Инициативное бюджетирование - тенденции развития в российских регионах и проблемы оценки: кейс Свердловской области

Партисипаторные практики используются во многих странах для вовлечения населения в процессы управления и учета потребностей жителей территории, а также повышения эффективности использования бюджетных средств.

В большинстве субъектов Российской Федерации развиваются процессы инициативного бюджетирования: ежегодно осуществляется выбор и финансирование проектов на конкурсной основе (Дербенева и др., 2020; Дронь и Аксютина, 2022; Евдокимова и Моргунова, 2019; Керимов и др., 2021). Однако до сих пор дискуссионными остаются вопросы выбора форм и методов инициативного бюджетирования, оценки представленных проектов, анализа эффективности использованных средств и реализуемых проектов в краткосрочной и долгосрочной перспективе.

Цель настоящей научной статьи заключается в обобщении существующих методов оценки эффективности инициативного бюджетирования и анализе практики инициативного бюджетирования в Свердловской области.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В научной литературе ведется активная дискуссия о сущности, преимуществах, формах и ограничениях инициативного бюджетирования. Ряд авторов рассматривают инициативное бюджетирование весьма широко, включая в него все возможные формы участия населения в обсуждении бюджета и процедурах его формирования: дебаты, опросы, общественные слушания, краудфандинг и т. п. (Zhang and Liao, 2011); другие авторы ограничивают это понятие только непосредственным участием населения в распределении денежных средств (Miller et al., 2019).

Партисипаторные формы, к которым относится и инициативное бюджетирование, базируются на теории нового общественного управления, предполагающей широкое вовлечение граждан в процессы принятия решений и развитие демократии (Bingham et al., 2005).

Инициативное бюджетирование для органов власти – это возможность включиться в общемировой тренд расходования бюджетных средств и определения путей развития конкретных территорий с участием граждан. Совместное обсуждение и одобрение гражданами приоритетов развития приводит к повышению доверия и налаживанию конструктивного диалога с населением, способствует формированию у населения позиции ответственности за развитие своих территорий, сокращает иждивенческие настроения. Инициативное бюджетирование для граждан – это возможность решить насущные проблемы с привлечением внешних источников финансирования, повысить качество государственных и муниципальных услуг, улучшить среду обитания. Исследования частично подтверждают взаимосвязь между развитием проектов инициативного бюджетирования и уровнем устойчивости территории (Calisto Friant, 2019), объемом и качеством муниципальных услуг, где граждане рассматриваются как своего рода со-производители услуг на условиях их софинансирования (Manes-Rossi et al., 2023), а также экономией бюджетных средств (Calabrese et al., 2020).

Остаются дискуссионными подходы к оценке эффективности как инициативного бюджетирования в целом, так и реализуемых проектов. Можно выделить два момента. Первый – это методика оценки проектов, поданных на конкурс. В каждом регионе разрабатываются свои подходы и критерии такой оценки, собственные приоритеты (Коречков и др., 2023). Второй момент – это пост-оценка проводимой политики с точки зрения краткосрочных и долгосрочных эффектов. Она может включать мониторинг реализации и эффективности проектов, оценку степени реализации, выявление причин, почему те или иные проекты могли быть не реализованы (Зарова и Коваленко, 2022; Керимов и др., 2021; Табунщикова, 2022). Ряд авторов предлагают проводить мониторинг инициативного бюджетирования в регионе по четырем группам параметров, включая параметры описательные (1), характеризующие затраченные ресурсы (2), отражающие эффективность управленческих процессов (3) и отражающие полученные результаты (4) (Вагин и др., 2019, с. 53).

Наиболее сложным остается вопрос долгосрочных эффектов – степени влияния данных механизмов на уровень финансовой безопасности территории, финансовой грамотности населения и овладения им партисипаторными практиками, на качество среды обитания и уровень жизни населения (Степанов, 2019, с. 48–49).

Наконец, это сравнительная оценка (рейтинги) муниципалитетов и регионов по уровню развития партисипаторных практик на их территории. Здесь важна также и динамика процесса. По мнению некоторых авторов, оценка регионов должна проводиться «по группам в зависимости от времени вступления в развитие инициативного бюджетирования. Важной составляющей при этом выступает динамика развития этого явления: увеличиваются или уменьшаются с каждым годом объем субсидий, количество вовлеченных участников?» (Вагин и Гаврилова, 2017, с. 1394).

Первейшим базовым условием развития партисипаторной практики является институциональная инфраструктура (Friendly, 2019, p. 914, 918–922). Она может включать нормативную базу, систему обучения и повышения квалификации, информационное сопровождение, а также платформу для подачи конкурсных заявок и их отбора (Вагин и Шугрина, 2021, с. 19).

На основе анализа 139 англоязычных статей, посвященных инициативному (партисипаторному) бюджетированию и опубликованных с 1989 по 2019 год, было выявлено, что на конфигурацию системы и формы реализации практики инициативного бюджетирования оказывают влияние такие факторы, как структура органов власти и форма правления. Инициативное бюджетирование ассоциируется с политикой и механизмами децентрализованного планирования, делегированного финансового управления и фискальной автономии. Кроме того, имеет значение политическая культура и опыт участия населения в иных партисипаторных формах. Инициативное бюджетирование попадает в благоприятную среду, когда продвигаются другие стратегии и инструменты гражданского участия, например, общественные советы, общественные слушания и т. п. Также признается позитивная роль обще- ственных организаций в генерировании идей инициативного бюджетирования (Bartocci et al., 2023).

К подобным выводам приходят и другие авторы. В частности, на основе сравнительного анализа практики инициативного бюджетирования в Бразилии и Португалии утверждается значимость институциональных условий, политических партий и стратегических приоритетов, состава основных стейкхолдеров при формировании моделей инициативного бюджетирования и его целеполагании (Falanga and Lüchmann, 2020, p. 614–616). Исследования также показывают, что степень вовлеченности граждан в инициативное бюджетирование во многом зависит от того, насколько выбранные приоритеты соответствуют интересам населения. Например, при рассмотрении степени влияния инициативного бюджетирования на предоставление услуг местными органами власти в округе Сумеданг (Индонезия, провинция Западная Ява) делается вывод о том, что инициативное бюджетирование не улучшило доступ бедных слоев населения к муниципальным услугам. Это, по мнению ученых, объясняется недостаточным учетом интересов бедных слоев населения при формировании повестки инициативного бюджетирования (Ewens and van der Voet, 2019, p. 1857). Наконец, подтверждается гипотеза о влиянии «недостаточного уровня уверенности граждан в соблюдении принципов конструктивного диалога со стороны власти на снижение их готовности к участию в практиках инициативного бюджетирования» (Рогач и Фролова, 2023, с. 56).

Однако не менее важное влияние на качество коммуникаций и реализуемых проектов оказывает отношение со стороны органов власти, их готовность вести диалог с населением. Существующие исследования убеждают в том, что эффективное участие граждан предполагает двусторонний диалог между представителями органов власти и гражданами. Отношение государственных и муниципальных служащих, степень их подготовки, а также особенности организации сообщества влияют на внедрение механизмов двусторонней коммуникации при реализации проектов инициативного бюджетирования (Zhang and Liao, 2011, p. 291–298). Обсуждая мотивы и движущие силы, побуждающие граждан участвовать в данных проектах, исследователи отмечают, что многое зависит от возможностей обеспечить действительно реальное участие граждан в разработке и реализации проектов (Manes-Rossi et al., 2023, p. 205–210).

Теоретически прямое вовлечение граждан в составление бюджета помогает местным органам власти более точно отражать бюджетные предпочтения граждан, тем самым улучшая взаимодействие с ними. Однако многие исследователи отмечают неоднозначность оценки эффективности инициативного бюджетирования, учитывая прямые и косвенные затраты, а также краткосрочные и долгосрочные эффекты (Schneider and Busse, 2019, p. 265–268). Эмпирический анализ, основанный на данных местных органов власти Южной Кореи за период с 2012 по 2019 год, продемонстрировал, что инициативное бюджетирование может негативно влиять на финансовое состояние местных бюджетов. Неблагоприятные последствия в основном проявляются в среднесрочной и долгосрочной перспективе, в то время как краткосрочное финансовое состояние остается незатронутым. Полученные результаты доказывают, что на практике граждане не всегда могут эффективно обращаться с финансовыми ресурсами (Park et al., 2023, p. 438–439). Все это говорит о необходимости разработки более комплексных методик оценки, учитывающих не только краткосрочные, но и долгосрочные результаты.

Важным является и личностный фактор, включающий как уровень квалификации и подготовки работников органов власти, так и готовность их к налаживанию связей между участниками (Panday and Chowdhury, 2020, p. 142–146).

Исходя из обозначенной теоретической базы в настоящей статье на примере Свердловской области рассмотрены институциональные основы процесса инициативного бюджетирования, осмыслен созданный алгоритм подачи заявок, отбора и реализации проектов, проанализирована динамика количества поданных заявок, а также поддержанных и реализованных проектов, выявлены существующие проблемы и обозначены возможные пути и направления их решения.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Инициативное бюджетирование на территории Свердловской области осуществляется с 2017 года. За этот период сформированы институциональные условия, включая нормативную правовую базу1.

Все нормативные правовые документы размещены на сайте Министерства экономики и территориального развития Свердловской области (далее – Министерство), на странице «Инициативное бюджетирование». Для удобства пользователей актуальные редакции документов сгруппированы отдельно. При принятии новых и внесении изменений в действующие редакции нормативных правовых актов организована их рассылка в системе электронного документооборота во все муниципальные образования. Таким образом обеспечивается информирование муниципальных образований и граждан о возможности, порядке, условиях участия в инициативном бюджетировании.

На уровне муниципальных образований также приняты соответствующие нормативные документы, обеспечивающие реализацию процессов инициативного бюджетирования.

Алгоритм конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования в Свердловской области состоит из пяти этапов:

• 1)    разработка проекта инициативной группой граждан (не менее 3 человек) или некоммерческой организацией;

• 2)    общественное обсуждение;

• 3)    муниципальный конкурсный отбор;

• 4)    региональный конкурсный отбор;

• 5)    реализация проекта.

Все проекты оцениваются по балльной системе. Баллы с учетом весовых коэффициентов рассчитываются по трем сводным критериям: доля софи-нансирования проекта со стороны местного бюджета, населения и бизнеса; степень участия населения в подготовке, обсуждении и реализации проекта и эффект от проекта для жителей муниципального образования; соответствие проекта стратегическим приоритетам развития муниципального образования.

В таблице представлены показатели развития инициативного бюджетирования в Свердловской области за период с 2017 по 2022 год.

Таблица / Table

Развитие инициативного бюджетирования в Свердловской области за период с 2017 по 2022 год / Initiative budgeting development in the Sverdlovsk Region, 2017–2022

Показатель	2017 г.	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2021 г.	2022 г.
Количество проектов инициативного бюджетирования, заявленных на конкурсный отбор, ед.	7	22	40	23	73	90
Проекты, признанные победителями, ед.	7	19	23	14	38	78
Проекты, реализованные с участием средств областного бюджета, ед.	7	17	23	14	38	71
Количество муниципальных образований, на чьей территории реализованы проекты-победители, ед.	6	9	12	11	19	32
Общая стоимость проектов-победителей, тыс. руб.	10 083,3	18 844,2	21 742,4	12 864,9	38 464,4	96 169,0
Средства областного бюджета, выделенные на реализацию проектов, тыс. руб.	5 041,7	9 372,7	10 000,0	6 273,2	16 809,5	42 126,5
Доля софинансирования проектов из областного бюджета, %	50	49,7	46	48,8	43,7	43,8

Источник: здесь и ниже составлено авторами на основе данных Министерства экономики и территориального развития Свердловской области.

С 2017 по 2022 год число проектов, заявленных на региональный конкурс, выросло в 13 раз к уровню стартового года, число проектов победителей – в 11 раз.

В 2022 году общая стоимость проектов победителей составила 96,2 млн рублей. Размер субсидии из бюджета Свердловской области увеличился в 2,5 раза относительно уровня 2021 года и составил 42,1 млн рублей (рис. 1).

Рис. 1. Финансирование проектов инициативного бюджетирования в Свердловской области / Fig. 1. Participatory budgeting projects financing in the Sverdlovsk Region

Типология проектов-победителей в 2022 году представлена на рисунке 2. Как видно из рисунка 2, бо́льшую долю проектов инициативного бюджетирования составили проекты по благоустройству.

Дополнительное образование детей

Информатизация

Благоустройство

Рис. 2. Типология проектов, победивших в конкурсе проектов инициативного бюджетирования в Свердловской области в 2022 году, %/ Fig. 2. Breakdown of the competition winners projects in participatory budgeting in the Sverdlovsk Region, 2022, %

В 2022 году к реализации инициатив граждан впервые присоединились восемь муниципальных образований: город Алапаевск, Красноуфимский округ, городской округ Ревда, Артемовский и Камышловский городские округа, а также крупные муниципалитеты: город Каменск-Уральский, Серовский и Полевской городские округа. В том же году в обсуждении проектов инициативного бюджетирования участвовали более 33 тыс. человек, что почти в 1,5 раза больше, чем в 2021-м, а софинансировать реализацию этих проектов выразили готовность около 8 тыс. человек. При этом до отбора четыре муни-

Антипин И. А., Власова Н. Ю., Новикова Н. В. Инициативное бюджетирование – тенденции развития в российских регионах... ципальных образования отказались от участия в конкурсе по девяти проектам по причине значительного роста рыночной стоимости проектов после изменения внешнеполитической ситуации в феврале. Это городские округа: Красноуфимск (1 проект), Березовский (2), Ивдельский (5), Серовский (1).

Соглашения с муниципальными образованиями были заключены в период со 2 августа по 31 октября по 76 проектам: в августе – по 36, в сентябре – по 30, в октябре – по 10 проектам. Продолжительность периода связана с задержкой поступления средств в местные бюджеты от населения либо бизнеса из-за внешнеполитической ситуации, повлиявшей на экономическую составляющую. Администрациям муниципальных образований пришлось искать замену из-за отказа в софинансировании ранее заявившихся представителей бизнеса и граждан. По этой же причине перенесли на следующий год реализацию двух проектов: «Установка светодиодной композиции “Цветы” напротив автовокзала» (городской округ Рефтинский) и «Робототехника – шаг в профессию» (Туринский городской округ).

В 2022 году были реализованы следующие проекты: в Новой Ляле, Асбесте, Рефтинском, Тавде, Алапаевском и Красноуфимском районах, Горноуральском городском округе обустроены спортивно-игровые площадки; в Ивделе, Качканаре и Екатеринбурге закуплены музыкальные инструменты и оборудование для школ искусств, в Артемовском – станок для заточки коньков и тренажер «беговая дорожка» для хоккеистов, в Туринске – наборы комплектов по робототехнике для центра дополнительного образования «Точка роста»; в поселке Арти появился арт-объект – фотогалерея под открытым небом.

Примерами внедрения муниципальной практики инициативного бюджетирования могут быть город Екатеринбург, где за три года, с 2019-го по 2021-й, реализовано 109 проектов, и муниципальное образование Алапаевское – 24 проекта в сельской местности, один из которых – «Веревочный парк ОРИОН», реализованный в поселке городского типа Верхняя Синячиха в 2021 году с участием областного бюджета, – занял второе место в номинации «Общественное партнерство» на VI Всероссийском конкурсе проектов инициативного бюджетирования.

С учетом предварительных данных в 2023 году поступило 125 заявок от 48 муниципалитетов, что в 18 раз превышает показатель 2017 года. Всего же за семь лет (2017–2023) на региональный конкурс поступило 380 заявок с проектами, инициированными гражданами, и победителями стали 265 проектов. Таким образом, за прошедший период более 80 % муниципальных образований региона хотя бы раз приняли участие в конкурсе заявок.

Министерством постоянно совершенствуются механизмы внедрения инициативных проектов. С ноября 2022 года появилась возможность заключения соглашения в электронной форме, а также заключения дополнительного соглашения по изменению согласованного с инициативной группой состава проекта в случае увеличения его стоимости и при отсутствии дополнительных средств в местном бюджете или дополнительных поступлений из внебюджетных источников.

Важным направлением является работа по информатизации процесса направления и обработки заявок, расчета критериев при определении победи- телей. В результате ожидается получение качественного цифрового продукта, удобного для всех участников – Министерства, муниципальных образований, инициаторов проектов, – по доступной, оптимальной цене. Исследователи отмечают, что создание различных платформ и сервисов, позволяющих направлять и обсуждать проекты инициативного бюджетирования и голосовать за них, не только повышает уровень информированности граждан, но и делает процесс удобнее, быстрее, прозрачнее, позволяет вовлечь в пар-тисипаторное управление более широкие слои населения (Дербенева, 2020; Mærøe et al., 2021).

Можно выделить социальные, управленческие и экономические эффекты от внедрения цифрового продукта по инициативному бюджетированию на всех этапах, от приема заявок на региональный отбор до реализации проектов. В качестве социальных эффектов предполагается более широкое вовлечение населения и бизнеса в процесс инициативного бюджетирования, повышение уровня доверия граждан к органам власти и минимизация равнодушного отношения населения к территориям проживания. Управленческие эффекты связаны с улучшением качества заявок, сокращением сроков на их обработку, повышением уровня прозрачности процедур; экономические эффекты – со снижением стоимости затрат на реализацию проекта, повышением срока эксплуатации результатов реализации проектов, а также с привлечением внебюджетных средств на развитие территорий за счет включения в процессы коммерческих предприятий и организаций.

Для более широкого вовлечения населения Свердловской области в инициативное бюджетирование предлагается разработать информационноконсалтинговую платформу для жителей муниципалитетов региона, которая будет выполнять ряд функций: наглядно информировать о сущности и особенностях данного процесса, собирать и сообщать актуальные новости (в том числе о конкурсных отборах, изменениях в законодательстве, реальном ходе реализации проектов) и обучать представителей инициативных групп и органов власти. Необходима организация полноценного медиасопровождения процессов инициативного бюджетирования: создание группы инициативного бюджетирования в популярных социальных сетях, активная публикация материалов об успешных практиках в рамках данных ресурсов и официальных страниц органов государственной власти и местного самоуправления; взаимодействие со СМИ. Как уже отмечалось, недостаточно просто информировать граждан о партисипаторных практиках, необходимо в целом повышать уровень доверия к власти и более полно учитывать интересы населения.

В Свердловской области возможно финансирование по трем направлениям (благоустройство, дополнительное образование и информатизация). Выбор только этих трех направлений, с одной стороны, позволяет добиться синергетического эффекта и сделать процесс более адекватно оцениваемым, с другой – не всегда соответствует приоритетам жителей той ли иной территории. Для современного этапа инициативного бюджетирования в Свердловской области, одна из задач которого заключалась в формировании у населения навыков участия в бюджетном процессе и разработке проектов развития территории, такие ограничения выглядят вполне оправданными.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного исследования дают возможность сформулировать ряд выводов.

Инициативное бюджетирование не только позволяет гражданам участвовать в планировании направлений и контроле за расходами местных бюджетов через выдвижение, отбор и контроль реализации важных для них проектов, в которые они вложились собственными денежными средствами, но и решать насущные для них социальные вопросы, порой предупреждать назревающие конфликты с органами власти на местах в случае отсутствия средств в местных бюджетах на решение той или иной точечной проблемы, связанной с благоустройством общественных пространств, укреплением материальнотехнической базы дополнительного образования детей, культурной сферы.

В Свердловской области наблюдается положительная динамика применения практики инициативного бюджетирования. Все это свидетельствует об осознании местными органами власти и населением возможностей парти-сипаторных механизмов.

Однако существует ряд проблем, которые требуют решения:

– отсутствие полной единой методологической базы;

– отсутствие выстроенной работы с большинством популярных СМИ по вопросам информирования населения о вопросах инициативного бюджетирования;

– низкая вовлеченность населения Свердловской области в процесс инициативного бюджетирования.

Развитию практики инициативного бюджетирования могут способствовать следующие шаги:

– разработка информационно-консалтинговой платформы для жителей муниципалитетов региона, которая будет содержать наглядную информацию о сущности и особенностях процесса инициативного бюджетирования, актуальные новости, в том числе о конкурсных отборах, изменениях в законодательстве, реальном ходе реализации проектов;

– организация полноценного медиасопровождения процессов инициативного бюджетирования;

– более широкое внедрение инструментов электронного общественного участия на всех этапах подготовки и подачи заявок, отбора и реализации проектов.

Таким образом, механизмы внедрения инициативных проектов постоянно совершенствуются. Можно отметить определенную гибкость органов власти, их готовность корректировать условия подачи проектов, рассматривать возможности выделения дополнительного финансирования на поддержку проектов, первоначально не прошедших конкурсный отбор. С учетом опыта реализации каждый год вносятся уточнения в Порядок предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на внедрение механизма инициативного бюджетирования в целях его оптимизации. Все это в перспективе направлено на совершенствование вовлечения граждан в процессы управления территориями и на повышение качества жизни населения.