.

Таким образом, анализ существующего опыта организации и функционирования информационно-технологической поддержки регионального стратегирования позволяет сформулировать следующие направления модернизации такого рода систем в регионах России:

• –    совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг;

• –    повышение эффективности государственной службы через искоренение коррупции, повышение ответственности и подотчетности, сокращение бюрократизма при выполнении функций;

• –    совершенствование системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и их предоставлении через развитие соответствующей инфраструктуры (создание информационных центров, формирование баз данных по государственным услугам и внедрение передовых информационно-коммуникационных технологий);

• –    создание системы обучения госслужащих и потребителей услуг использованию существующих источников информации;

• –    внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг. Создание системы изучения потребностей и ожиданий потребителей в целях совершенствования процессов регулирования и предоставления государственных услуг.