Информационный лоббизм как особый тип коммуникативных связей

Р ассмотрение лоббизма как вида политической коммуникации представляет собой новое направление политологического исследования. Для его наименования автором вводится понятие «информационный лоббизм», понимаемое как деятельность групп давления по оказанию влияния на лиц, принимающих решения в рамках институтов государственной власти, осуществляемая путем организации коммуникативных обменов между участниками взаимодействия с целью принятия/непринятия определенного варианта решения в пользу заинтересованных лиц. Это вид политической коммуникации, направленный на приня-тие/непринятие государственного решения в интересах коммуникатора с привлечением прямых (встречи, консультации, выступления) и косвенных (через СМИ) методов передачи политической информации реципиенту.

В информационном лоббизме реципиентом – объектом воздействия – выступает лицо, принимающее решение по актуальному для лоббиста вопросу в системе государственной власти, либо коллегиальный орган принятия решений или неформальная группа лиц, вовлеченных в принятие значимых решений на постоянной основе. В свою очередь, коммуникатором является любое лицо или группа лиц, заинтересованных в принятии/непринятии того или иного варианта государственного решения.

Информационный лоббизм на публично-политическом уровне осуществляется в рамках кампании, представляющей собой серию коммуникативных актов, в ходе которой происходит постоянное перераспределение информационных ресурсов между коммуникатором и реципиентом. Как правило, лоббистские кампании такого типа разворачиваются в условиях конкуренции, риска и неопределенности сроков, участников и результатов.

Для анализа практики информационного лоббизма в России была выбрана информационная лоббистская кампания по принятию Закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее ОСАГО). В данной статье будут представлены результаты лишь некоторых аспектов проведенного коммуникативного анализа – особенности взаимоотношений коммуникаторов и реципиентов, каналы коммуникации и содержание передаваемых сообщений.

ШЕСТАКОВА

Ольга Владимировна – аспирантка факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова

Несмотря на то, что проект закона был разработан еще в 1994 г., рамки исследования ограничены периодом с 2000 по 2003 г., поскольку именно в это время лоббисты сделали основные шаги по продвижению закона; он был принят, вступил в силу, а противники предприняли попытки его отмены.

Задачей инициаторов информационной лоббистской кампании было создание принципиально нового механизма взаимодействия граждан, бизнеса и государства1. Три участника будущей системы – государство, страховщики и граждане преследовали свои противоречивые интересы и в той или иной степени стремились воплотить их в государственные решения. Государство отстаивало систему ОСАГО, поскольку она снижала расходы бюджета и приводила уровень защиты прав граждан в соответствие с мировыми стандартами. Страховщики выступали за создание системы ОСАГО и старались выработать механизмы, которые бы максимизировали их прибыль, а также сделали выгодным участие в ОСАГО компаний определенного типа (лидеров рынка). Граждане были заинтересованы в более полном возмещении ущерба, но желали минимизировать собственные затраты на страхование.

Инициаторами и активными участниками лоббирования стали страховщики и представители государства, граждане заинтересованного участия в этом процессе не принимали. Их позицию представляли отдельные депутаты, политические и общественные лидеры, чьим основным мотивом участия в процессе лоббирования была, скорее, возможность получения политических дивидендов.

Мы предполагаем, что две группы интересов – страховщики и представители госструктур – установили коммуникативные связи и в итоге продвигали некий обобщенный интерес в государственных центрах принятия решений. Несмотря на то, что, как представляется, очевидным бенефициаром закона были страховые компании, неправильным был бы вывод о том, что государственные структуры, участвовавшие в кампании, транслировали только их интересы. Они вполне могли действовать самостоятельно, однако там, где их интересы и интересы страховщиков совпадали, они действовали консолидировано.

Именно такой расклад сил определил фокус кампании и соответствующие ему методы и технологии. Основная борьба шла не за привлечение отдельных государственных представителей на сторону группы интересов, а за дальнейшее продвижение решения внутри органов государственной власти. Именно поэтому основными методами кампании были непубличные коммуникации, направленные на отработку конкретных шагов принятия государственных решений. Масштаб публичной информационной кампании был весьма ограничен. Наиболее интенсивной была не пред-коммуникативная фаза, как это обычно бывает, а фаза принятия решений и посткоммуникативная фаза.

В ходе исследования коммуникаторы были объединены в шесть основных категорий: К1 – «Страховщики» (крупные страховые компании и их объединения); К2 – «Комитет» (ключевая фигура В. Тарачев – заместитель председателя Комитета по финансовым рынкам и кредитным организациям, автор и защитник большинства законопроектов по ОСАГО, отвечавший за страховое законодательство в Думе 2-го и 3-го созывов); К3 – «Представители правительства» (представители исполнительной власти разных уровней, которые концептуально поддерживали закон и способствовали его принятию); К4 – «Левые» (КПРФ, Аграрная партия, которые выступали против принятия закона); К5 – «индивидуальный лоббист В. Похмелкин» (против ОСАГО), К6 – «А. Коваль» (поддерживает ОСАГО).

Каждая из групп находилась в определенных отношениях с остальными группами. В. Похмелкин конкурировал со всеми остальными силами на протяжении всей кампании. «Комитет» и «Представители правительства» были посредниками «Страховщиков», и на этапе второго чтения вместе с ними и А. Ковалем составили коалицию лоббистов. «Левые» являлись не постоянными, а лишь точечными конкурентами для большинства коммуникаторов (К1, К2, К3, К5, К6), поскольку их деятельность проявлялась только в публичных дискуссиях на пленарных заседаниях и в виде законодательных инициатив в период «волны». Таким образом, основная ось конкуренции между лоббистами проходила по линии К1 – К5, поскольку в целом К2, К3 и К6 являлись силами, поддерживаю- щими К1, а К4 вступали в конкурентные отношения только эпизодически.

Закон об ОСАГО относился к непопулярным решениям и вызывал острые дискуссии в обществе. Но особенность российского политического пространства такова, что даже закон, затрагивающий довольно широкие слои населения (до 30 млн чел.) не сделал общественность активным участником лоббистской кампании, она оставалась лишь пассивным наблюдателем.

Информационная лоббистская «кампания ОСАГО» являлась сложной с точки зрения реципиентов, поскольку затрагивала все ветви власти. Реципиентам был свойственен феномен «матрешки», т.е. «вложенности» одного реципиента в другого. Работа с некоторыми из реципиентов должна была вестись последовательно, а с некоторыми – параллельно. Среди всех имеющихся реципиентов ключевыми ЦПР для коалиции лоббистов являлись Государственная Дума, Совет Думы, Комитет, Правительство, Минфин, Росстрахнадзор, Президент, Конституционный суд, поскольку именно их решения предопределяли дальнейший ход кампании.

Отмеченные ранее особенности кампании предопределили каналы коммуникации, основные каналы передачи сообщений от коммуникаторов к реципиенту. В предкоммуникативной фазе (в 1999–2000 гг.) страховые компании не могли аккумулировать достаточное количество ресурсов для проведения мощной информационной кампании в СМИ. В то же время, поскольку представители государства (коммуникаторы К2 и К3) почти сразу были вовлечены в кампанию на стороне страховщиков, более эффективным методом воздействия было использование внутригосударственных, а не публичных каналов для воздействия на реципиентов.

В коммуникативной фазе в процессе принятия решений основными каналами были публичные мероприятия, на которых принимались государственные решения, и внутренние согласования. Только в посткоммуникативной фазе информационная кампания в СМИ стала мощным каналом коммуникаторов.

В организации коммуникации между коммуникатором и реципиентом были задействованы методы прямого и косвенного воздействия. Среди методов прямого воздействия на ЦПР в «кампании ОСАГО» были использованы следующие их виды.

• 1.    Личные контакты с ЛПР, например, личные встречи – один из основных каналов коммуникации в кампании.

• 2.    Личные контакты с окружением ЛПР: лицами, состоящими в дружественных или родственных отношениях с ЛПР.

• 3.    Участие в совещательных структурах, консультации. Коммуникаторы К1, К2, К3, К6 старались принимать активное участие в организации и деятельности всех возможных согласительных и рабочих структур в законодательной фазе лоббирования. С 2001 г. и ранее осуществлялись взаимодействия на заседаниях профильного Комитета, рабочей группы Комитета, экспертного совета по страхованию, проводились парламентские слушания, работа с фракциями и т.д. На этапе второго чтения согласовательные процедуры были еще более востребованны. В ходе лоббирования в ФОИВ участие лоббистов в такого рода коммуникативных актах было несколько ограничено, поскольку страховщики работали в неблагоприятном контексте и были даже отстранены от участия в совещательных структурах.

• 4.    Подготовка текстов законопроектов и сопроводительных документов. Лоббисты широко участвовали в написании проектов решений (в первую очередь, законопроекта об ОСАГО и системы тарифов и правил страхования).

• 5.    Подготовка текстов выступлений. В ходе публичных коммуникативных актов от ораторов требовалась высокая коммуникативная компетентность. По мере продвижения к завершающим этапам кампании тексты речей улучшались, а способность лоббистов отстаивать свою точку зрения и опровергать аргументы противников увеличивалась, что говорит о постоянной работе коалиции в этом направлении.

• 6.    Предоставление информации о целевых группах избирателей и их потребностях. Данный канал был значимым для конкурентов коалиции (К4 и К5) на протяжении всей кампании. И В. Похмелкин, и представители левых фракций всегда обладали информацией о потребностях избирателей, в частности об их бедствен-

• ном положении и невозможности платить высокие взносы по ОСАГО.

• 7.    Предоставление информации по лоббируемой проблеме. Этот канал использовался и лоббистами, и конкурентами, однако никто не обладал полной информацией по проблеме ОСАГО, коалиция лоббистов использовала аргументационную тактику, а конкуренты (в основном К4) – эмоционально окрашенные сообщения.

• 8.    Проведение целевых мероприятий с участием ЛПР: семинаров, дискуссий, круглых столов, конференций, форумов, съездов, выставок и др. Данный канал использовался коалицией лоббистов, особенно на тех этапах кампании, когда сообщество лоббистов накопило достаточно ресурсов для самопрезентации и создания таких переговорных площадок.

• 9.    Собственно публичные мероприятия в ППГР. Во время большинства мероприятий в Государственной Думе шел коммуникативный процесс высокой интенсивности, в котором принимали участие и лоббисты, и конкуренты.

Среди методов косвенного воздействия в ходе кампании использовались следующие виды.

• 1.    Официальные обращения к ЛПР и ЦПР. Эффективным инструментом коалиции в критических случаях было обращение к высокопоставленным ЛПР, в первую очередь к Президенту В. Путину, а также премьер-министру, министру финансов и т.п.

• 2.    Деятельность по подготовке и размещению материалов в СМИ: создание информационного повода, пресс-конференции, брифинги, пресс-релизы. Этот канал использовался коалицией лоббистов (особенно на этапе лоббирования в ФОИВ), а также В. Похмелкиным, однако не был ключевым.

• 3.    Активность через печатные СМИ (статьи, интервью, письма читателей). СМИ серьезно поддержали коалицию на этапе «волны», когда была проведена почти целая кампания против популизма депутатов и отмены закона. На этапе ФОИВ они представляли борьбу лоббистов и правительства, оказывали информационную поддержку, однако эти публикации не являлись единой кампанией, спланированной лоббистами. Интерес журналистов был вызван социальным аспектом темы ОСАГО в целом, а также

• 4.    Активность через электронные СМИ (телевидение и радио). Из-за высокой стоимости телевидение использовалось лоббистами только в самые критические моменты кампании, например непосредственно перед вторым чтением и на этапе «волны». Радио стало основным каналом общественности на этапе реализации закона, поскольку автомобилисты являются ключевой составляющей аудитории FM-радиостанций. Интернет использовался лоббистами и конкурентами скорее как дополнение к основным каналам.

возможностью привлечь широкую читательскую аудиторию – автовладельцев. Авторы статей зачастую допускали неточности в описании ситуации. Постоянные обозреватели газет, например П. Миледин («Ведомости»), А. Рожков («Время новостей»), И. Родин («Независимая газета»), стояли на позициях страховщиков, т.е. выступали за скорейшее принятие и реализацию закона об ОСАГО. Критические статьи обычно выходили от лица других авторов, не занимающихся постоянно темой ОСАГО.

В целом, коалиция лоббистов (К1, К2, К3, К6) использовала разнообразные коммуникативные каналы, хотя и не прибегала к высокотехнологичным приемам сочетания каналов, многоуровневого информационного воздействия и т.д. При этом страховщики делали упор на точечное воздействие на ЛПР и ЦПР, в то время как их конкуренты больше обращались к публичным каналам, связанным с воздействием на общественность.

Фоновая поддержка в СМИ не была активной и в основном была вызвана интересом аудитории СМИ к социально значимой теме автострахования, а не направлена усилиями лоббистов..

Помимо анализа специфики взаимоотношений коммуникаторов и реципиентов, основных каналов передачи сообщений в рамках коммуникативного анализа лоббистской деятельности необходимо изучение конкретных коммуникативных актов на каждом этапе процесса принятия решений, а также оценка ее эффективности на основе количественных (объем затраченных ресурсов) и качественных (степень отражения интересов заинтересованного лица в принятом государственном решении) показателей.