Инициативное бюджетирование в Хабаровском крае: проблемы и потенциалы развития

В условиях современного развития общества происходит активное совершенствование публичного управления, в рамках которого на первый план выходит инициативное бюджетирование, стимулирующее конструктивный диалог между властями и населением, позволяя учитывать разнообразные потребности и интересы граждан при принятии решений. В процессе этого диалога происходит формирование демократической культуры и укрепление гражданского общества, что дает возможность выделить ключевые факторы, определяющие эффективность практики инициативного бюджетирования. Обобщение этих факторов позволяет участникам процесса более точно оценивать потенциал проектов и прогнозировать их результат. Однако нежелание или непонимание граждан важности своего участия в формировании и реализации проектов часто приводит к недостаточной активности инициативных групп, что негативно отражается на развитии региона в целом. Поэтому исследование этой и ряда других проблем, возникающих в процессе инициативного бюджетирования и ограничивающих его развитие, доказывает неоспоримую актуальность темы и подчеркивает необходимость выработки мер по улучшению и эффективному управлению инициативными проектами, а также содействию развитию и совершенствованию мегаполиса в целом.

Стоит отметить, что множество отечественных авторов изучают опыт внедрения и развития инициативного бюджетирования как на уровне страны в целом, так и на уровне отдельных территорий, обсуждая при этом проблемы, связанные с принятием решений, участием граждан и общественных организаций в процессе бюджетного планирования и реализации проектов, эффективностью и транспарентностью этого механизма. Например, в работе [1] авторы определяют основные проблемы, вызовы и направления развития инициативного бюджетирования в целом по Российской Федерации. В.В. Левина и С.И. Гайдаржи [2] сужают анализ, делая акцент на неравномерности и малопредсказуемости объемов межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета области в местные бюджеты, что существенно ограничивает возможности планирования муниципальных образований, в том числе и по финансированию проектов инициативного бюджетирования. В работе [3] делается вывод, что основным препятствием к широкому внедрению данного механизма является отсутствие нормативно-правовой базы на федеральном уровне, и предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, необходимые как для закрепления понятия «инициативное бюджетирование» в федеральном законодательстве, так и для определения его основных положений.

Отметим ректора Финансового университета С.Е. Прокофьева [4], который выделил конкретные проблемы реализации инициативных проектов, имеющих приоритетное значение для жителей муниципалитетов и пути их решения. Представляют интерес и работа Г.К. Лапушинской [5], в которой рассматриваются основные сложности, возникающие у органов местного самоуправления при вовлечении жителей в выбор наиболее значимого для реализации проекта развития муниципального образования.

Несмотря на большое количество публикаций, вопросы проблем применения инициативного бюджетирования и эффективности для бюджетной системы пока всё-таки раскрыты не в полной мере. В связи с этим пример реализации инициативного бюджетирования в Хабаровском крае позволяет наметить основные направления повышения отдачи от системы инициативного бюджетирования при рассмотрении процессов принятия решений на местном уровне.

В целях проведения исследовательской работы был использован системный подход, а среди методов организации и проведения научно-исследовательской работы наиболее эффективными были литературный обзор, анализ нормативно-правовых актов, сравнительный анализ и кейс-анализ.

Процесс формирования инициативного бюджетирования в Хабаровском крае основывается на опыте других регионов и консультациях со специалистами Всемирного банка. Неотъемлемая поддержка сотрудников международной организации с 2013 года способствовала разработке нормативной базы и правовых аспектов внедрения данной практики, делегируя Министерству экономического развития и внешних связей Хабаровского края роль ответственного исполнителя в этом процессе [6]. Совместное участие представителей Всемирного банка и регионального министерства привело к разработке архитектуры инициативного бюджетирования, учитывающей особенности Хабаровского края, основой которой стало субсидирование муниципалитетов для финансирования проектов, основанных на местных инициативах, что является ключевым элементом данной практики.

Программа по поддержке местных инициатив (далее – ППМИ) в Хабаровском крае состоит из следующих стадий реализации (см. Таблицу 1).

Правовой основой реализации ППМИ является постановление правительства Хабаровского края от 30 января 2014 года, которое было включено в государственную программу Хабаровского края «Содействие развитию местного самоуправления в Хабаровском крае» [9]. Постановлением Правительства края установлены обязательные условия предоставления субсидии:

• •    наличие проекта, подтвержденное его приоритетностью на собрании граждан;

• •    направленность проекта на решение местных вопросов;

Таблица 1

Стадии реализации ППМИ в Хабаровском крае

Наименование стадии	Процессное содержание стадии
1. Подготовительная стадия	разработка и утверждение ППМИ; формирование управляющей структуры программы; проведение информационной кампании о ППМИ
2. Стадия предоставления грантов	разработка критериев отбора проектов для получения грантов; проведение конкурса на получение грантов; оценка и отбор проектов для финансирования; заключение договоров с выбранными проектами и их реализация
3. Стадия мониторинга и контроля	организация системы мониторинга и контроля реализации проектов, получивших гранты; проведение регулярных отчетов со стороны получателей грантов; проведение проверок и аудитов по использованию выделенных средств; предоставление содействия и консультаций по вопросам реализации проектов
4. Стадия оценки результатов и анализа	проведение оценки и анализа результатов реализации проектов, получивших гранты; составление отчетов о достигнутых результатах и эффективности ППМИ; идентификация успешных практик и определение улучшений в программе
5. Стадия распространения опыта и масштабирования	проведение информационной кампании о реализованных проектах и достигнутых результатах; распространение успешных практик и опыта на другие регионы; предложение рекомендаций и регуляторных изменений для повышения эффективности подобных программ в будущем

Источник: таблица составлена автором по материалам [6-8].

• •    наличие необходимых средств в местном бюджете.

В рамках порядка предоставления субсидий разработана методика оценки проектов, включая учет их социальной эффективности, степень участия населения в определении и решении проблемы, степень участия населения в обеспечении эксплуатации и содержании объекта после реализации проекта, количество созданных и сохраненных рабочих мест и уровень софинансирования.

Максимальный размер предоставляемой субсидии составлял 2 млн руб.

Один из успешных инструментов вовлечения хабаровчан в реализацию вопросов местного значения – конкурс социально значимых проектов ТОС (территориальное общественное самоуправление). В рамках этого конкурса жители могут совместно с муниципалитетом решить проблемы жизнедеятельности, что создает взаимную ответственность между мэрией и жителями за улучшение условий жизни. Ценность конкурса заключается в том, что и мэрия выделяет финансирование на реализацию проектов, и сами жители вкладывают в реализацию проекта собственные финансовые средства. Получается своеобразная взаимная ответственность за улучшение условий жизнедеятельности.

На основе комплекса критериев архитектуры ППМИ на конкурсный отбор в 2023 году было представлено 833 проекта, из которых 379 в течение календарного года были успешно реализованы (см. Таблицу 2).

Анализируя предоставленные данные, можно сделать следующие выводы о динамике реализации проектов ТОС и их финансировании.

• 1.    Количество поступивших заявок на участие в конкурсах проектов ТОС в Хабаровском крае с 2018 года увеличивается. В 2018 году было подано 499 заявок, и это число достигло пика в 2023 году, когда было подано 834 заявки, что свидетельствует о повышенной активности жителей в подаче заявок на конкурсы. Подобная динамика обусловлена тем, что жители края видят, как это работает, как соседи побеждают в конкурсе, получают гранты, благоустраивают дворы, и хотят также. Другие, реализовав один проект, возвращаются с новыми инициативами, еще более амбициозными и масштабными.

• 2.    Доля проектов, допущенных к конкурсу, остается стабильной на протяжении периода наблюдений, составляя около 90 % от общего числа заявок, свидетельствуя о применении жестких требований при отборе проектов для участия в конкурсе.

• 3.    Число победителей конкурсов ТОС существенно варьируется от года к году. В 2018 году было признано победителями 233 проекта, что увеличилось до 379 проектов в 2023 году, и это явно указывает на увеличение качества и количества проектов, поданных на конкурс, а также на усиление конкуренции среди участников.

• 4.    Общее финансирование проектов ТОС оставалось стабильным на протяжении 2018-2020 годов, однако за 2021-2023 годы сумма финансирования увеличилась со 100 млн до 250 млн руб. соответствен-

• Таблица 2

Динамика реализованных проектов ТОС в Хабаровском крае за 2018-2023 годы

Год	Поступило заявок на конкурс, ед.	Допущено к конкурсу, ед.	Проекты, признанные победителями в конкурсе, ед.	Выделено из краевого бюджета, млн руб.
2018	499	457	233	75,00
2019	423	396	208	75,00
2020	477	472	195	75,00
2021	528	527	203	100,00
2022	851	848	341	200,00
2023	834	833	379	250,00

Источник: составлено автором на основе [9].

но по решению губернатора края Михаила Дегтярева, чтобы привлечь больше участников и поддержать самые перспективные и интересные проекты. Это говорит о росте приоритетности и значимости проектов ТОС для регионального развития.

На сегодняшний момент в Хабаровском крае осуществляют деятельность 1529 ТОС, восемь из которых зарегистрированы в качестве юридических лиц (см. Рисунок 1).

Это лучший показатель по Дальневосточному федеральному округу и один из лучших по России. Анализ всех заявленных проектов на конкурс показал, что больше всего заявок поступило от жителей района имени Лазо, Хабаровского и Комсомольского районов, а также города Хабаровска. В основном это проекты по благоустройству дворов, скверов и пешеходных зон, детских и спортивных площадок, реставрации памятников и мемориалов. Также много инициатив, связанных с решением местных бытовых вопросов, к примеру, устройство уличного освещения или скважин с чистой водой [9].

В то же время наблюдается наименее активное участие в реализации проектов поддержки местных инициатив со стороны жителей северных территорий – Тугуро-Чимиканского, Охотского, Аяно-Майско-го муниципальных районов, что может быть вызвано несколькими объективными причинами:

• •    северные территории физически удалены от центров принятия решений и исполнительных органов власти, что создает проблемы с доступностью информации о проектах и с возможностью активного участия в их реализации;

• •    северные территории могут испытывать недостаток в сетях связи, что затрудняет коммуникацию и обмен информацией между жителями и органами власти, тем самым ограничивая возможность жителей давать свои предложения и идеи для проектов;

• •    суровый климат северных территорий может создавать физические препятствия для участия жителей в мероприятиях, связанных с реализацией проектов поддержки местных инициатив. Например,

Тугуро-Чумиканский муниципальный район Охотский муниципальный район Аяно-Майский муниципальный район

Ульчский муниципальный район Муниципальный район им. П. Осипенко

Нанайский муниципальный район Николаевский муниципальный район

Солнечный муниципальный район Вяземский муниципальный район Бикинский муниципальный район Ванинский муниципальный район Верхнебуреинский муниципальный район

Амурский муниципальный район г. Комсомольск-на-Амуре

Советско-Гаванский муниципальный район Комсомольский муниципальный район Муниципальный район имени Лазо Хабаровский муниципальный район г. Хабаровск

Рисунок 1. Количество ТОС в Хабаровском крае [9]

жители могут испытывать трудности с передвижением из-за заснеженных дорог, что ограничивает их доступность к месту проведения мероприятия.

Помимо этого, следует отметить изменения в части объема представляемой документации на конкурсный отбор проектов. Двукратное увеличение объема заявочной документации свидетельствует о бюрократизации процесса инициативного бюджетирования [9]. Как правило, подготовка дополнительного объема документов влечет за собой увеличение нагрузки на сотрудников местных администраций, что существенным образом влияет на качество проведения предварительных процедур (собрания граждан), а также снижает качество самой заявочной документации.

Кроме того, в 2022 году из-за введенных против Российской Федерации санкций, нарушения логистических схем и роста курса иностранных валют произошло удорожание оборудования, устанавливаемого в рамках реализации проектов ТОС, при этом на момент проведения конкурса проектов ТОС их стоимость отличалась в меньшую сторону [10]. Указанное обстоятельство могло повлечь срыв исполнения обязательств по поставкам оборудования, на- рушение сроков реализации проектов ТОС и нехватку финансирования. Решение проблемных вопросов осуществлялось индивидуально по каждому проекту и было обеспечено за счет увеличения финансирования из местных бюджетов, привлечения дополнительных средств граждан, спонсорской помощи юридических лиц (см. Рисунок 2).

Продолжение работы в данном направлении и активное привлечение дополнительных средств может помочь в решении проблем финансирования. В то же время вызывает опасения низкий уровень жизни населения Хабаровского края, что делает невозможным полное участие населения в проектах инициативного бюджетирования, которые требуют дополнительных расходов. Около 20 % населения имеют денежный доход ниже прожиточного минимума [11]. Это означает, что предложение об участии в проектах, требующих дополнительных затрат, может стать недоступным для большого числа граждан.

Сформулируем список проблем, которые могут возникнуть при реализации инициативного проекта и развитии инициативного бюджетирования в целом (см. Таблицу 3).

Рисунок 2. Финансовое обеспечение мероприятий, осуществляемых в крае с использованием механизмов инициативного бюджетирования [9]

Таблица 3

Основные риски для реализации инициативного проекта

Наименование проблемы	Причина проблемы	Наименование риска	Уровень риска	Тип риска	Действия по минимизации риска
Недостаточное вовлечение населения	Из-за низкого уровня жизни значительная часть населения не способна финансировать проекты и активно в них участвовать	Низкая легитимность и недоверие к процессу принятия решений	Средний	Внешний	1.    Сотрудничество с неправительственными организациями и другими заинтересованными сторонами для усиления роли гражданского общества в процессах инициативного бюджетирования. 2.    Разработка и поддержка механизмов, таких как онлайн-форумы или общественные слушания, где население может выражать свои мнения и предлагать свои инициативы

Продолжение таблицы 3

	Низкий уровень цифровых навыков у граждан старшего поколения заставляет их испытывать трудности в использовании интернета и электронных сервисов, что может препятствовать им в поиске информации, отправке заявок, проголосовать и предложить свои инициативы	Риск коммуникационных проблем	Низкий	Внешний	1.    Образовательные программы: проведение курсов и тренингов для граждан старшего поколения, которые помогут им освоить основы цифровых навыков и повысить их уровень. 2.    Включение традиционных способов коммуникации, таких как печатные брошюры, газеты и радио. 3.    Организация встреч, форумов или консультаций в нецифровом формате
Слабый интерес бизнес-структур к вовлечению в проект	Непонимание преимуществ и возможностей проекта, сомнения в его эффективности для своего бизнеса или недоверие к государственным инициативам	Коммуникационный риск/ организационный риск	Высокий	Внешний	Получение по итогу участия в проекте осязаемой выгоды в качестве налоговых списаний (tax break), закрепленных на законодательном уровне
Нехватка компетенций команды при реализации проекта	Команда может иметь ограниченные знания и умения по планированию, оценке эффективности, взаимодействию с гражданами и другими участниками, а также по управлению финансами	Риску низкого качества работ или неполномочного принятия решений	Средний	Внутренний	1.    Оценить недостающие компетенции и определить, какие из них являются критическими для успешной реализации проекта. 2.    Разработать план по обучению и развитию команды, чтобы заполнить пробелы в компетенциях. 3.    Рассмотреть возможность привлечения внешних консультантов или экспертов, имеющих необходимые знания и опыт. 4.    Постоянно обновлять и развивать компетенции команды, чтобы быть готовыми к изменениям и вызовам в процессе реализации проекта
Отклонение принятия поправок в законах	Отклонения в законах могут противоречить установленным правовым нормам или процедурам, что может затруднить или даже приостановить реализацию проекта	Правовое регулятивное препятствие	Средний	Внешний	1.    Поддержка со стороны крупных политических партий (с установленной партийной дисциплиной) обеспечит необходимый для проекта консенсус. 2.    Установление открытого и прозрачного диалога с заинтересованными сторонами, гражданским обществом и органами власти уменьшает риск противоречий в законодательстве

Источник: составлено автором.

В результате применения указанных мер при реализации практик инициативного бюджетирования в Хабаровском крае возникнут различные эффекты. Эко- номический эффект проявится в росте благосостояния, решении актуальных местных проблем, эффективности расходования бюджетных средств, что в целом содей- ствует экономическому развитию территории. Социаль- шению общих проблем трансформирует само общество, ный эффект в том, что рост привлечения граждан к ре- способствуя позитивным социальным изменениям.